N° 2632
_____
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DIX-SEPTIÈME LÉGISL ATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 avril 2026.
PROJET DE LOI
d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles,
(Procédure accélérée)
(Renvoyé à la commission des affaires économiques, à défaut de constitution d’une commission spéciale dans
les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)
PRÉSENTÉ
AU NOM DE M. Sébastien LECORNU,
Premier ministre,
PAR Mme Annie GENEVARD,
ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire
et de la souveraineté alimentaire
–3–
EXPOSÉ DES MOTIFS
L’agriculture constitue l’un des piliers essentiels de la vie de la Nation.
Dans un monde marqué par une recomposition sans précédent depuis la fin
de la Seconde Guerre mondiale et par une évolution du climat désormais
tangible, la capacité de la France à se nourrir par elle-même est redevenue
un enjeu de premier plan, relevant, selon la loi, d’un intérêt général majeur
et d’un intérêt fondamental de la nation.
Ce statut impose aux pouvoirs publics de veiller à la préservation de ses
capacités de production et à la sécurisation durable de l’activité agricole, afin
d’assurer sa souveraineté alimentaire.
Les tendances de fond auxquelles notre pays se trouve aujourd’hui
confronté donnent à cette mission un caractère prioritaire. L’agriculture se
trouve en effet, par nature, exposée aux crises sanitaires, aux
bouleversements climatiques, aux tensions géopolitiques et aux fluctuations
économiques.
Les évolutions du monde affectent une profession qui doit faire face à
de nombreux aléas et à une forte volatilité des revenus, cette dernière
fragilisant parfois la pérennité même des exploitations.
La protection de l’environnement, la préservation de la biodiversité et
l’adaptation au changement climatique peuvent aller de pair avec la
souveraineté alimentaire, afin que la France sécurise sa capacité de
production agricole à l’avenir.
Dans ce contexte, le monde agricole a exprimé le besoin d’un
renforcement de la lutte contre la concurrence déloyale, d’une simplification
accrue des démarches et des procédures afin de débloquer les projets
(hydrauliques, d’élevage) nécessaires à notre souveraineté alimentaire, d’une
meilleure protection de la terre agricole et d’un renforcement du poids des
agriculteurs dans la chaîne de valeur ; et ces attentes sont concrètes,
opérationnelles et demandent une réponse rapide.
Ces dernières années, plusieurs réformes ambitieuses ont été mises en
œuvre. Législatives ou réglementaires, nationales ou portées au niveau
européen, ces mesures étaient destinées à assurer le renouvellement des
générations en agriculture, à sécuriser les moyens de production agricoles et
–4–
à réduire des obstacles qui freinaient l’activité des exploitations. De
nombreuses avancées ont eu lieu, tant au niveau européen que français.
Le contexte géopolitique, sanitaire, économique, rappelle cependant
l’impérieuse nécessité de mieux protéger notre souveraineté agricole.
Face à ce constat, le Gouvernement a engagé un dialogue approfondi
avec les représentants du monde agricole afin d’identifier les réponses les
plus concrètes aux difficultés quotidiennes rencontrées sur le terrain. Ces
échanges, conduits dans un calendrier resserré afin d’apporter des solutions
rapides, ont permis de faire émerger plusieurs priorités opérationnelles :
libérer le quotidien des agriculteurs, pour produire davantage dans le respect
de l’environnement, protéger les agriculteurs et leurs terres, et construire
l’avenir agricole en se fondant sur les débouchés.
Trois préoccupations ont rapidement émergé : la sécurisation de l’accès
à l’eau et l’adaptation de l’agriculture aux nouvelles conditions climatiques ;
la garantie d’un accès effectif aux moyens de production nécessaires à
l’activité agricole ; et la protection des élevages face aux phénomènes de
prédation.
Ces premières orientations ont été complétées par une série de
consultations conduites par la ministre chargée de l’agriculture auprès des
organisations professionnelles, des parlementaires et de l’ensemble des
acteurs des filières. Menées sur l’ensemble du territoire du début de l’année
2026 jusqu’au Salon international de l’agriculture, ces concertations ont fait
émerger d’autres leviers de renforcement de notre souveraineté agricole : la
lutte contre la concurrence déloyale, la protection du foncier agricole et des
exploitations, l’évolution du modèle sanitaire, le poids des agriculteurs dans
les négociations commerciales.
Le présent projet de loi est donc le résultat de ces nombreux échanges.
Il part des réalités du terrain et entend apporter des réponses concrètes,
rapides, utiles, aux problématiques rencontrées par le monde agricole. Il
entend simplifier le quotidien des agriculteurs et apporter de nouveaux outils
de préservation de notre souveraineté alimentaire.
À cette fin, le projet de loi s’articule autour de quatre orientations
principales.
Son titre Ier favorise l’émergence de projets agricoles territoriaux
destinés à renforcer la capacité productive des territoires et à préparer
–5–
l’avenir des filières. Ce faisant, il s’inscrit dans la droite ligne des
conférences de la souveraineté alimentaire et en est une traduction concrète.
Son titre II oriente les moyens de l’État afin de protéger les agriculteurs
français et les consommateurs français contre les situations de concurrence
déloyale et de risque sanitaire lié aux produits importés, notamment lorsque
les produits importés ne respectent pas les normes applicables à nos
producteurs ou sont susceptibles de présenter un risque évident. Il affirme
également un principe de bon sens, assumé par les acheteurs publics : la
restauration collective publique ne doit pas s’approvisionner en dehors des
frontières européennes.
Son titre III procède à plusieurs simplifications de normes agricoles et
renforce la préservation du potentiel productif, notamment en matière
d’accès à l’eau, de protection du foncier agricole ou encore de défense des
élevages face à la prédation.
Son titre IV renforce la position économique des agriculteurs dans la
chaîne de valeur afin d’accompagner la structuration du monde agricole et
de mieux sécuriser leur revenu.
Son titre V, enfin, permet à un porteur de projet victime de recours
abusif de demander au juge que lui soient versés des dommages et intérêts.
Par ces différentes dispositions, le projet de loi entend contribuer à une
ambition plus large : celle de la reconquête de la souveraineté alimentaire
française. C’est un impératif immédiat, qui requiert des réponses rapides et
concrètes.
Titre Ier. – Bâtir des projets de territoire pour reconquérir notre
souveraineté.
L’article 1er traduit opérationnellement le résultat des conférences de la
souveraineté alimentaire menées sur l’ensemble du territoire national, en
prévoyant la mise en place de « projets d’avenir agricole ». Ces projets,
initiés et portés par les acteurs économiques d’un territoire, répondront aux
priorités que la Nation s’est donnée en matière de production agricole pour,
au moins, la décennie à venir.
Lancées le 8 décembre 2025 par la ministre chargée de l’agriculture, les
conférences de la souveraineté sont organisées autour d’un volet national de
concertation, qui s’est achevé lors du Salon international de l’agriculture en
février 2026, et d’un volet territorial permettant la mobilisation des acteurs
économiques sur le terrain, la fixation d’objectifs de production déclinés par
–6–
territoire, et l’émergence de projets concrets qui en résultent. Ces projets
peuvent concerner tout ou partie d’une région, mais également plusieurs
régions ou parties de régions.
Le présent article prévoit donc que l’État et les conseils régionaux
s’assurent de l’adéquation de ces projets avec les conclusions des
conférences de souveraineté. Dans le cas où ils y répondent, ces « projets
d’avenir agricole » feront l’objet d’une reconnaissance, permettant un suivi
et un accompagnement prioritaire par les acteurs publics (État, région,…) et
privés (acteurs bancaires,…).
Titre II. – Mobiliser l’État pour protéger ses agriculteurs des
concurrences déloyales.
L’article 2 renforce l’arsenal juridique à disposition du Gouvernement
pour lutter contre les importations de denrées alimentaires traitées avec des
substances ou médicaments interdits par l’Union européenne sur son
territoire. Il permet ainsi de mettre fin à des importations qui ne respectent
pas les mêmes normes de production que les agriculteurs français, et qui
créent une concurrence déloyale, et sont susceptibles de présenter un risque
pour la santé humaine ou animale. Il permet donc de clarifier les conditions
d’application des dispositions existantes, notamment en lien avec le risque
pour la santé humaine et animale, de simplifier et clarifier l’autorité
responsable de la mesure, en précisant que la mesure relève des ministres
chargés de la sécurité sanitaire des aliments ou de la santé animale, et de
préciser les conditions dans lesquelles la mesure prend fin.
Il prévoit que, dans les conditions prévues par la réglementation
européenne, en cas de retrait ou de refus de renouvellement de l’approbation
d’une substance active phytopharmaceutique ou d’autorisation d’un
médicament vétérinaire dans l’Union européenne pour des motifs liés à la
protection de la santé ou de l’environnement, le ministre chargé de la sécurité
sanitaire des aliments ou le ministre chargé de la santé animale suspend ou
fixe des conditions particulières à l’introduction, l’importation ou la mise sur
le marché en France de denrées alimentaires ou aliments pour animaux
contenant des résidus de ces substances ou médicaments et dont il est évident
qu’ils sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine
ou animale. Ces mesures sont prises à titre conservatoire et jusqu’à
l’adoption par la Commission européenne des mesures adéquates.
Le respect de ces interdictions sera, par ailleurs, contrôlé par les agents
de la brigade dont la création a été annoncée par la ministre de l’agriculture
–7–
lors du lancement des conférences de la souveraineté alimentaire
le 8 décembre 2025 et qui est l’objet de l’article 3 du projet de loi.
Cet article consacre donc un principe de réciprocité, qui n’avait jamais
été jusqu’alors appliqué par l’UE aux importations de denrées et d’aliments
pour animaux en provenance de pays tiers.
L’article 3 complète l’arsenal juridique permettant au Gouvernement
de lutter contre les denrées alimentaires importées qui ne respecteraient pas
nos normes.
Pour ce faire, il habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des
mesures relevant du domaine de la loi afin de définir la composition et les
pouvoirs de la Brigade nationale de contrôle des denrées importées,
composée d’une centaine d’agents de contrôles dédiés à la sécurité sanitaire
des denrées alimentaires importées.
L’objectif de cette brigade, dont la création a été annoncée par la
ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté
alimentaire en décembre 2025, est double : maintenir un haut niveau de
sécurité sanitaire pour la protection des consommateurs et assurer une
concurrence loyale à nos producteurs afin de maintenir la compétitivité de
nos filières.
Les contrôles auront lieu aux frontières mais aussi, de façon plus inédite,
sur l’ensemble du territoire national, afin de s’assurer que les consommateurs
français comme nos producteurs et transformateurs, ne soient pas exposés à
des produits ne respectant pas les normes européennes.
Pour ce faire, il est nécessaire de doter cette brigade de moyens d’action
suffisants, en particulier d’une compétence territoriale sur l’ensemble du
territoire national, de pouvoirs d’enquête renforcés et de prévoir des mesures
de police administrative et des sanctions ajustées.
Cette habilitation renforce aussi les moyens de l’État pour lutter contre
les crises sanitaires et les menaces en santé animale (dermatose nodulaire
contagieuse, peste porcine africaine…) et en santé des végétaux (nématode
du pin…), en ajustant les compétences de l’ensemble des agents participant
aux missions de contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments, de
santé animale, de bien-être des animaux, et de santé et de protection des
végétaux.
–8–
L’article 4 traduit concrètement la promesse gouvernementale d’un
approvisionnement européen de la restauration collective publique, au
service de la protection de la souveraineté alimentaire du pays.
Partant du constat que l’approvisionnement à partir de pays tiers reste
significatif dans la restauration collective dont la sphère publique a la charge,
et que les mesures prises ces dernières années ont insuffisamment mobilisé
les parties prenantes, cet article interdit de proposer dans les restaurants
collectifs publics des repas dont les produits ne sont pas issus de l’Union
européenne, sauf en cas d’absence d’offre.
Par ailleurs, il facilite la prise en compte des produits durables et de
qualité dans l’atteinte des objectifs dits « Egalim » (proposer au moins 50 %
de produits durables et de qualité dont 20 % de bio), en permettant aussi aux
produits durables et de qualité ayant subi une première transformation d’être
éligibles. Il allonge également la période d’éligibilité des produits issus
d’une exploitation bénéficiant de la certification environnementale de
niveau 2, en la portant à fin 2029.
Toujours dans l’objectif de favoriser la production agricole française, il
rend obligatoire, pour tous les restaurants collectifs, la déclaration de la part
de produits d’origine française servis. De même, il prévoit la déclaration de
la part de produits originaires de l’Union européenne servis dans la
restauration collective publique.
En parallèle, il réduit grandement le nombre d’informations demandées,
apportant ainsi une simplification pour les gestionnaires de restaurants
collectifs.
Enfin, cet article concrétise une mesure de la Stratégie nationale pour
l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC) publiée le 11 février 2026
en exigeant la transparence des pourcentages d’achats de produits « durables
et de qualité » dans les achats annuels de la grande distribution, des
principales chaînes de restauration commerciale et des grossistes, à compter
de 2030.
L’ensemble de ces mesures poursuit l’objectif commun d’accroître la
place dédiée à la production agricole française et européenne, durable et de
qualité, tout au long de la chaîne alimentaire, au sein de la restauration
collective et de la grande distribution.
Titre III. – Simplifier en urgence les normes agricoles et protéger le
potentiel productif.
–9–
Chapitre Ier – Développer le stockage de l’eau pour les agriculteurs.
L’article 5 vise à accélérer le déploiement de projets hydrauliques
(agricoles ou multi-usages) et à sécuriser l’accès à l’eau des agriculteurs, en
levant plusieurs obstacles concrets identifiés par les acteurs économiques et
les services de l’État lors d’une consultation menée par le Gouvernement en
janvier 2026.
En premier lieu, l’article allège la procédure de participation du public
pour les projets de réserves de substitution intégrés à un Projet de territoire
pour la gestion de l’eau (PTGE). En effet, bien qu’inscrits, pour certains,
dans des démarches concertées et partagées de gestion de la ressource, ces
projets ne bénéficient d’aucun avantage règlementaire direct et ils peuvent
se trouver freinés lors des procédures d’autorisation administrative. Cet
article supprime donc l’obligation de réunions publiques dans le cadre de la
procédure de consultation, et les remplace par une permanence du
commissaire enquêteur en mairie. L’organisation de réunions publiques
restera une option facultative, si elle est souhaitée par le maître d’ouvrage.
Cette évolution permettra ainsi de limiter l’exposition directe des
exploitants agricoles aux oppositions susceptibles de se cristalliser lors des
réunions publiques, de leur apporter davantage de flexibilité, et de renforcer
les démarches de concertation en amont des projets.
En deuxième lieu, l’article octroie au préfet un pouvoir de substitution
en cas de défaillance d’un organisme unique de gestion collective (OUGC),
structure qui a en charge la répartition entre irrigants des volumes d’eau
prélevés à usage agricole. Dans certains cas, l’OUGC connaît en effet des
difficultés juridiques et administratives et, par exemple, ne dépose pas de
dossier complet pour obtenir l’autorisation unique de prélèvement nécessaire
pour prélever l’eau. Cette disposition permet de simplifier et sécuriser les
décisions administratives mais aussi de sécuriser l’activité de prélèvement
pour les irrigants.
L’article vise également à combler le vide juridique dans le cas d’une
annulation d’autorisation unique de prélèvement. Tant qu’un nouveau
dossier n’est pas déposé, il n’existe en effet aucun encadrement pour les
irrigants, ce qui contraint les services de l’État à recourir à des solutions
temporaires, fragiles juridiquement. Il est donc proposé un encadrement
minimal, en conformité avec la décision d’annulation du juge, afin de
permettre un encadrement provisoire des autorisations de prélèvement. Ici
aussi, cette mesure sécurise l’accès des agriculteurs à l’eau.
– 10 –
Enfin, cet article confie aux OUGC une nouvelle prérogative : élaborer
et mettre en œuvre une stratégie d’irrigation permettant l’adaptation de
l’agriculture du territoire au changement climatique et favorisant une
utilisation de l’eau efficace et partagée entre les préleveurs irrigants.
Cette stratégie doit permettre de mieux orienter les quotas d’eau
octroyés à chaque agriculteur en fonction des besoins des cultures et des
pratiques et techniques d’irrigation intégrant les meilleures techniques
d’irrigation. Elle doit également permettre d’accompagner des projets
durables d’exploitations agricoles et d’attribuer des quotas aux nouveaux
entrants, en particulier s’agissant de nouvelles installations agricoles au fur
et à mesure du renouvellement des générations et du développement de
nouvelles cultures adaptées aux contraintes territoriales et répondant aux
objectifs de souveraineté alimentaire.
L’article 6 facilite la réalisation de projets d’ouvrages de stockage d’eau
lorsqu’ils s’inscrivent dans des plans d’action issus d’une démarche
territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau entre
l’ensemble des usages, mais que certaines de leurs caractéristiques ne sont
pas conformes au schéma d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE).
En effet, les démarches territoriales concertées se traduisant dans des
Projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE) prévoient parfois la
réalisation d’ouvrages de stockage d’eau qui, sur certains aspects,
s’éloignent de certaines prescriptions des Sage, entraînant une situation de
blocage préjudiciable à la conduite du projet et à l’approvisionnement en eau
des espaces agricoles.
L’article précise ainsi, au L. 212-9-1 du code de l’environnement que,
dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, le SAGE est révisé pour tenir
compte des volumes prélevables arrêtés ainsi que des projets d’ouvrages de
stockage d’eau définis dans un PTGE.
À défaut de révision dans ce délai, l’article octroie aussi au préfet
coordonnateur de bassin, sur saisine du préfet compétent, la possibilité
d’autoriser ce dernier à déroger aux prescriptions du Sage pour certains
projets bloqués du fait de cette incompatibilité au Sage, lorsque le projet en
question s’inscrit dans un PTGE.
L’article 7 proportionnalise la compensation exigée des porteurs de
projet en zone humide en fonction de l’état de fonctionnalité de ladite zone,
afin de concilier la préservation du potentiel agricole et la préservation de la
ressource en eau et son juste partage dans un cadre sécurisé.
– 11 –
Les zones humides sont qualifiées ainsi soit en fonction des
caractéristiques du sol (critère pédologique), soit en fonction de la végétation
qui y est présente (critère floristique).
Du fait d’activités ou aménagements anciens, certaines zones humides
sont fortement altérées à long terme, et ne sont plus en mesure, en l’état, de
remplir les fonctions naturelles attendues pour une zone humide, en
particulier
les
fonctionnalités
écosystémiques
(hydrologique,
biogéochimique et biologique).
Dans ce cas, les projets affectant ces zones humides devenues
non-fonctionnelles doivent pouvoir bénéficier d’un régime adapté et
simplifié en termes de protection et de compensation au titre de la loi sur
l’eau, notamment pour les projets nouveaux (extension de bâtiment agricole,
urbanisation sur une friche polluée, etc.).
Cet article assure ainsi une application de la loi sur l’eau proportionnée
et cohérente avec la réalisation de projets, notamment agricoles, en adaptant
les compensations demandées à l’état des fonctionnalités de l’écosystème
d’accueil du projet.
Chapitre II. – Traiter prioritairement les captages les plus sensibles.
L’article 8 clarifie le rôle des différentes parties prenantes en matière
d’actions sur les captages d’eau les plus sensibles, et précise les outils à leur
disposition, afin de parvenir à une amélioration de la qualité de l’eau tout en
préservant la capacité productive agricole du pays.
Il précise que l’ensemble des collectivités concernées par la production
d’eau potable contribuent à la gestion et à la préservation de la ressource en
eau, notamment en délimitant l’aire d’alimentation du captage et en
élaborant et en mettant en œuvre un plan d’actions. En fonction de la qualité
de l’eau au point de prélèvement, certaines collectivités seront exonérées de
cette obligation, selon des modalités définies par décret.
Il prévoit une intervention obligatoire du préfet, uniquement pour
certains points de prélèvements dénommés « prioritaires ». Les modalités de
définition de ces points de prélèvement ainsi que les conditions dans
lesquelles le préfet encadre, via un programme d’actions, les usages au sein
des zones les plus vulnérables de ces aires d’alimentation de captages, sont
définies par décret. Si ces actions peuvent conduire le préfet à limiter l’usage
d’intrants, voire à en interdire certains, la capacité productive agricole ne
– 12 –
sera pour autant pas affectée, des changements de pratiques ou de cultures
pouvant intervenir afin de concilier les deux objectifs.
Les dispositions du code de la santé publique concernant les périmètres
de protection sont mises en cohérence avec les nouvelles terminologies
utilisées.
Chapitre III. – Préserver les terres agricoles.
L’article 9 renforce la compensation collective agricole afin de
préserver le potentiel productif agricole français, en prévoyant un régime de
sanctions dans les cas où l’étude préalable agricole n’est pas réalisée et dans
ceux où elle l’est mais sans être suivie d’effet.
Le mécanisme de compensation collective agricole impose au maître
d’ouvrage d’un projet de travaux, ouvrages ou aménagements, l’élaboration
d’une étude préalable agricole dès lors que le projet est susceptible
d’engendrer des incidences négatives significatives sur l’économie agricole.
Cette étude, transmise au préfet du département concerné doit comporter
les mesures d’évitement et de réduction des atteintes identifiées et le cas
échéant, des propositions de compensation collective, destinées à renforcer
la résilience économique du secteur agricole territorial concerné.
En effet, la disparition de terres à vocation ou usage agricoles due à un
aménagement a un impact non seulement sur les exploitants directement
concernés, mais également sur l’ensemble de la filière, au détriment de la
souveraineté alimentaire.
Aujourd’hui, l’effectivité de la compensation collective agricole est
limitée par l’absence de sanction en cas de non-respect de sa mise en œuvre.
Afin d’y remédier, l’article instaure un pouvoir préfectoral d’injonction et de
sanction à double niveau : afin d’obliger d’abord le maître d’ouvrage à
produire l’étude préalable agricole, puis ensuite de le contraindre à financer
les mesures compensatoires, dès lors que l’étude établit un besoin avéré de
compensation. Le maître d’ouvrage sera tenu d’opérer la consignation des
sommes dues, afin de garantir leur affectation aux mesures compensatoires.
Ce mécanisme coercitif pourra en outre être combiné au prononcé d’une
amende administrative proportionnelle à l’ampleur des manquements.
L’article 10 participe à la préservation des terres agricoles en créant une
priorisation des mesures mises en œuvre au titre d’une compensation
écologique, sur les espaces non-productifs ou les moins productifs.
– 13 –
La compensation des atteintes à la biodiversité s’inscrit dans le cadre de
la séquence « éviter, réduire, compenser ». Ce mécanisme s’impose à
l’ensemble des maîtres d’ouvrage, publics ou privés, dans le cadre des
procédures administratives d’autorisation et ce pour tout projet, plan ou
programme susceptible d’affecter significativement les milieux naturels. À
ce titre, les porteurs de projet sont tenus, sous le contrôle de l’autorité
administrative compétente, de concevoir et de mettre en œuvre des mesures
d’évitement et de réduction des impacts environnementaux, proportionnées
et adaptées aux enjeux écologiques identifiés. À défaut de suppression ou
d’atténuation suffisante desdits impacts, une obligation de compensation
écologique s’impose, visant à rétablir une équivalence fonctionnelle entre les
pertes résiduelles et les gains écologiques générés.
La compensation doit, par principe, être mise en œuvre en proximité
fonctionnelle avec le projet, afin de garantir la cohérence écologique du
dispositif. Or, il est constaté que les emprises des projets d’aménagement
affectent fréquemment des terres agricoles, tandis que les mesures
compensatoires se déploient elles-mêmes, dans une large mesure, sur ce
même type de terres, générant une sorte de « double peine » pour les
agriculteurs du territoire.
Cette double affectation des sols est perçue par la profession agricole
comme une atteinte cumulative à la ressource foncière productive, d’autant
plus critique dans un contexte de raréfaction des terres arables et d’impératif
de souveraineté alimentaire.
L’article intègre donc deux principes directeurs : d’une part, la
priorisation des mesures de compensation sur des espaces non-productifs
(friches,…) puis, le cas échéant, sur des terres faiblement productives et,
d’autre part, l’élargissement du périmètre géographique de recherche des
sites de compensation, si les mesures de compensation écologique n’ont pas
d’autre possibilité que d’être mises en œuvre sur des terres à vocation ou
usage agricole.
L’article 11 dispose que les orientations d’aménagement et de
programmation, au sein d’un plan local d’urbanisme, prévoient un espace de
transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces
urbanisés, à la charge de l’aménageur. Il permet d’éviter les situations dans
lesquelles l’installation d’un projet d’aménagement à proximité d’un espace
agricole se traduit, pour l’agriculteur, par une obligation de non-traitement
d’une partie de sa production agricole, au détriment de la rentabilité de son
exploitation et de son potentiel productif.
– 14 –
Les zones de non-traitement (ZNT) constituent des espaces tampons, à
proximité des zones habitées et des terrains à usage d’agrément, dans
lesquels l’épandage de produits phytopharmaceutiques est interdit ou
strictement réglementé, afin de limiter l’exposition des populations
riveraines aux risques sanitaires et environnementaux liés à ces substances.
Les terres agricoles, notamment les parcelles viticoles, subissent une
pression foncière croissante, principalement induite par les dynamiques
d’urbanisation. Or, les ZNT entraînent une réduction des surfaces agricoles
utiles, supportée exclusivement par les agriculteurs, sans contrepartie
économique, et exacerbent les tensions de voisinage, notamment lors de
l’implantation de nouveaux lotissements en limite de parcelles agricoles.
La présente disposition poursuit donc un double objectif : alléger la
charge pesant sur les agriculteurs, tout en maintenant l’objectif de protection
des riverains contre les risques liés aux traitements phytosanitaires et
prévenir les conflits de voisinage liés à l’arrivée de nouveaux habitants. Elle
rend donc obligatoire le fait de prévoir les conditions dans lesquelles tout
projet de construction et d’aménagement intègre une zone de transition
végétalisée qui doit se situer (sauf exception validée par avis de la
commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles
et forestiers) en dehors des terrains agricoles.
L’article 12 renforce la capacité des Safer à intervenir sur le marché
immobilier rural, et plus précisément sur les ventes en démembrement de
propriété, afin de limiter le mitage des terres agricoles constaté dans certains
territoires et qui est préjudiciable tant au potentiel productif qu’au
renouvellement des générations en agriculture.
Depuis la loi d’avenir pour l’agriculture, l’agroalimentaire et la forêt
de 2014, les Safer « peuvent exercer leur droit de préemption en cas
d’aliénation à titre onéreux de l’usufruit ou de la nue-propriété » des biens
à vocation ou à usage agricole. Le législateur a ainsi souhaité assurer le
maintien du pouvoir d’intervention des Safer, hors démembrements dans le
cadre familial, face à des montages juridiques organisant la dissociation du
foncier et de l’exploitation agricole.
Si les Safer peuvent exercer, sans condition particulière, leur droit de
préemption en cas d’aliénation à titre onéreux de l’usufruit, elles ne peuvent,
en revanche, préempter la nue-propriété que si elles en détiennent déjà
l’usufruit, si elles sont en mesure de l’acquérir concomitamment, ou bien
lorsque la durée de l’usufruit restant à courir ne dépasse pas deux ans.
– 15 –
Après plus de dix ans d’application de ce dispositif, force est de
constater que ce mécanisme de préemption ne fonctionne pas pleinement.
Les cessions portant sur la seule nue-propriété (avec réserve d’usufruit) sont,
du reste, de loin les plus nombreuses et la durée de l’usufruit est
majoritairement de courte durée : plus de deux ans et moins de dix ans.
Afin d’éviter le contournement des Safer via ce mécanisme, l’article
porte à cinq ans la durée d’usufruit restant à courir en deçà de laquelle la
Safer est autorisée à pouvoir faire usage (après accord des commissaires de
gouvernement, comme pour toute préemption) de son droit de préemption.
L’article 13 permet à la Safer d’intervenir y compris dans le cas d’un
bail emphytéotique, dans l’objectif d’éviter le mitage des terres agricoles, et
en lien avec l’article 12 du projet de loi. Il prévoit ainsi une obligation de
déclaration préalable à la Safer de tout projet de bail emphytéotique sur terres
à usage ou vocation agricole, deux mois avant la passation du bail, à peine
de nullité, et il octroie à la Safer le droit d’empêcher la signature de ce bail
en remettant une décision motivée, et avec l’avis favorable des commissaires
du Gouvernement
En effet, si les Safer disposent d’un droit de préemption des ventes de
biens fonciers, elles ne peuvent intervenir que sur les ventes, et non (de leur
propre initiative) sur les contrats de mise à disposition entre propriétaire et
un locataire, notamment les baux emphytéotiques.
Si l’usage de ce bail sur des terrains à vocation agricole répond dans la
majeure partie des cas à des besoins propres des emphytéotes, qu’il s’agisse
d’exploitants agricoles développant des cultures pérennes, comme la
viticulture ou l’arboriculture ou bien de producteurs d’énergie renouvelables,
notamment agrivoltaïques, dans la mesure où ces derniers ont besoin d’avoir
l’assurance de la jouissance du bien pendant une durée de plusieurs dizaines
d’années, il a été constaté le développement de recours à de tels baux dans
d’autres cas, pour des petites surfaces, en vue de contourner le droit de
préemption des Safer.
Il est en effet constaté que des baux emphytéotiques relèvent parfois de
la vente déguisée (classiquement si le bail prévoit la première année un loyer
très élevé, et proche du prix du bien, et les années suivantes des loyers
symboliques, et a fortiori lorsque ce bail intervient après une tentative de
vente à laquelle le vendeur a renoncé suite à l’intention de la Safer de faire
usage de son droit de préemption) et sont utilisés afin de ne pas s’exposer à
l’intervention de la Safer.
– 16 –
Cet article permet donc à la Safer d’être informée de la conclusion d’un
tel bail emphytéotique et de pouvoir ainsi exercer ses prérogatives.
Chapitre IV. – Simplifier les procédures pour les éleveurs afin de
défendre leurs troupeaux contre la prédation.
L’article 14 tire les conséquences concrètes du changement de statut du
loup, intervenu au niveau international et européen à l’initiative notamment
de la France, afin de renforcer la défense des troupeaux tout en maintenant
le loup dans un état favorable de conservation.
Une première étape est intervenue en février 2026 avec la publication
de deux arrêtés et d’un décret augmentant le plafond de tir annuel à 21 % de
la population lupine et assouplissant les procédures de tir, tout en renforçant
les incitations à la protection des élevages. L’objectif poursuivi est de
conserver un juste équilibre entre préservation du loup et défense du
pastoralisme, alors que l’intensité de prédation augmente (environ 4 500
attaques en 2025 et plus de 12 000 victimes, l’augmentation étant plus
particulièrement forte dans les territoires d’expansion de la présence du
loup).
Comme le permet ce reclassement, le présent article crée donc un régime
de protection ad hoc pour le loup, moins strict que le régime relatif aux
espèces protégées. L’objectif de cet article est ainsi de sortir le loup des
espèces protégées tout en conservant des règles adaptées pour sa gestion,
applicables pour la protection des élevages. L’article fonde la compétence
des ministres chargés de l’environnement et de l’agriculture pour définir par
arrêté ce nouveau cadre de gestion applicable au loup. Il renforce ainsi la
robustesse juridique du cadre réglementaire, qui doit permettre d’assurer une
meilleure protection des troupeaux et une préservation de l’espèce.
De plus, cet article modifie l’article 47 de la loi d’orientation pour la
souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture
(LOSARGA) afin que les modalités de défense des troupeaux de bovins et
d’équins, face au loup, soient régies par arrêté comme celles relatives aux
troupeaux d’ovins et de caprins, et non pas par la loi. Il s’agit de mettre fin à
un « régime à deux vitesses », entre d’un côté les bovins (régis par la loi) et
de l’autre côté les ovins (régis par arrêté), d’autant que les attaques sur bovins
augmentent. La modification maintient le principe de non-protégeabilité des
bovins par les outils classiques.
Chapitre V. – Renforcer le système sanitaire français à l’heure du
changement climatique
– 17 –
L’article 15 dote le Gouvernement de nouveaux outils pour faire face
aux crises sanitaires dont la récurrence augmente, en particulier dans le
domaine animal. Il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour
mettre en œuvre les conclusions des Assises du sanitaire animal, lancées par
la ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté
alimentaire en 2025, et dont le terme aura lieu à la fin du premier
semestre 2026.
Ces Assises ont pour objectif de définir collectivement l’organisation
sanitaire de demain, adaptée aux nouveaux risques exposant le monde
agricole, dans un contexte de changement climatique et d’intensification des
échanges mondiaux, pour une meilleure résilience sanitaire, dans les
domaines zoosanitaires, phytosanitaires ou relatifs à la sécurité sanitaire des
aliments. En santé animale en particulier, la récente crise de la dermatose
nodulaire contagieuse, combinée aux autres problématiques sanitaires
présente (comme l’influenza aviaire hautement pathogène, la maladie
hémorragique épizootique, la tuberculose bovine ou encore la fièvre
catarrhale ovine) ou potentiellement émergente (fièvre aphteuse, peste
porcine africaine, clavelée) rappelle la pertinence de ces travaux qui
permettent de doter le pays d’une capacité de réactivité et d’anticipation
déterminante en la matière.
La demande d’habilitation prévoit ainsi des dispositions définissant les
principes et modalités de financement des mesures de surveillance, de
prévention et de lutte contre les dangers sanitaires, par l’État et les autres
personnes intervenant dans la mise en œuvre de ces mesures. Elle prévoit
également des dispositions renforçant l’efficacité, la fiabilité et la
sécurisation des outils et des systèmes d’information en matière de collecte
et de gestion des données d’identification et de mouvement des animaux,
notamment en précisant les missions confiées aux établissements et
personnes agréées dans le cadre de la collecte de ces données. Elle prévoit
aussi des dispositions au sein du code rural et de la pêche maritime
permettant d’autoriser les piégeurs agréés au titre de l’article R. 427-16 du
code de l’environnement à concourir, sous le contrôle de l’autorité
administrative, à la mise en œuvre des mesures de prévention, de
surveillance et de lutte contre les maladies animales réglementées, et de
définir leurs conditions d’intervention ainsi que leur régime de
responsabilité.
Enfin, elle prévoit d’adapter le champ et les conditions d’exercice des
missions des vétérinaires sanitaires et des vétérinaires mandatés, définies aux
articles L. 203-1 à L. 203-11 du code rural et de la pêche maritime, aux
– 18 –
différents enjeux évoqués. Elle permet de procéder à diverses adaptations
des dispositions relatives aux médicaments vétérinaires et aliments
médicamenteux au sein du code de la santé publique et du code rural et de la
pêche maritime à la suite de l’entrée en vigueur de plusieurs textes
européens.
L’ensemble de ces dispositions permettra de donner de la visibilité à la
prise en charge des actions en matière de prévention, surveillance et lutte,
afin de mieux se préparer en amont des crises, réduire l’impact des dangers
sanitaires sur notre territoire et renforcer la résilience du monde agricole et
de notre système sanitaire à l’heure du changement climatique.
Chapitre VI. – Rapprocher l’action publique du monde agricole
L’article 16 insère un nouvel article dans le code de commerce (article
L. 123-53-1) afin que le teneur du registre national des entreprises (RNE),
l’Institut national de la propriété intellectuelle, adresse aux entreprises
immatriculées des communications de nature administrative.
Les crises sanitaires, économiques et environnementales récentes ont en
effet révélé les limites du cadre juridique actuel en matière de
communication entre les administrations et les entreprises. En particulier, la
crise de la dermatose nodulaire contagieuse (DNC) a renforcé l’intérêt de
pouvoir transmettre directement aux professionnels agricoles des
informations relatives aux règles sanitaires à respecter. L’absence d’un tel
outil a pu amoindrir le respect de certaines prescriptions. Le présent article
propose donc que les autorités administratives puissent adresser des
communications administratives aux professionnels, via le teneur du RNE et
dans le respect des dispositions relatives aux données personnelles.
La création du RNE, issue de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative
à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE), a
marqué une avancée significative dans la simplification des démarches
administratives pour les entreprises en France. Néanmoins, aucune
disposition législative du code de commerce ne prévoit expressément les
finalités du traitement du RNE. En effet, si l’article R. 123-318 du même
code énumère les autorités administratives habilitées à accéder à l’intégralité
des informations du RNE, parmi lesquelles figurent notamment les services
centraux et déconcentrés du ministère de l’agriculture ainsi que l’Agence de
services et de paiement, cet accès est strictement limité à l’exercice de leurs
missions spécifiques, sans qu’il soit clairement établi que la communication
d’informations administratives aux entreprises puisse être considérée comme
relevant de ces missions. Le présent article remédie à cette situation.
– 19 –
Chapitre VII. – Répondre aux spécificités de l’activité d’élevage
d’animaux.
L’article 17 habilite le Gouvernement à légiférer par voie
d’ordonnance, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, pour
prendre les mesures relevant du domaine de la loi permettant la création
d’une police spéciale adaptée aux spécificités de l’élevage d’animaux.
En droit national, le cadre actuel de la police environnementale
encadrant l’activité des éleveurs est inscrit dans le code de l’environnement ;
ces installations relèvent ainsi de la législation des installations classées pour
la protection de l’environnement (ICPE). Ces dispositions s’appliquent tant
aux activités industrielles qu’aux activités agricoles. Elles s’articulent avec
les dispositions relatives à l’eau, à l’urbanisme, à l’information et à la
participation du public. Elles contribuent également à appliquer de
nombreux textes européens, notamment la directive 2010/75/UE du
Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux
émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution, dite
directive IED).
Or, cette directive a été révisée en 2024, avec une modification des
règles applicables aux installations d’élevage. Ces modifications conduisent
à ce que l’encadrement juridique de ces installations s’écarte des dispositions
du cadre général relatif aux installations classées pour la protection de
l’environnement (ICPE).
L’habilitation doit ainsi contribuer à mettre en œuvre, pour la partie
concernant les élevages, la transposition de la directive IED révisée en
permettant au Gouvernement de prendre les mesures nécessaires à la création
d’une police spéciale adaptée aux spécificités des élevages d’animaux. Ce
nouveau régime contribuera plus largement à simplifier les démarches
administratives des exploitations agricoles, dans un contexte de concurrence
élevée au sein de l’Union européenne et à l’international ; il adaptera ainsi la
nature des procédures d’autorisation, notamment concernant la consultation
du public, à la spécificité des élevages et permettra la mise en œuvre de
procédures administratives appropriées pour des élevages de plus petite
taille, non soumis à la directive IED ou à la directive 2011/92/UE concernant
l’évaluation des incidences de projets sur l’environnement (dite EIE).
– 20 –
Chapitre VIII. – Mieux protéger les exploitations agricoles contre les
délits
L’article 18 renforce les sanctions pour vol lorsque celui-ci est commis
sur une exploitation agricole, ou dans un lieu dans lequel sont entreposés des
biens affectés à l’activité agricole. Les atteintes à l’outil de production des
agriculteurs, comme les vols (de GPS, d’équipements, d’outils, de câbles,
etc.), outre qu’ils créent un préjudice moral et économique fort, fragilisent
l’atteinte de l’objectif de souveraineté alimentaire du pays.
L’article crée en conséquence une circonstance aggravante à l’infraction
de vol, lorsque celui-ci porte sur du matériel agricole ou lorsqu’il est commis
dans un lieu utilisé ou destiné à une activité agricole. L’infraction,
normalement punie d’une peine de trois ans d’emprisonnement et
de 45 000 euros d’amende (article 311-3 du code pénal), serait sanctionnée,
avec cette circonstance aggravante, de 5 ans d’emprisonnement et
de 75 000 euros d’amende (article 311-4 modifié du code pénal).
Titre IV. – Renforcer la place des agriculteurs dans la chaîne
agro-alimentaire pour renforcer leur revenu
L’article 19 renforce les mesures de protection du revenu des
agriculteurs en rééquilibrant le rapport de force entre producteurs et
acheteurs, structurellement déséquilibrée compte tenu de l’atomisation de
l’offre.
En premier lieu, l’article limite à quatre mois la durée des négociations
dites « amont », entre le producteur et son premier acheteur, pour éviter les
situations d’enlisement préjudiciables aux producteurs agricoles. Pour
renforcer ce dispositif, il est prévu qu’en l’absence d’accord conclu dans le
délai de quatre mois, et si les deux parties maintiennent leur volonté de nouer
ou de poursuivre des relations commerciales, le médiateur des relations
commerciales agricoles (MRCA) soit saisi. Si à l’issue de la médiation, les
parties n’ont pas trouvé d’accord, alors elles doivent saisir le comité de
règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA), si elles
souhaitent poursuivre leurs relations. Le mécanisme est renforcé par une
amende administrative sanctionnant le fait, pour les parties, de poursuivre la
négociation ou la renégociation d’un contrat ou d’un accord-cadre au-delà
du délai de quatre mois sans avoir saisi le médiateur des relations
commerciales agricoles puis, le cas échéant, le comité de règlement des
différends commerciaux agricoles.
– 21 –
En deuxième lieu, afin de renforcer la prise en compte des coûts de
production dans la formule de prix, l’article précise que les indicateurs de
coûts de production à prendre en compte doivent en priorité être ceux des
interprofessions. Les parties peuvent néanmoins déroger à cette règle en
expliquant, dans le contrat, leur choix de prendre en compte d’autres
indicateurs, selon le principe « appliquer ou expliquer ».
Enfin, pour inciter les agriculteurs à se regrouper en organisations de
producteurs (OP) et éviter les tentatives de contournement de ces OP par les
acheteurs, qui se font généralement au détriment de l’équilibre économique
des agriculteurs, l’article sanctionne plus durement ces manœuvres
dilatoires. En effet aujourd’hui, en dépit de l’existence d’une OP ou d’une
association d’organisations de producteurs (AOP), l’acheteur tente parfois
de négocier directement avec l’agriculteur individuel, forcément plus
« faible » dans le rapport de force. L’article sanctionne donc d’une amende
administrative pouvant aller jusqu’à 2 % du chiffre d’affaires hors taxe de
l’auteur de ces pratiques.
L’article 20 fixe à cinq ans, dans le secteur du lait, la durée minimale
d’adhésion à une organisation de producteurs.
Afin de remplir efficacement leurs missions, il est nécessaire que les
organisations de production bénéficient d’une certaine stabilité dans leur
composition. Négocier avec un acheteur l’accord cadre, pour le compte de
ses membres, requiert par exemple une visibilité de long-terme sur les
volumes commercialisables, pour que la négociation soit la plus précise
possible.
Or, dans la filière laitière, la loi ne prévoit aucune durée minimale
d’adhésion. L’article en fixe donc une, à cinq ans. Il préserve toutefois la
possibilité pour un membre d’une telle OP ou AOP de mettre fin à son
adhésion avant son échéance en cas de manquement grave de l’organisation
ou de l’association dans l’exercice des missions qui lui sont confiées.
L’article 21 permet d’étendre à d’autres filières que la filière bovine le
principe du « tunnel de prix » créé dans la loi Egalim 2.
L’article vise ainsi à permettre la mise en œuvre de nouvelles
expérimentations de « tunnel de prix », y compris simultanément, au sein de
différentes filières, sur demande des organisations interprofessionnelles. Il
vise également à permettre à l’expérimentation en cours sur la filière bovine
d’être prolongée.
– 22 –
Cet article précise par ailleurs le mode de fixation du plancher au sein
du tunnel de prix : il sera défini par l’indicateur de coût de production
(prioritairement et, par défaut, par celui de l’interprofession pertinente), et le
plafond sera défini librement entre les parties.
Le prix, au sein du tunnel, variera selon les formules classiques de prix
(qui dépendent des prix de marché, de la qualité du produit, etc.).
L’article 22 majore le plafond existant de rémunération des parts
sociales d’épargne (PSE) des coopératives agricoles de 2 points
supplémentaires pour rendre la détention des PSE incitative pour les associés
coopérateurs en les alignant sur les autres catégories de parts sociales.
Cette disposition permet de rendre plus attractive la souscription de PSE
pour conforter les fonds propres des coopératives.
L’article 23 instaure un dispositif permettant au bénéficiaire d’un acte
portant sur certains projets intervenant en matière d’énergie décarbonée,
d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et
d’aménagement de demander au juge administratif saisi d’un recours contre
cet acte la condamnation du requérant à des dommages-intérêts, lorsque le
recours a été exercé dans des conditions qui traduisent un comportement
abusif et lui causent un préjudice.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de
la souveraineté alimentaire,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté
agricoles, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera
présenté à l’Assemblée nationale par le ministre de l’agriculture, de
l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, qui sera chargé d’en
exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Fait le 8 avril 2026.
Signé : Sébastien LECORNU
Par le Premier ministre :
Le ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire
et de la souveraineté alimentaire,
Signé : Annie GENEVARD
– 24 –
TITRE IER
BÂTIR DES PROJETS DE TERRITOIRE POUR RECONQUÉRIR
NOTRE SOUVERAINETÉ
Article 1er
I. – L’article L. 611-1-1 du code rural et de la pêche maritime est ainsi
modifié :
1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la numérotation : « I. – » ;
2° L’article est complété par un II ainsi rédigé :
« II. – Pour mettre en œuvre les conclusions des conférences de la
souveraineté alimentaire, des comités de pilotage régionaux, présidés par le
représentant de l’État dans la région et le président du conseil régional,
reconnaissent des projets d’avenir agricole, initiés et portés par les acteurs
économiques du territoire, qui respectent les priorités fixées par le livre
préliminaire du présent code. Des engagements réciproques entre ces
différents acteurs économiques peuvent être pris par voie contractuelle. Les
projets d’avenir agricole peuvent concerner une ou plusieurs régions. Ils
bénéficient d’une priorité dans l’accompagnement, notamment financier, par
l’État et les collectivités territoriales. »
II. – Après l’article L. 691-2 du même code, sont insérés trois articles
ainsi rédigés :
« Art. L. 691-2-1. – Pour l’application de l’article L. 611-1-1 en
Guyane, la référence au conseil régional est remplacée par la référence à
l’assemblée de Guyane.
« Art. L. 691-2-2. – Pour l’application de l’article L. 611-1-1 en
Martinique, la référence au conseil régional est remplacée par la référence à
l’assemblée de Martinique.
« Art. L. 691-2-3. – Pour l’application de l’article L. 611-1-1 à Mayotte,
la référence au conseil régional est remplacée par la référence à l’assemblée
de Mayotte. »
III. – Après l’article L. 692-3 du même code, il est inséré un article
L. 692-4 ainsi rédigé :
– 25 –
« Art. L. 692-4. – Pour l’application de l’article L. 611-1-1 à
Saint-Barthélemy, la référence au conseil régional est remplacée par la
référence au conseil territorial de Saint-Barthélemy. »
IV. – Après l’article L. 693-3 du même code, il est inséré un article
L. 693-4 ainsi rédigé :
« Art. L. 693-4. – Pour l’application de l’article L. 611-1-1 à
Saint-Martin, la référence au conseil régional est remplacée par la référence
au conseil territorial de Saint-Martin. »
V. – Après l’article L. 694-5 du même code, il est inséré un article
L. 694-6 ainsi rédigé :
« Art. L. 694-6. – Pour l’application de l’article L. 611-1-1 à
Saint-Pierre-et-Miquelon, la référence au conseil régional est remplacée par
la référence au conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon. »
TITRE II
MOBILISER L’ÉTAT POUR PROTÉGER LES AGRICULTEURS
DES CONCURRENCES DÉLOYALES
Article 2
Le troisième alinéa de l’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche
maritime est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans les conditions prévues aux articles 53 et 54 du règlement (CE)
n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002, à titre
conservatoire et jusqu’à l’adoption par la Commission européenne des
mesures adéquates, en cas de retrait ou de refus de renouvellement de
l’approbation d’une substance active phytopharmaceutique ou d’autorisation
d’un médicament vétérinaire dans l’Union européenne pour des motifs liés à
la protection de la santé ou de l’environnement, le ministre chargé de la
sécurité sanitaire des aliments ou le ministre chargé de la santé animale
suspend ou fixe des conditions particulières à l’introduction, l’importation
ou la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou aliments pour
animaux contenant des résidus de ces substances ou médicaments et dont il
est évident qu’ils sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la
santé humaine ou animale.
– 26 –
« Le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport
reprenant, pour chaque substance active phytopharmaceutique et chaque
médicament vétérinaire dont l’approbation a été retirée ou dont le
renouvellement a été refusé pour des motifs liés à la protection de la santé
ou de l’environnement, les mesures conservatoires prises à l’égard des
denrées alimentaires ou aliments pour animaux contenant des résidus de ces
substances ou médicaments ou, à défaut, les raisons pour lesquelles ces
mesures n’ont pas été prises. »
Article 3
I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le
Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de douze
mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure relevant du
domaine de la loi en vue de renforcer et d’améliorer les contrôles en matière
de sécurité sanitaire des aliments, de santé et de bien-être des animaux ainsi
que de santé et de protection des végétaux et permettre :
1° D’adapter l’organisation des services et la compétence des agents
habilités à conduire des inspections et contrôles et à rechercher et constater
des infractions et des manquements ;
2° D’adapter les pouvoirs de contrôle et d’enquête de ces agents ;
3° D’adapter les mesures de police administrative et les sanctions
administratives et pénales pour garantir une meilleure protection de la santé
publique et de l’environnement et d’améliorer leur proportionnalité ;
4° De prendre toute mesure permettant d’assurer la cohérence entre les
dispositions édictées dans le cadre de l’habilitation prévue aux points 1° à 3°
et d’autres dispositions législatives.
II. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans
un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des
ordonnances prévues par le I du présent article.
Article 4
I. – L’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime est ainsi
modifié :
1° Au I :
– 27 –
a) Au premier alinéa :
– les mots : « Au plus tard le 1er janvier 2022, » sont supprimés ;
– après les mots : « de droit public », sont insérés les mots : « et de droit
privé » ;
b) Le 3° bis devient le 3° ter ;
c) Après le 3°, il est rétabli un 3° bis ainsi rédigé :
« 3° bis Ou produits non transformés composés de produits agricoles
répondant à la condition prévue au 3° ou denrées alimentaires issues de la
première transformation d’un ou plusieurs produits agricoles et composées à
95 % au moins de produits répondant à cette condition ; » ;
d) Au 6°, l’année : « 2026 » est remplacée par l’année : « 2029 » ;
e) Au 7°, l’année : « 2027 » est remplacée par l’année : « 2030 » ;
f) Au dernier alinéa, les mots : « Au plus tard le 1er janvier 2024 » sont
supprimés.
2° Le II est remplacé par les dispositions suivantes :
« II. – Pour leurs achats de produits agricoles et de denrées alimentaires,
les personnes morales mentionnées au premier alinéa du I du présent article
prennent en compte les conditions de fraîcheur, la nécessité de respecter la
saisonnalité et le niveau de transformation attendu des produits.
« Elles développent l’acquisition de produits dans le cadre des projets
alimentaires territoriaux définis à l’article L. 111-2-2 du présent code. »
3° Le IV est abrogé ;
4° Le III devient le IV ;
5° Après le II, il est rétabli un III ainsi rédigé :
« III. – Les repas servis dans les restaurants collectifs dont les personnes
morales de droit public ont la charge comprennent uniquement des produits
qui, au sens de l’article 60 du code des douanes de l’Union, sont originaires
de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, sauf en cas
d’absence d’offre pour un produit particulier dans les quantités
demandées. » ;
– 28 –
6° Au V :
a) Au premier alinéa, les mots : « n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant
lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à
ses effets » sont remplacés par les mots : « n° [AGRS2603566L]
du
d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles » ;
b) Après le premier alinéa, la fin de l’article est remplacée par les
dispositions suivantes :
« Ce bilan s’attache à éclairer le Parlement sur :
« 1° La part de produits servis mentionnés au I du présent article et,
parmi ceux-ci, ceux mentionnés au 2° ;
« 2° La part de produits servis originaires de l’Union européenne et,
parmi ceux-ci, ceux originaires de France.
« Les informations nécessaires à la réalisation de ce bilan sont adressées
chaque année au ministre chargé de l’agriculture par les personnes morales
mentionnées au I du présent article, selon des modalités précisées par arrêté
du ministre chargé de l’agriculture. »
II. – Après l’article L. 230-5-8 du même code, il est rétabli un article
L. 230-6 ainsi rédigé :
« Art. L. 230-6. – I. – Sont soumises aux obligations prévues au présent
article :
« 1° Les entreprises autres que celles soumises aux obligations de
l’article L. 230-5-1, exerçant des activités de restauration commerciale,
lorsqu’elles appartiennent à un grand groupe, au sens du 3° de l’article
L. 230-2 du code de commerce ;
« 2° Les entreprises exerçant des activités de commerce de détail
alimentaire dont la surface de vente est supérieure à 400 mètres carrés et qui
appartiennent à un même réseau d’enseigne, défini comme un ensemble d’au
moins cinq points de vente physiques arborant la même enseigne au sens de
l’article L. 581-3 du code de l’environnement ;
« 3° Les entreprises exerçant des activités de commerce de gros
alimentaire appartenant à la catégorie des entreprises de taille intermédiaire
ou à celle des grandes entreprises, au sens de l’article 51 de la loi
n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.
– 29 –
« II. – Au plus tard le 1er janvier 2030, les personnes mentionnées au I
sont tenues de transmettre chaque année au ministre chargé de l’agriculture
et de rendre publique par tout moyen de communication la part en valeur,
dans leurs achats annuels de produits alimentaires, de ceux mentionnés au I
de l’article L. 230-5-1 et, parmi ceux-ci, de ceux mentionnés au 2°.
« Un arrêté du ministre chargé de l’agriculture précise les modalités, le
contenu et la date de transmission de ces informations. »
TITRE III
SIMPLIFIER EN URGENCE LES NORMES AGRICOLES ET
PROTÉGER LE POTENTIEL PRODUCTIF
CHAPITRE IER
Développer le stockage de l’eau pour les agriculteurs
Article 5
I. – Le III de l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement est ainsi
modifié :
1° À la première phrase du second alinéa du 1°, après les mots :
« activités d’élevage », sont insérés les mots : « ainsi que pour les projets
d’ouvrages de stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux superficielles
ou souterraines associés, définis dans le cadre d’un projet de territoire pour
la gestion de l’eau mentionné au 10° du II de l’article L. 211-3 » ;
2° À la première phrase du neuvième alinéa, après les mots : « activités
d’élevage », sont insérés les mots : « et pour les projets d’ouvrages de
stockage d’eau et les prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines
associés mentionnés au 1° ».
II. – Le II de l’article L. 211-3 du même code est ainsi modifié :
1° Après la deuxième phrase du 6° sont insérées deux phrases ainsi
rédigées :
« Cet organisme unique est chargé, dans le périmètre pour lequel il est
désigné, de déposer la demande d’autorisation pluriannuelle de prélèvement,
d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie concertée d’irrigation
permettant l’adaptation de l’agriculture du territoire au changement
– 30 –
climatique en tenant compte du renouvellement des générations, et d’établir
chaque année le plan de répartition du volume d’eau autorisé entre irrigants.
En cas de défaillance de l’organisme unique, et après mise en demeure restée
sans effet à l’expiration du délai imparti, l’autorité administrative peut, après
l’avoir mis en mesure de présenter ses observations, faire procéder d’office,
aux frais de cet organisme, à l’exécution des actes relevant de ses
missions. » ;
2° Le II est complété par un 10° ainsi rédigé :
« 10° Arrêter les volumes prélevables et leur répartition par usages sur
les sous-bassins en situation de tension quantitative, et approuver, au terme
d’une démarche concertée, des projets de territoires pour la gestion de l’eau
visant à adapter les usages de l’eau à la disponibilité de la ressource sur un
ou plusieurs de ces sous-bassins ou fractions de sous-bassins pour respecter
ces volumes prélevables. »
III. – Après l’article L. 214-3-1 du même code, il est ajouté un article
L. 214-3-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 214-3-2. – En cas d’annulation d’une autorisation de
prélèvement délivrée à un organisme unique de gestion collective de
l’irrigation mentionné au 6° du II de l’article L. 211-3, l’autorité
administrative peut, à titre provisoire et pour une durée maximale de deux
ans, le cas échéant sous réserve de prescriptions, autoriser la poursuite des
prélèvements jusqu’à la délivrance d’une nouvelle autorisation, en tenant
notamment compte de la nature et de la portée de l’illégalité en cause, des
considérations d’ordre économique et social ou tout autre motif d’intérêt
général pouvant justifier la poursuite des prélèvements ainsi que de l’atteinte
éventuellement causée par ceux-ci aux intérêts mentionnés aux articles
L. 181-3 et L. 181-4 ou à d’autres intérêts publics et privés.
« Les modalités d’application du présent article sont précisées par décret
en Conseil d’État. »
Article 6
Après l’article L. 212-9 du code de l’environnement, il est inséré un
article L. 212-9-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 212-9-1. – Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux
est révisé pour tenir compte des volumes prélevables arrêtés ainsi que des
projets de stockage d’eau définis dans un projet de territoire pour la gestion
– 31 –
de l’eau approuvé sur tout ou partie de son périmètre, au sens du 10° du II
de l’article L. 211-3, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État.
« À défaut de révision dans ce délai, le préfet coordonnateur de bassin,
saisi par le préfet compétent, peut autoriser ce dernier, par arrêté, après avis
du comité de bassin, à déroger aux règles du schéma d’aménagement et de
gestion des eaux afin de permettre la réalisation de ces projets d’ouvrages de
stockage d’eau, sous réserve du respect des volumes prélevables et de leur
compatibilité avec les dispositions du schéma directeur d’aménagement et
de gestion des eaux. »
Article 7
Après l’article L. 214-7 du code de l’environnement, il est inséré un
article L. 214-7-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 214-7-1. – Les prescriptions applicables aux projets soumis
aux dispositions de l’article L. 214-3 et affectant une zone humide,
notamment celles relatives aux mesures de compensation, sont
proportionnées aux fonctionnalités de la zone humide concernée. »
CHAPITRE II
Traiter prioritairement les captages les plus sensibles
Article 8
I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° L’article L. 2224-7-5 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. L. 2224-7-5. – Toute personne publique responsable de la
production d’eau qui assure tout ou partie du prélèvement contribue à la
gestion et à la préservation de la ressource en eau.
« Le premier alinéa ne s’applique pas aux personnes publiques
responsables de la production d’eau qui ne sont pas tenues d’élaborer et de
mettre en œuvre un plan de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau en
application du 7° du I de l’article L. 1321-4 du code de la santé publique.
« La personne publique responsable de la production d’eau peut être
exonérée de cette contribution en fonction de la qualité de l’eau brute au
point de prélèvement.
– 32 –
« Un décret en Conseil d’État définit la méthode et les critères
d’exonération, ainsi que les conditions de révision de cette exonération, en
tenant compte de l’objectif de prévention des pollutions et de réduction des
traitements de l’eau brute nécessaires à la production d’eau destinée à la
consommation humaine. » ;
2° Au troisième alinéa de l’article L. 2224-7-6 :
a) À la première phrase, après les mots : « eau potable correspondante »,
sont ajoutés les mots : « , identifiant les zones les plus vulnérables aux
pollutions » ;
b) La seconde phrase est remplacée par une phrase ainsi rédigée :
« Dans un délai fixé par décret, la personne publique mentionnée au
premier alinéa transmet au représentant de l’État dans le département le plan
d’action qu’elle a établi ainsi qu’une proposition de délimitation de l’aire
d’alimentation des captages d’eau potable correspondante. »
3° Le dernier alinéa de l’article L. 2224-7-7 est supprimé.
II. – Le code de l’environnement est ainsi modifié :
1° À l’article L. 211-3 :
a) Les deux alinéas du 7° du II sont abrogés ;
b) Les V et VI sont remplacés par les dispositions suivantes :
« V. – Sur la base des propositions transmises par les personnes
publiques responsables de la production d’eau, en application de l’article
L. 2224-7-6 du code général des collectivités territoriales, le représentant de
l’État dans le département arrête la délimitation des aires d’alimentation des
captages dont les zones les plus vulnérables aux pollutions. À défaut de
transmission par la personne publique d’une proposition de délimitation, le
représentant de l’État dans le département peut délimiter lui-même l’aire
d’alimentation des captages. Il est tenu d’arrêter l’aire d’alimentation des
captages, identifiant les zones les plus vulnérables aux pollutions, pour les
points de prélèvement prioritaires définis au présent V, même en l’absence
de transmission par la personne publique responsable de la production d’eau.
« Le représentant de l’État dans le département arrête la liste de points
de prélèvement prioritaires, en tenant notamment compte des objectifs
d’atteinte du bon état des eaux, de réduction des traitements de l’eau brute
– 33 –
nécessaires à la production d’eau destinée à la consommation humaine et de
sécurisation de l’alimentation en eau potable.
« Dans les zones les plus vulnérables des aires d’alimentation des
captages associées à des points de prélèvement prioritaires, il arrête un
programme d’actions encadrant les installations, travaux, activités, dépôts,
ouvrages, aménagements ou occupations du sol de nature à nuire directement
ou indirectement à la qualité des eaux. Ce programme d’actions encadre,
limite ou peut interdire certaines pratiques agricoles et l’utilisation d’intrants
dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche
maritime.
« Un décret en Conseil d’État précise les critères d’identification des
captages prioritaires, ainsi que les modalités d’élaboration du programme
d’actions visant à protéger les aires d’alimentation de ces captages.
« VI. – Dans le cas où un périmètre de protection éloignée a été délimité,
en application de l’article L. 1321-2 du code de la santé publique, l’acte
délimitant l’aire d’alimentation de captage associée au point de prélèvement
et arrêtant, le cas échéant, un programme d’actions pris en application du 5°
du II ou du V du présent article, supprime ce périmètre de protection
éloignée. »
2° L’article L. 211-11-1 est abrogé.
III. – La deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 1321-2 du
code de la santé publique est remplacée par les dispositions suivantes :
« Pour les points de prélèvement pour lesquels la contribution
mentionnée à l’article L. 2224-7-5 du code général des collectivités
territoriales n’est pas obligatoire, un périmètre de protection éloignée peut
être adjoint aux périmètres de protection immédiate et rapprochée. »
IV. – L’accroissement des charges résultant pour les communes et leurs
groupements de l’extension des compétences obligatoires instituée par le
présent article fait l’objet d’une compensation financière dans les conditions
fixées aux articles L. 1614-1-1 et L. 1614-3-1 du code général des
collectivités territoriales.
– 34 –
CHAPITRE III
Préserver les terres agricoles
Article 9
I. – L’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime est ainsi
modifié :
1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la numérotation : « I. – » ;
2° Après le deuxième alinéa, sont insérés douze alinéas ainsi rédigés :
« II. – En cas de manquement à l’obligation de réalisation de l’étude
préalable ou de mise en œuvre des mesures de compensation collective,
l’autorité administrative compétente met l’intéressé en demeure d’y
satisfaire dans un délai qu’elle détermine.
« Lorsque, à l’expiration du délai imparti, il n’a pas été déféré à cette
mise en demeure, l’autorité administrative compétente peut arrêter une ou
plusieurs des mesures et sanctions administratives suivantes :
« 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains
d’un comptable public, avant une date qu’elle détermine, une somme
correspondant au montant des études ou des mesures compensatoires à
réaliser.
« Sous réserve du 6° du I de l’article L. 643-8 du code de commerce,
cette somme bénéficie d’un privilège de même rang que celui prévu à
l’article 1920 du code général des impôts. Il est procédé à son recouvrement
comme en matière de créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine.
« L’opposition à l’état exécutoire pris en application d’une mesure de
consignation ordonnée par l’autorité administrative devant le juge
administratif n’a pas de caractère suspensif.
« Une fois la somme recouvrée par le comptable public, celui-ci procède
à sa consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations ;
« 2° Faire procéder d’office, en lieu et place de la personne mise en
demeure et à ses frais, à l’exécution des mesures prescrites ; les sommes
consignées en application du 1° sont utilisées pour régler les dépenses ainsi
engagées ;
– 35 –
« 3° Ordonner le paiement d’une amende administrative au plus égale à
30 000 €, recouvrée comme en matière de créances de l’État étrangères à
l’impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 €
applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à
satisfaction de la mise en demeure.
« Les deuxième et troisième alinéas du 1° du présent II s’appliquent à
l’astreinte.
« Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des
manquements constatés. L’amende ne peut être prononcée au-delà d’un délai
de trois ans à compter de la constatation des manquements.
« Les mesures mentionnées aux 1° à 3° du présent II sont prises après
avoir communiqué à l’intéressé les éléments susceptibles de fonder les
mesures et l’avoir informé de la possibilité de présenter ses observations
dans un délai déterminé.
« L’autorité administrative compétente peut procéder à la publication de
l’acte arrêtant ces sanctions, sur le site internet des services de l’État dans le
département, pendant une durée comprise entre deux mois et cinq ans. Elle
informe préalablement la personne sanctionnée de la mesure de publication
envisagée, lors de la procédure contradictoire prévue à l’avant-dernier alinéa
du présent II. » ;
3° Au troisième alinéa :
a) Au début de l’alinéa, est ajoutée la numérotation : « III. – » ;
b) L’alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Il fixe également les conditions dans lesquelles les sommes consignées
sont insaisissables, au sens de l’article L. 112-2 du code des procédures
civiles d’exécution, par dérogation aux articles 2284 et 2285 du code civil,
ainsi que les conditions de leur utilisation en cas d’ouverture d’une procédure
collective. »
II. – Les dispositions du II de l’article L. 112-1-3 du code rural et de la
pêche maritime, telles qu’elles résultent du présent article, s’appliquent aux
manquements constatés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.
Article 10
Le II de l’article L. 163-1 du code de l’environnement est ainsi modifié :
– 36 –
1° Après la première phrase du dernier alinéa, est insérée une phrase
ainsi rédigée :
« Lorsqu’elles portent sur des terres agricoles, les mesures de
compensation peuvent être mises en œuvre dans un périmètre géographique
plus large, dans le respect du principe d’équivalence écologique. » ;
2° Le II est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans un objectif de préservation des capacités de production agricole
des territoires, lorsqu’elles portent sur des terres agricoles, les mesures de
compensation sont mises en œuvre en priorité sur des terrains incultes ou
présentant un faible potentiel agronomique. »
Article 11
I. – Après l’article L. 151-6-2 du code de l’urbanisme, il est inséré un
article L. 151-6-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 151-6-3. – Les
orientations
d’aménagement
et
de
programmation définissent, en cohérence avec le projet d’aménagement et
de développement durables, les conditions dans lesquelles les projets de
construction et d’aménagement situés en limite d’un espace agricole
intègrent un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les
espaces urbanisés, localisé dans la zone urbaine ou à urbaniser.
« Il peut être dérogé à cette disposition après avis conforme de la
commission départementale de la préservation des espaces naturels,
agricoles et forestiers, mentionnée à l’article L. 112-1-1 du code rural et de
la pêche maritime.
« Ces espaces de transition végétalisés, dans lesquels l’utilisation de
produits phytopharmaceutiques est interdite ou encadrée dans les conditions
prévues aux articles L. 253-7 et L. 253-7-1 du code rural et de la pêche
maritime, contribuent à la satisfaction des obligations définies au III de
l’article L. 253-8 du même code. »
II. – La deuxième phrase du 7° du I de l’article L. 151-7 du code de
l’urbanisme est abrogée.
III. – Les dispositions prévues au I sont applicables aux plans locaux
d’urbanisme dont l’élaboration ou la révision est engagée à compter de
l’entrée en vigueur de la présente loi.
– 37 –
Article 12
À la seconde phrase du septième alinéa de l’article L. 143-1 du code
rural et de la pêche maritime, les mots : « deux ans » sont remplacés par les
mots : « cinq ans ».
Article 13
Après l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, il est
inséré un article L. 451-1-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 451-1-1. – I. – À peine de nullité du contrat, les sociétés
d’aménagement foncier et d’établissement rural sont préalablement
informées par le notaire de toute conclusion d’un bail emphytéotique portant
sur des biens immobiliers à usage agricole ou de terrains nus à vocation
agricole, tels que mentionnés à l’article L. 143-1, situés dans les zones et
pour des superficies minimales de terrains fixées dans le décret prévu au I de
l’article L. 143-7. Cette information est faite dans les conditions de l’article
L. 141-1-1.
« Le notaire fait connaître à la société d’aménagement foncier et
d’établissement rural compétente, au moins deux mois avant la date
envisagée pour la conclusion du bail emphytéotique, la nature et la
consistance du bien loué, le montant et les modalités du bien loué, le montant
et les modalités du versement du loyer ainsi que les conditions du contrat. Il
indique la désignation cadastrale des parcelles louées, leur localisation, et
s’il y a lieu, la mention de leur classification dans un document d’urbanisme.
Le notaire fait également connaître à la société les nom, prénom, date de
naissance, domicile et profession des parties au bail emphytéotique.
« La société d’aménagement foncier et d’établissement rural peut, en
outre, demander au notaire dans le délai prévu ci-dessus, des éléments
d’information complémentaire nécessaires à l’appréciation des conditions du
bail emphytéotique. Le délai est alors suspendu jusqu’à la production de ces
informations.
« II. – Il est institué, au profit des sociétés d’aménagement foncier et
d’établissement rural, un droit d’opposition à la conclusion des baux
emphytéotiques mentionnés au I.
« L’exercice de ce droit d’opposition est subordonné à l’accord des
commissaires du gouvernement et doit être justifié, à peine de nullité, par
– 38 –
référence explicite et motivée à l’un au moins des objectifs mentionnés
aux 1°, 2°, 5°, 8° ou 9° de l’article L. 143-2.
« III. – Le droit d’opposition ne s’applique pas dans les cas suivants :
« 1° Lorsque le bail emphytéotique est conclu entre parents et alliés
jusqu’au quatrième degré inclus ;
« 2° Lorsque l’un des cocontractants est une personne morale de droit
public, une personne privée chargée d’une mission de service public, ou une
fondation reconnue d’utilité publique dont l’objet est d’acquérir du foncier
agricole ;
« 3° Lorsque l’emprise des biens concernés fait l’objet d’un projet de
mise en place d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du
code de l’énergie, d’un projet d’intérêt général au sens de l’article L. 102-1
du code de l’urbanisme, de la création d’un site naturel de compensation, de
restauration et de renaturation au sens des articles L. 163-1-A du code de
l’environnement ou de la réalisation d’une mesure de compensation des
atteintes à la biodiversité au sens de l’article L. 163-1 du même code ;
« 4° Lorsque les biens concernés sont situés dans un périmètre ou un
périmètre provisoire de zone d’aménagement différé au sens des articles
L. 212-1 et L. 212-2-1 du code de l’urbanisme, ou dans un emplacement
réservé au sens de l’article L. 151-41 du même code.
« IV. – La société d’aménagement foncier et d’établissement rural
dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la notification
prévue au I du présent article, pour faire connaître, dans les conditions
prévues en application de l’article L. 141-1-1, si elle entend faire usage de
son droit d’opposition à la conclusion du bail emphytéotique. Sa réponse doit
être parvenue au notaire dans ce délai de deux mois, à peine de forclusion,
son silence équivalant à une renonciation au droit d’opposition.
« IV. – Les contestations relatives à l’usage du droit d’opposition de la
société d’aménagement foncier et d’établissement rural sont portées devant
le tribunal judiciaire dans des conditions prévues par décret en Conseil
d’État. »
– 39 –
CHAPITRE IV
Simplifier les procédures pour les éleveurs et défendre leurs troupeaux
contre la prédation
Article 14
I. – L’article L. 411-1 du code de l’environnement est ainsi modifié :
1° Après le 5° du I, sont insérés quatre alinéas ainsi rédigés :
« I bis Afin de prévenir les dommages à l’élevage dus au loup (Canis
lupus) tout en assurant le maintien dans un état de conservation favorable de
l’espèce, un arrêté conjoint des ministres chargés de la protection de la nature
et de l’agriculture définit les conditions dans lesquelles cette espèce fait
l’objet de mesures de gestion, notamment en termes de prélèvement. Ces
mesures de gestion sont déterminées sur le fondement de données
scientifiques actualisées régulièrement.
« L’arrêté précise les mesures de gestion, notamment en matière
d’effarouchement et de destruction, destinées à lutter contre la prédation des
troupeaux, ainsi que leurs modalités de mise en œuvre, en particulier les
régimes de déclaration ou d’autorisation. Il prévoit que ces mesures, adaptées
à l’évolution de la pression de prédation, peuvent, selon les territoires et afin
de garantir le maintien de l’espèce dans un état de conservation favorable,
être suspendues par l’autorité administrative. S’agissant des bovins et des
équins, compte tenu de l’absence de moyens de prévention efficaces
disponibles, des démarches en matière de réduction de la vulnérabilité de ces
troupeaux peuvent être demandées aux éleveurs.
« Le nombre maximal de spécimens pouvant être détruits annuellement
est déterminé à l’échelle nationale et en tenant compte de l’état favorable de
conservation de l’espèce.
« L’évaluation de l’incidence des mesures de gestion sur l’état de
conservation du loup s’apprécie en principe au niveau national. Il n’est tenu
compte de la population au niveau local que s’il est démontré que ces
mesures ont, dans les circonstances particulières, une incidence sur l’état de
conservation de l’espèce. » ;
2° Au II, après les mots : « 4° du I », sont insérés les mots : « et
du I bis ».
II. – Le I de l’article L. 411-2 du même code est ainsi modifié :
– 40 –
1° Au 2°, les mots : « du I » sont remplacés par les mots : « des I et I
bis » ;
2° Au premier alinéa du 4°, après les mots : « 2° et 3° », sont insérés les
mots : « du I et au I bis » ;
3° Au 6°, après les mots : « 2° du I », sont insérés les mots : « ou au I
bis ».
III. – L’article L. 427-6 du même code est ainsi modifié :
1° Au neuvième alinéa, les mots : « à l’article L. 411-1 » sont remplacés
par les mots : « au I de l’article L. 411-1 » ;
2° Le dernier alinéa est supprimé.
IV. – Le IV de l’article 47 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025
d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des
générations en agriculture est abrogé.
CHAPITRE V
Renforcer le système sanitaire français à l’heure du changement
climatique
Article 15
I. – Afin d’adapter le système de prévention et de lutte sanitaire aux
enjeux résultant de l’évolution et de l’aggravation sous l’effet du changement
climatique des dangers zoosanitaires, phytosanitaires et relatifs à la sécurité
sanitaire des aliments, le Gouvernement est habilité, dans les conditions
prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par voie d’ordonnance,
dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi,
toute mesure relevant du domaine de la loi en vue :
1° De définir les modalités du financement des mesures de surveillance,
de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires par l’État et les autres
personnes intervenant dans la mise en œuvre de ces mesures, en précisant
notamment les modalités selon lesquelles les organisations professionnelles
et interprofessionnelles ainsi que les détenteurs de végétaux ou d’animaux
non professionnels peuvent mutualiser leurs contributions afin de prévenir,
contrôler et gérer ces risques ;
– 41 –
2° De renforcer l’efficacité, la fiabilité et la sécurisation des outils et
systèmes d’information en matière de collecte et de gestion des données
d’identification et de mouvement des animaux, par la création d’une
plateforme unique de collecte de données, comprenant le cas échéant des
données complémentaires à celles exigées par la mise en œuvre du règlement
(UE) 2016/429 du Parlement Européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif
aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes
dans le domaine de la santé animale (« législation sur la santé animale »), et
par la définition des missions confiées aux établissements et personnes
agréées dans le cadre de la collecte de ces données ;
3° D’habiliter les piégeurs agréés à concourir, sous le contrôle de
l’autorité administrative, à la mise en œuvre des mesures de prévention, de
surveillance et de lutte contre les maladies animales réglementées, de définir
les conditions de leur intervention à ce titre et le régime de responsabilité qui
leur est applicable ;
4° D’adapter le champ et les conditions d’exercice des missions des
vétérinaires sanitaires et des vétérinaires mandatés définies aux articles
L. 203-1 à L. 203-11 du code rural et de la pêche maritime aux enjeux
mentionnés au premier alinéa du présent article ;
5° D’apporter diverses modifications aux dispositions relatives aux
médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux, afin de renforcer
l’effectivité des contrôles et des sanctions, d’encadrer la vente à distance de
ces médicaments, de préciser les règles applicables aux médicaments
destinés aux nouveaux animaux de compagnie, d’améliorer la gestion des
disponibilités de médicaments vétérinaires, de simplifier certaines
procédures administratives et d’apporter à ces dispositions les corrections
nécessaires pour assurer leur cohérence et leur conformité au droit
communautaire ;
6° De prendre toute mesure permettant d’assurer la cohérence entre les
dispositions édictées dans le cadre de l’habilitation prévue au présent article
et d’autres dispositions législatives.
II. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans
un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des
ordonnances prévues par le I du présent article.
– 42 –
CHAPITRE VI
Rapprocher l’action publique des entreprises
Article 16
La sous-section 3 de la section 5 du chapitre III du titre II du livre Ier du
code de commerce est complétée par un article L. 123-53-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 123-53-1. – Un décret en Conseil d’État pris après avis de la
Commission nationale de l’informatique et des libertés précise les conditions
dans lesquelles une autorité administrative peut demander au teneur du
Registre national des entreprises de communiquer à tout ou partie des
entreprises immatriculées à ce registre des informations de nature
administrative relatives aux droits et obligations qui leur sont applicables ou
à des mesures prises pour assurer la prévention ou la gestion d’une crise. »
CHAPITRE VII
Répondre aux spécificités de l’activité d’élevage d’animaux
Article 17
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le
Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, dans un délai de douze
mois à compter de la promulgation de la présente loi, toutes mesures relevant
du domaine de la loi afin de créer des régimes de mise en service, de
fonctionnement, d’exploitation, de contrôle et de cessation d’activité des
élevages d’animaux, tout en assurant la transposition des dispositions de la
directive (UE) 2024/1785 du Parlement européen et du Conseil
du 24 avril 2024 modifiant la directive 2010/75/UE du Parlement européen
et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles et
aux émissions de l’élevage (prévention et réduction intégrées de la pollution)
relatives aux élevages d’animaux.
Ces mesures définissent :
1° Les principes de classement dans une nomenclature des activités
relevant des différents régimes, en fonction des dangers et inconvénients
pour les intérêts mentionnés aux articles L. 511-1 et L. 211-1 du code de
l’environnement, ainsi que les conditions d’élaboration des prescriptions
applicables à l’exploitation, au fonctionnement et à la cessation de ces
activités ;
– 43 –
2° Les
procédures
applicables
en
matière
d’évaluation
environnementale et d’information et de participation du public ;
3° Les conditions de coordination et d’articulation de ces régimes avec
les autorisations et déclarations d’urbanisme, avec d’autres régimes définis
par le code de l’environnement concernant les mêmes activités, ainsi qu’avec
d’autres procédures lorsque les activités d’élevage y sont soumises, les
nécessitent ou en sont exclues ;
4° Les autorités compétentes, les compétences et modalités d’exercice
de la police administrative et judiciaire de ces activités, ainsi que les
sanctions administratives et pénales applicables en cas de manquements ou
d’infractions ;
5° Les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi
d’un recours à l’encontre des actes pris dans ces régimes ainsi que ses
pouvoirs lorsqu’il est saisi d’un tel recours ;
6° Les dispositions transitoires et de coordination nécessaires à l’entrée
en vigueur de ces nouveaux régimes.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un
délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
CHAPITRE VIII
Mieux protéger les exploitations agricoles contre les délits
Article 18
I. – À l’article 311-4 du code pénal, il est rétabli un 9° ainsi rédigé :
« 9° Lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une
activité agricole au sens de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche
maritime ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité. »
II. – À l’article 711-1 du même code, les mots compris entre :
« résultant de » et : « , en Nouvelle-Calédonie » sont remplacés par les
mots : « la loi n° [NOR : AGRS2603566L] du
d’urgence pour la
protection et la souveraineté agricoles ».
– 44 –
TITRE IV
RENFORCER LA PLACE DES AGRICULTEURS DANS LA
CHAÎNE ÉCONOMIQUE POUR RENFORCER LEUR REVENU
Article 19
I. – Au I de l’article L. 443-4 du code de commerce, les mots :
« neuvième alinéa du » sont supprimés.
II. – Le code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :
A. – À l’article L. 631-24 :
1° Après le second alinéa du II, sont insérés quatre alinéas ainsi rédigés :
« II bis. – Le contrat ou l’accord-cadre écrit est conclu dans un délai
maximal de quatre mois à compter de la réception par l’acheteur potentiel de
la proposition de contrat ou de la proposition d’accord-cadre mentionnée
au II du présent article. Ce délai peut être allongé par accord
interprofessionnel étendu, sans pouvoir excéder six mois.
« Sans préjudice des dispositions du deuxième alinéa de l’article
L. 631-27, en l’absence de conclusion d’un contrat ou d’un accord-cadre
dans le délai prévu à l’alinéa précédent et si les deux parties maintiennent
leur volonté de nouer ou de poursuivre des relations commerciales, le
médiateur des relations commerciales agricoles est saisi dans un délai de
quinze jours. Il se prononce dans les conditions prévues à l’article L. 631-28.
« Sans préjudice des dispositions du troisième alinéa de l’article
L. 631-28, en cas d’échec de la médiation et si les deux parties maintiennent
leur volonté de nouer ou de poursuivre des relations commerciales, le comité
de règlement des différends commerciaux agricoles est saisi dans un délai de
quinze jours à compter du constat de cet échec. Il se prononce dans les
conditions prévues à la section 4 du chapitre Ier du titre III du livre VI. Les
parties demeurent libres de ne pas conclure de contrat ou d’accord-cadre.
« Le contrat ou l’accord-cadre écrit est le cas échéant conclu dans un
délai raisonnable et au plus tard quatre mois à compter de la réception, par
les parties, de la décision du comité de règlement des différends
commerciaux. » ;
– 45 –
2° La dernière phrase du quinzième alinéa du III est remplacée par deux
phrases ainsi rédigées :
« À défaut de publication d’indicateurs de référence par une
organisation interprofessionnelle dans les quatre mois suivant sa
reconnaissance, les instituts techniques agricoles les élaborent et les publient
dans les deux mois suivant la réception d’une telle demande formulée par un
membre de l’organisation interprofessionnelle. Les parties se réfèrent à ces
indicateurs de référence dans les contrats et accords-cadres sauf mention
explicite, dans ce contrat ou accord-cadre, de leur choix de se référer à
d’autres indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture
et à l’évolution de ces coûts ainsi que des raisons de ce choix. » ;
3° Le IX est abrogé.
B. – Au 6° de l’article L. 631-25 :
1° Au c, les mots : « , sans avoir conclu d’accord-cadre écrit avec
l’organisation de producteurs ou l’association d’organisations de
producteurs à laquelle il a donné mandat pour négocier la commercialisation
de ses produits ou sans respecter les dispositions prises en application du III
du même article L. 631-24-2. » sont remplacés par le signe : « ; »
2° Après le c, sont insérés dix alinéas ainsi rédigés :
« 7° Lorsqu’un producteur a donné mandat à une organisation de
producteurs reconnue pour négocier la commercialisation de ses produits :
« a) Le fait, pour un acheteur, en toute connaissance de cause, de
négocier ou de conclure un contrat de vente de produits agricoles avec un
producteur sans avoir au préalable conclu un accord-cadre avec
l’organisation de producteurs à laquelle le producteur a donné mandat pour
négocier la commercialisation de la totalité de sa production pour ces
produits ou avec l’association d’organisations de producteurs reconnue à
laquelle l’organisation de producteurs a donné mandat pour réaliser cette
négociation ;
« b) Le fait, pour un acheteur, en toute connaissance de cause, de
négocier ou de conclure un accord-cadre avec une organisation de
producteurs qui a donné mandat à une association d’organisations de
producteurs reconnue pour négocier la commercialisation des produits de ses
membres ;
– 46 –
« c) Le fait, pour un acheteur, de refuser de négocier de bonne foi avec
une organisation de producteurs ou une association d’organisations de
producteurs ;
« d) Le fait, pour un acheteur, d’inciter un producteur à quitter
l’organisation de producteurs dont il est membre ;
« e) Le fait, pour un acheteur, d’inciter une organisation de producteurs
à quitter l’association d’organisations de producteurs dont elle est membre ;
« f) Le fait, pour un producteur ayant donné mandat à une organisation
de producteurs pour négocier la commercialisation de tout ou partie de sa
production, de négocier ou de conclure directement avec un acheteur un
contrat de vente de produits agricoles en violation des termes de ce mandat ;
« g) Le fait, pour une organisation de producteurs ayant donné mandat
à une association d’organisations de producteurs pour négocier la
commercialisation de tout ou partie de la production de ses membres, de
négocier ou de conclure directement avec un acheteur un accord-cadre en
violation des termes de ce mandat ;
« h) Le fait, pour un acheteur, un producteur ou une organisation de
producteurs, de mettre en œuvre toute autre pratique tendant à contourner,
selon le cas, cette organisation de producteurs ou association d’organisations
de producteurs.
« 8° Le fait, pour les parties, de poursuivre la négociation ou la
renégociation d’un contrat ou d’un accord-cadre au-delà du délai prévu au
premier alinéa du II bis de l’article L. 631-24 sans avoir saisi le médiateur
des relations commerciales agricoles ni, le cas échéant, le comité de
règlement des différends commerciaux agricoles, ou au-delà du délai prévu
au dernier alinéa du même II bis. »
C. – Au 1° de l’article L. 521-3-2, les mots : « à l’avant-dernier alinéa
du » sont remplacés par le mot : « au ».
III. – À défaut de publication des indicateurs de référence mentionnés
au III de l’article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime par une
organisation interprofessionnelle dans les quatre mois suivant la
promulgation de la présente loi, les instituts techniques agricoles les
élaborent et les publient dans les deux mois suivant la réception d’une telle
demande formulée par un membre de l’organisation interprofessionnelle.
– 47 –
IV. – Les contrats ou accords-cadres en cours à la date d’entrée en
vigueur de la présente loi doivent être mis en conformité avec l’article
L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction résultant
de la présente loi, lors de leur prochain renouvellement.
Les dispositions du présent article s’appliquent aux négociations en
cours. Pour l’application du II bis de l’article L. 631-24 du code rural et de
la pêche maritime, le délai maximal de quatre mois court à compter de la
date d’entrée en vigueur de la présente loi.
Article 20
I. – Après l’article L. 551-3 du code rural et de la pêche maritime, il est
ajouté un article L. 551-4 ainsi rédigé :
« Art. L. 551-4. – La période minimale d’adhésion des membres d’une
organisation de producteurs ou d’une association d’organisations de
producteurs reconnue dans le secteur du lait, à l’exception de celles
reconnues pour la catégorie des produits laitiers, qui négocie au nom de ses
membres, pour tout ou partie de leur production conjointe, des contrats de
livraison, qu’il y ait ou non transfert de la propriété du lait à l’organisation
de producteurs ou l’association d’organisations de producteurs, est de cinq
ans renouvelables.
« Par exception, un membre d’une telle organisation de producteurs ou
association d’organisations de producteurs peut mettre fin à son adhésion
avant son échéance en cas de manquement grave de l’organisation ou de
l’association dans l’exercice des missions qui lui sont confiées. »
II. – Les dispositions du présent article sont applicables aux adhésions
dont la demande a été présentée après l’entrée en vigueur de la présente loi
et, au 1er janvier 2027, aux autres adhésions, après information préalable des
membres au plus tard le 1er décembre 2026.
Article 21
I. – L’article 2 de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à
protéger la rémunération des agriculteurs est ainsi modifié :
A. – Au I :
– 48 –
1° Les mots : « de prix des contrats de vente de produits agricoles
mentionnés à » sont remplacés par les mots : « du contrat ou de
l’accord-cadre mentionnée au 1° du III de » ;
2° Après les mots « entre lesquelles », sont insérés les mots : « le prix
est fixé et » ;
3° Les mots : « , intégrant notamment un ou plusieurs indicateurs
relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture, » sont supprimés ;
4° Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « La borne minimale ne peut
être inférieure aux indicateurs de référence relatifs aux coûts pertinents de
production en agriculture et à l’évolution de ces coûts tels que prévus à
l’alinéa 15 du III de l’article L. 631-24 du même code sauf mention explicite,
dans un document annexé au contrat ou à l’accord-cadre, du choix des parties
de se référer à d’autres indicateurs ainsi que des raisons de ce choix. »
B. – À la fin du premier alinéa du II, après les mots : « mentionnée
au I », sont insérés les mots : « du présent article dans sa rédaction antérieure
à la loi n° [NOR : AGRS2603566L] du XXXX d’urgence pour la protection
et la souveraineté agricoles ».
II. – Les conditions d’une expérimentation de l’utilisation obligatoire
d’un modèle de rédaction de la clause mentionnée au I de l’article 2 de la loi
n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des
agriculteurs pour un ou plusieurs produits agricoles, dès lors que la nécessité
d’assurer un développement viable de la production et de garantir ainsi des
conditions de vie équitables aux producteurs le justifie, sont précisées par
voie
réglementaire,
après
consultation
des
organisations
interprofessionnelles compétentes. Cette expérimentation vise à évaluer les
effets de l’utilisation de la clause mentionnée au même I sur l’évolution du
prix de vente des produits concernés et sur la concurrence.
Le terme de l’expérimentation est fixé au plus tard au 1er janvier 2037.
Le pouvoir réglementaire fixe la date de départ de l’expérimentation pour
chacune des filières concernées, à la demande de chaque organisation
interprofessionnelle compétente. La durée de l’expérimentation est de cinq
ans, renouvelable une fois.
III. – Est passible de l’amende administrative prévue à l’article
L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime le fait, pour un producteur,
une organisation de producteurs, une association d’organisations de
producteurs ou un acheteur de produits agricoles, de conclure un contrat écrit
– 49 –
ou un accord-cadre écrit ne comportant pas la clause dont l’utilisation a été
rendue obligatoire par le décret mentionné au II.
Les agents mentionnés au II de l’article L. 450-1 du code de commerce
sont habilités à rechercher et à constater les manquements aux dispositions
de l’article 2 de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la
rémunération des agriculteurs et à celles du II du présent article dans les
conditions prévues à l’article L. 631-26 du code rural et de la pêche
maritime.
IV. – Le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard
le 31 décembre 2031, un rapport d’évaluation des mesures prises en
application du II du présent article.
Article 22
I. – Au a du I de l’article L. 521-3 du code rural et de la pêche maritime,
après les mots : « une quote-part du capital », sont insérés les mots : « ,
composée d’une ou plusieurs parts sociales d’activité, ».
II. – À la deuxième phrase du troisième alinéa de l’article L. 522-4 du
code rural et de la pêche maritime, après les mots : « celui des parts », sont
insérés les mots : « sociales d’activité ».
III. – À la fin de l’article L. 523-4-1 du même code, est ajouté un alinéa
ainsi rédigé :
« Elles donnent droit à un intérêt dont les statuts peuvent fixer le taux à
deux points au‑dessus de celui des parts sociales d’activité. »
IV. – Le e de l’article L. 524-2-1 du même code est ainsi modifié :
1° Après les mots : « de parts sociales », sont insérés les mots :
« d’épargne » ;
2° Les mots : « d’au moins 10 % des excédents annuels disponibles à
l’issue des délibérations précédentes » sont supprimés.
– 50 –
TITRE V
LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS
Article 23
Le titre VII du livre VII du code de justice administrative est complété
par un chapitre XVI ainsi rédigé :
« CHAPITRE XVI
« Le contentieux de certains projets en matière environnementale
« Art. L. 77-16-1. – I. – Le présent article s’applique aux actes de
l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la
construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification
ou l’extension de projets intervenant en matière d’énergie décarbonée,
d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et
d’aménagement, dont le contentieux est régi par des dispositions spéciales
en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État.
« II. – Lorsque le droit de former un recours contre un acte relevant du I
est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif
de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’acte,
celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi
du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et
intérêts. »
TEXTE SOUMIS A LA DELIBERATION
DU CONSEIL DES MINISTRES
ÉTUDE D’IMPACT
PROJET DE LOI
d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles
NOR : AGRS2603566L/Bleue-1
7 avril 2026
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION GENERALE
5
TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS
8
TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D’APPLICATION
13
TABLEAU D’INDICATEURS D’IMPACTS
18
TITRE IER – BATIR DES PROJETS DE TERRITOIRE POUR RECONQUERIR NOTRE
SOUVERAINETE
28
ARTICLE 1ER - RECONNAISSANCE DE PROJETS D’AVENIR AGRICOLE
28
TITRE II – MOBILISER L’ETAT POUR PROTEGER LES AGRICULTEURS DES
CONCURRENCES DELOYALES
38
ARTICLE 2 – LUTTER CONTRE LA MISE EN VENTE DE PRODUITS ALIMENTAIRES TRAITES AVEC DES
SUBSTANCES NON-AUTORISEES PAR L'UNION EUROPEENNE
38
ARTICLE 3 – HABILITATION A CREER UNE BRIGADE D'AGENTS DE CONTROLES DEDIES A LA
51
SECURITE SANITAIRE DES DENREES ALIMENTAIRES PAR ORDONNANCE
ARTICLE 4 (I - 1° C) - LEVEE DE LA CONTRAINTE TECHNIQUE QUI EMPECHE AUJOURD’HUI LA
VALORISATION DANS EGALIM DES PRODUITS SOUS SIGNES OFFICIELS D’IDENTIFICATION DE LA
QUALITE ET DE L’ORIGINE (SIQO) HORS BIO AYANT SUBI UNE TRANSFORMATION SIMPLE
64
ARTICLE 4 (I - 1°, D ET E) REPORTER LA DATE LIMITE D’ELIGIBILITE DES PRODUITS ISSUS
D’EXPLOITATIONS BENEFICIANT DE LA CERTIFICATION ENVIRONNEMENTALE DE NIVEAU 2 AU 31
DECEMBRE 2029
78
ARTICLE 4 (I- 4°) – OBLIGATION DE SERVIR DES PRODUITS EUROPEENS EN RESTAURATION
COLLECTIVE GEREE PAR DES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC, SAUF EN CAS D’ABSENCE
D’OFFRE.
91
ARTICLE 4 (I – 6°) – SIMPLIFICATION DE LA TELEDECLARATION DES ACHATS SUR LA PLATEFORME
NUMERIQUE « MA CANTINE », ET RENFORCEMENT DE L’INFORMATION SUR L’ORIGINE DES
PRODUITS EN RESTAURATION COLLECTIVE
107
ARTICLE 4 (II) – RENDRE TRANSPARENTS LES POURCENTAGES D’ACHATS DE PRODUITS « DURABLES
ET DE QUALITE » DANS LES ACHATS ANNUELS DE LA GRANDE DISTRIBUTION, DES PRINCIPALES
CHAINES DE RESTAURATION COMMERCIALE ET DES GROSSISTES
122
TITRE III – SIMPLIFIER EN URGENCE LES NORMES AGRICOLES ET PROTEGER LE
POTENTIEL PRODUCTIF
137
2
CHAPITRE IER – DEVELOPPER LE STOCKAGE DE L’EAU POUR LES AGRICULTEURS
137
ARTICLE 5 (I) – ALLEGEMENT DES OBLIGATIONS EN MATIERE DE PARTICIPATION DU PUBLIC POUR
LES PROJETS D’OUVRAGE HYDRAULIQUE
137
ARTICLE 5 (II-III) – FAIRE CONTRIBUER LES ORGANISMES UNIQUES DE GESTION COLLECTIVE
(OUGC) A L’ADAPTATION DE L’AGRICULTURE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE ET ASSURER UNE
REPARTITION EQUITABLE DE L’EAU ENTRE LES IRRIGANTS PAR L’OUGC, DONNER UN STATUT
JURIDIQUE AUX PLANS D’ACTION ISSUS D’UNE DEMARCHE TERRITORIALE CONCERTEE SUR LA
REPARTITION DE LA RESSOURCE EN EAU ENTRE L’ENSEMBLE DES USAGERS, EN DONNANT UNE
EXISTENCE LEGALE AUX PROJETS DE TERRITOIRE POUR LA GESTION DE L’EAU (PTGE) PERMETTRE AU
PREFET DE SE SUBSTITUER A UN OUGC EN CAS DE DEFAILLANCE ET ENCADRER LES
AUTORISATIONS DE PRELEVEMENT PROVISOIRE EN CAS D’ANNULATION DE L’AUTORISATION
ENVIRONNEMENTALE
147
ARTICLE 6 – MISE EN COHERENCE DES REGLEMENTS DES SCHEMAS D’AMENAGEMENT ET DE
GESTION DES EAUX (SAGE) POUR LA MISE EN PLACE DE PROJETS DE STOCKAGE D’EAU INSCRITS
DANS DES PROJETS DE TERRITOIRE POUR LA GESTION DE L’EAU ISSUS D’UNE DEMARCHE
TERRITORIALE CONCERTEE SUR LA REPARTITION DE LA RESSOURCE EN EAU ENTRE L’ENSEMBLE DES
USAGERS
162
ARTICLE 7 – RAPPELER LA NECESSAIRE PRISE EN COMPTE DE L’ETAT DES FONCTIONS DES ZONES
HUMIDES DANS L’APPLICATION DE LA LOI SUR L’EAU
173
CHAPITRE II – TRAITER PRIORITAIREMENT LES CAPTAGES LES PLUS SENSIBLES
185
ARTICLE 8 - TRAITER PRIORITAIREMENT LES CAPTAGES LES PLUS SENSIBLES
185
CHAPITRE III – PRESERVER LES TERRES AGRICOLES
201
ARTICLE 9 – MISE EN ŒUVRE D’UN DISPOSITIF VISANT A RENDRE LA COMPENSATION COLLECTIVE
AGRICOLE CONTRAIGNANTE
201
ARTICLE 10 – PRISE EN COMPTE RENFORCEE DE L’AGRICULTURE ET DES TERRES AGRICOLES DANS
LA CONCEPTION ET LA MISE EN ŒUVRE DE LA COMPENSATION DES ATTEINTES A LA BIODIVERSITE
217
ARTICLE 11 – CREER UN ESPACE DE TRANSITION VEGETALISE ENTRE LES ESPACES AGRICOLES ET LES
ESPACES URBANISES AU SEIN DE LA ZONE URBAINE OU A URBANISER, A LA CHARGE DE
L'AMENAGEUR
232
ARTICLE 12 – AMELIORATION DE LA CAPACITE A AGIR DES SOCIETES D’AMENAGEMENT FONCIER ET
D’ETABLISSEMENT RURAL (SAFER) EN CAS DE DEMEMBREMENT DE PROPRIETE
245
ARTICLE 13 – AMELIORATION DE LA CAPACITE A AGIR DES SOCIETES D’AMENAGEMENT FONCIER ET
D’ETABLISSEMENT RURAL (SAFER) EN CAS DE PASSATION DE BAUX EMPHYTEOTIQUES
258
CHAPITRE IV – SIMPLIFIER LES PROCEDURES POUR LES ELEVEURS ET DEFENDRE LEURS TROUPEAUX
CONTRE LA PREDATION
271
ARTICLE 14 – TRADUCTION DU CHANGEMENT DE STATUT DU LOUP
271
CHAPITRE V – REFORMER LE SYSTEME SANITAIRE FRANÇAIS A L’HEURE DU CHANGEMENT
CLIMATIQUE
290
3
ARTICLE 15 – HABILITATION A LEGIFERER POUR REFORMER LE SYSTEME SANITAIRE FRANÇAIS A
L'HEURE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
290
CHAPITRE VI – RAPPROCHER L’ACTION PUBLIQUE DES ENTREPRISES
320
ARTICLE 16 – UTILISATION DU REGISTRE NATIONAL DES ENTREPRISES A DES FINS DE
COMMUNICATION ADMINISTRATIVE
320
CHAPITRE VII – REPONDRE AUX SPECIFICITES DE L’ACTIVITE D’ELEVAGE D’ANIMAUX
335
ARTICLE 17 - POLICE ENVIRONNEMENTALE DES ELEVAGES
335
CHAPITRE VIII- MIEUX PROTEGER LES EXPLOITATIONS AGRICOLES CONTRE LES DELITS
344
ARTICLE 18 - AGGRAVER LA PEINE PREVUE POUR LE VOL LORSQU’IL EST COMMIS DANS UN LIEU
DANS LEQUEL EST EXERCEE UNE ACTIVITE AGRICOLE OU DANS LEQUEL SONT ENTREPOSES DES
BIENS AFFECTES A CETTE ACTIVITE
344
TITRE IV - RENFORCER LA PLACE DES AGRICULTEURS DANS LA CHAINE
ECONOMIQUE POUR RENFORCER LEUR REVENU
368
ARTICLE 19 – RENFORCER LES MESURES DE PROTECTION DU REVENU DES AGRICULTEURS
368
ARTICLE 20 – PROTEGER LE ROLE DES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS DANS LE CADRE DES
NEGOCIATIONS COMMERCIALES
396
ARTICLE 21 – ETENDRE A D’AUTRES FILIERES QUE LA FILIERE BOVINE LE PRINCIPE DU « TUNNEL DE
PRIX »
412
ARTICLE 22– REVALORISATION DES PARTS SOCIALES D’EPARGNE DES ASSOCIES COOPERATEURS
425
TITRE V – LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS
439
ARTICLE 23 – DEMANDE RECONVENTIONNELLE DE DOMMAGES ET INTERETS EN CAS DE RECOURS
ABUSIF
439
4
INTRODUCTION GENERALE
L’agriculture constitue l’un des piliers essentiels de la vie de la Nation. Dans un monde
marqué par une recomposition sans précédent depuis la fin de la Seconde Guerre
mondiale et par une évolution du climat désormais tangible, la capacité de la France
à se nourrir par elle-même est redevenue un enjeu de premier plan, relevant, selon la
loi, d’un intérêt général majeur et d’un intérêt fondamental de la nation.
Ce statut impose aux pouvoirs publics de veiller à la préservation de ses capacités de
production et à la sécurisation durable de l’activité agricole, afin d’assurer sa
souveraineté alimentaire.
Les tendances de fond auxquelles notre pays se trouve aujourd’hui confronté donnent
à cette mission un caractère prioritaire. L’agriculture se trouve en effet, par nature,
exposée aux crises sanitaires, aux bouleversements climatiques, aux tensions
géopolitiques et aux fluctuations économiques.
Les évolutions du monde affectent une profession qui doit faire face à de nombreux
aléas et à une forte volatilité des revenus, cette dernière fragilisant parfois la pérennité
même des exploitations.
La protection de l’environnement, la préservation de la biodiversité et l’adaptation au
changement climatique peuvent aller de pair avec la souveraineté alimentaire, afin
que la France sécurise sa capacité de production agricole à l’avenir.
Dans ce contexte, le monde agricole a exprimé le besoin d’un renforcement de la lutte
contre la concurrence déloyale, d’une simplification accrue des démarches et des
procédures afin de débloquer les projets (hydrauliques, d’élevage) nécessaires à notre
souveraineté alimentaire, d’une meilleure protection de la terre agricole et d’un
renforcement du poids des agriculteurs dans la chaîne de valeur ; et ces attentes sont
concrètes, opérationnelles et demandent une réponse rapide.
Ces dernières années, plusieurs réformes ambitieuses ont été mises en œuvre.
Législatives ou réglementaires, nationales ou portées au niveau européen, ces mesures
étaient destinées à assurer le renouvellement des générations en agriculture, à
sécuriser les moyens de production agricoles et à réduire des obstacles qui freinaient
l’activité des exploitations. De nombreuses avancées ont eu lieu, tant au niveau
européen que français.
Le contexte géopolitique, sanitaire, économique, rappelle cependant l’impérieuse
nécessité de mieux protéger notre souveraineté agricole.
5
Face à ce constat, le Gouvernement a engagé un dialogue approfondi avec les
représentants du monde agricole afin d’identifier les réponses les plus concrètes aux
difficultés quotidiennes rencontrées sur le terrain. Ces échanges, conduits dans un
calendrier resserré afin d’apporter des solutions rapides, ont permis de faire émerger
plusieurs priorités opérationnelles : libérer le quotidien des agriculteurs, pour produire
davantage dans le respect de l’environnement, protéger les agriculteurs et leurs terres,
et construire l’avenir agricole en se fondant sur les débouchés.
Trois préoccupations ont rapidement émergé : la sécurisation de l’accès à l’eau et
l’adaptation de l’agriculture aux nouvelles conditions climatiques ; la garantie d’un
accès effectif aux moyens de production nécessaires à l’activité agricole ; et la
protection des élevages face aux phénomènes de prédation.
Ces premières orientations ont été complétées par une série de consultations
conduites par la ministre chargée de l’agriculture auprès des organisations
professionnelles, des parlementaires et de l’ensemble des acteurs des filières. Menées
sur l’ensemble du territoire du début de l’année 2026 jusqu’au Salon international de
l’agriculture, ces concertations ont fait émerger d’autres leviers de renforcement de
notre souveraineté agricole : la lutte contre la concurrence déloyale, la protection du
foncier agricole et des exploitations, l’évolution du modèle sanitaire, le poids des
agriculteurs dans les négociations commerciales.
Le présent projet de loi est donc le résultat de ces nombreux échanges. Il part des
réalités du terrain et entend apporter des réponses concrètes, rapides, utiles, aux
problématiques rencontrées par le monde agricole. Il entend simplifier le quotidien
des agriculteurs et apporter de nouveaux outils de préservation de notre souveraineté
alimentaire.
À cette fin, le projet de loi s’articule autour de quatre orientations principales.
Son titre Ier favorise l’émergence de projets agricoles territoriaux destinés à renforcer
la capacité productive des territoires et à préparer l’avenir des filières. Ce faisant, il
s’inscrit dans la droite ligne des Conférences de la souveraineté alimentaire et en est
une traduction concrète.
Son titre II oriente les moyens de l’État afin de protéger les agriculteurs français et les
consommateurs français contre les situations de concurrence déloyale et de risque
sanitaire lié aux produits importés, notamment lorsque les produits importés ne
respectent pas les normes applicables à nos producteurs ou sont susceptibles de
présenter un risque évident. Il affirme également un principe de bon sens, assumé par
les acheteurs publics : la restauration collective publique ne doit pas s’approvisionner
en-dehors des frontières européennes.
6
Son titre III procède à plusieurs simplifications de normes agricoles et renforce la
préservation du potentiel productif, notamment en matière d’accès à l’eau, de
protection du foncier agricole ou encore de défense des élevages face à la prédation.
Son titre IV renforce la position économique des agriculteurs dans la chaîne de valeur
afin d’accompagner la structuration du monde agricole et de mieux sécuriser leur
revenu.
Son titre V, enfin, permet à un porteur de projet victime de recours abusif de
demander au juge que lui soient versés des dommages et intérêts.
Par ces différentes dispositions, le projet de loi entend contribuer à une ambition plus
large : celle de la reconquête de la souveraineté alimentaire française. C’est un
impératif immédiat, qui requiert des réponses rapides et concrètes.
7
T ABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS
Article
1er
Objet de l’article
Reconnaissance de projets
d’avenir agricole
Consultations obligatoires
Consultations facultatives
Conseil national
d’évaluation des normes
Sans objet.
(CNEN)
Lutter contre la mise en vente de
2
produits alimentaires traités avec
des substances non-autorisées par
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
l'Union européenne
Habilitation à créer une brigade
3
d'agents de contrôles dédiés à la
sécurité sanitaire des denrées
alimentaires par ordonnance
Levée de la contrainte technique
4 (I - 1°,
c)
qui empêche aujourd’hui la
valorisation dans Egalim des
Conseil national
produits sous Signes officiels
d’évaluation des normes
d’identification de la qualité et de
(CNEN)
Sans objet.
l’origine (SIQO) hors bio ayant
subi une transformation simple
Reporter la date limite d’éligibilité
4 (I - 1°,
d et e)
des produits issus d’exploitations
Conseil national
bénéficiant de la certification
d’évaluation des normes
environnementale de niveau 2 au
(CNEN)
Sans objet.
31 décembre 2029
Obligation de servir des produits
européens en restauration
4 (I - 4°)
collective gérée par des
personnes morales de droit
public, sauf en cas d’absence
Conseil national
d’évaluation des normes
Sans objet.
(CNEN)
d’offre
Simplification de la
télédéclaration des achats sur la
4 (I - 6°)
plateforme numérique « ma
Conseil National
cantine », et renforcement de
d’Evaluation des Normes
l’information sur l’origine des
(CNEN)
Sans objet.
produits en restauration
collective
8
Article
Objet de l’article
Consultations obligatoires
Consultations facultatives
Sans objet.
Sans objet.
Rendre transparents les
pourcentages d’achats de
produits « durables et de qualité »
4 (II)
dans les achats annuels de la
grande distribution, des
principales chaînes de
restauration commerciale et des
grossistes
Allégement des obligations en
matière de participation du public
5 (I)
pour les projets d’ouvrage
Mission Interministérielle
hydraulique inscrits dans un
de l’Eau (MIE)
Sans objet.
projet de territoire pour la gestion
de l’eau
Faire contribuer les Organismes
uniques de gestion collective
(OUGC) à l’adaptation de
l’agriculture au changement
climatique et assurer une
répartition équitable de l’eau
entre les irrigants par l’OUGC
Donner un statut juridique aux
plans d’action issus d’une
démarche territoriale concertée
5 (II-III)
sur la répartition de la ressource
Mission Interministérielle
en eau entre l’ensemble des
de l’Eau (MIE)
Sans objet.
Mission interministérielle
de l’eau (MIE)
Sans objet.
usagers, en donnant une
existence légale aux PTGE
Permettre au préfet de se
substituer à un OUGC en cas de
défaillance
Encadrer les autorisations de
prélèvement provisoire en cas
d’annulation de l’autorisation
environnementale
6
Mise en cohérence des
règlements des Schémas
9
Article
Objet de l’article
Consultations obligatoires
d’Aménagement et de Gestion
Conseil national
des Eaux (SAGE) pour la mise en
d’évaluation des normes
place de projets de stockage
(CNEN)
Consultations facultatives
d’eau inscrits dans des projet de
territoire pour la gestion de l’eau,
issus d’une démarche territoriale
concertée sur la répartition de la
ressource en eau entre l’ensemble
des usagers
Mission interministérielle
Rappeler la nécessaire prise en
7
de l’eau
compte de l’état des fonctions
des zones humides dans
Conseil national
l’application de la loi sur l’eau
d’évaluation des normes
Sans objet.
(CNEN)
Clarifier le cadre d’intervention
8
de l’Etat et des collectivités afin
Conseil national
d’améliorer l’efficacité de la
d’évaluation des normes
politique de protection des
(CNEN)
Comité national de l’eau
captages.
9
Mise en œuvre d’un dispositif
Conseil national
visant à rendre la compensation
d’évaluation des normes
collective agricole contraignante
(CNEN)
Sans objet.
Prise en compte renforcée de
l’agriculture et des terres agricoles
10
dans la conception et la mise en
œuvre de la compensation des
atteintes à la biodiversité
Conseil national
d’évaluation des normes
Sans objet.
(CNEN)
Créer un espace de transition
végétalisé entre les espaces
11
agricoles et les espaces urbanisés
au sein de la zone urbaine ou à
urbaniser, à la charge de
Conseil national
d’évaluation des normes
Sans objet.
(CNEN)
l'aménageur
Amélioration de la capacité à agir
des sociétés d’aménagement
12
foncier et d’établissement rural
(SAFER) en cas de
Conseil national
d’évaluation des normes
Sans objet.
(CNEN)
démembrement de propriété
10
Article
Objet de l’article
Amélioration de la capacité à agir
des sociétés d’aménagement
13
foncier et d’établissement rural
(SAFER) en cas de bail
Consultations obligatoires
Consultations facultatives
Conseil national
d’évaluation des normes
(CNEN)
Sans objet.
emphytéotique
14
Traduction du changement de
statut du loup
Sans objet.
Sans objet.
Conseil national
d'orientation de la
Habilitation à légiférer pour
15
réformer le système sanitaire
Sans objet.
français à l'heure du changement
politique sanitaire animale
et végétale (CNOPSAV)
climatique
Utilisation du registre national des
16
entreprises à des fins de
Sans objet.
Sans objet.
communication administrative
17
Police environnementale des
élevages
Sans objet.
Mission interministérielle
de l'eau
Aggraver la peine prévue pour le
vol lorsqu’il est commis dans un
18
lieu dans lequel est exercée une
activité agricole ou dans lequel
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
sont entreposés des biens
affectés à cette activité
Renforcer les mesures de
19
protection du revenu des
agriculteurs
Protéger le rôle des organisations
20
de producteurs dans le cadre des
négociations commerciales
Etendre à d’autres filières que la
21
filière bovine le principe du
« tunnel de prix »
Conseil supérieur de la
coopération (CSC)
Revalorisation des parts sociales
22
d'épargne des associéscoopérateurs
Sans objet.
Haut conseil de la
coopération agricole
(HCCA)
11
Article
Objet de l’article
Demande reconventionnelle de
23
dommages et intérêts en cas de
recours abusif
Consultations obligatoires
Consultations facultatives
Conseil supérieur des
tribunaux administratifs et
des cours administratives
Sans objet.
d’appel
12
T ABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D ’ APPLICATION
Article
1er
Objet de l’article
Reconnaissance de projets
d’avenir agricole
Textes d’application
Administration compétente
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Lutter contre la mise en vente de
2
produits alimentaires traités avec
des substances non-autorisées par
l'Union européenne
Ministère de l’Agriculture, de
Habilitation à créer une brigade
3
d'agents de contrôles dédiés à la
sécurité sanitaire des denrées
l’Agro-alimentaire et de la
Ordonnance
Souveraineté Alimentaire
Direction Générale de
alimentaires par ordonnance
l’Alimentation
Levée de la contrainte technique
qui empêche aujourd’hui la
4 (I- 1°,
c)
valorisation dans Egalim des
produits sous Signes officiels
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
d’identification de la qualité et de
l’origine (SIQO) hors Bio ayant
subi une transformation simple
Reporter la date limite d’éligibilité
4 (I-1°,
d) et e)
des produits issus d’exploitations
bénéficiant de la certification
environnementale de niveau 2 au
31 décembre 2029
Obligation de servir des produits
européens en restauration
4 (I - 4°)
collective gérée par des
personnes morales de droit
public, sauf en cas d’absence
d’offre
Simplification de la
Ministère de l’agriculture, de
télédéclaration des achats sur la
l’agro-alimentaire et de la
plateforme numérique « ma
4 (I - 6°)
cantine », et renforcement de
l’information sur l’origine des
produits en restauration
collective
Arrêté
souveraineté alimentaire
Direction générale de
l’alimentation (DGAL)
13
Article
Objet de l’article
Textes d’application
Administration compétente
Rendre transparent les
pourcentages d’achats de
produits « durables et de qualité »
4 (II)
Ministère de l’agriculture, de
dans les achats annuels de la
grande distribution, des
l’agro-alimentaire et de la
Arrêté
souveraineté alimentaire
principales chaînes de
Direction générale de
restauration commerciale et des
l’alimentation (DGAL)
grossistes
Allégement des obligations en
matière de participation du
5 (I)
public pour les projets d’ouvrage
hydraulique inscrits dans un
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Décret en Conseil
Ministère en charge de
l’Environnement
projet de territoire pour la gestion
de l’eau
Faire contribuer les Organismes
uniques de gestion collective
(OUGC) à l’adaptation de
l’agriculture au changement
climatique et assurer une
répartition équitable de l’eau
entre les irrigants par l’OUGC
Donner un statut juridique aux
plans d’action issus d’une
démarche territoriale concertée
5 (II-III)
sur la répartition de la ressource
en eau entre l’ensemble des
usagers, en donnant une
existence légale aux PTGE
Permettre au préfet de se
substituer à un OUGC en cas de
défaillance
Encadrer les autorisations de
prélèvement provisoire en cas
d’annulation de l’autorisation
environnementale
Mise en cohérence des
6
règlements des Schémas
d’Aménagement et de Gestion
d’Etat
14
Article
Objet de l’article
Textes d’application
Administration compétente
des Eaux (SAGE) pour la mise en
Direction de l’Eau et de la
place de projets de stockage
Biodiversité
d’eau inscrits dans des projets de
territoire pour la gestion de l’eau
issus d’une démarche territoriale
concertée sur la répartition de la
ressource en eau entre l’ensemble
des usagers
Rappeler la nécessaire prise en
7
compte de l’état des fonctions
des zones humides dans
Sans objet.
Sans objet.
l’application de la loi sur l’eau.
Direction générale de
l'aménagement, du logement
et de la nature (DGALN)
Clarifier le cadre d’intervention
8
de l’Etat et des collectivités afin
Décret en Conseil
Direction générale de la
d’améliorer l’efficacité de la
d’Etat
performance économique et
politique de protection des
Décret simple
environnementale des
captages.
entreprises (DGPE)
Direction générale de la santé
(DGS)
Mise en œuvre d’un dispositif
9
visant à rendre la compensation
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
collective agricole contraignante
Prise en compte renforcée de
l’agriculture et des terres agricoles
10
dans la conception et la mise en
œuvre de la compensation des
atteintes à la biodiversité
Créer un espace de transition
végétalisé entre les espaces
11
agricoles et les espaces urbanisés
au sein de la zone urbaine ou à
urbaniser, à la charge de
l'aménageur
Amélioration de la capacité à agir
12
des sociétés d’aménagement
foncier et d’établissement rural
15
Article
Objet de l’article
Textes d’application
Administration compétente
Sans objet.
Sans objet.
(SAFER) en cas de
démembrement de propriété
Amélioration de la capacité à agir
des sociétés d’aménagement
13
foncier et d’établissement rural
(SAFER) en cas de bail
emphytéotique
Ministère de la transition
écologique, de la biodiversité,
et des négociations
internationales sur le climat
et la nature
Direction de l’eau et de la
14
Traduction du changement de
statut du loup
biodiversité (DEB)
Arrêté
Ministère de l’agriculture, de
l’agroalimentaire et de la
souveraineté alimentaire
Direction générale de la
performance économique et
environnementale des
entreprises (DGPE)
Ministère de l'Agriculture, de
Habilitation à légiférer pour
15
réformer le système sanitaire
français à l'heure du changement
l'Agro-alimentaire et de la
Ordonnances
climatique
Souveraineté alimentaire
Direction générale de
l’alimentation (DGAL)
Utilisation du registre national des
16
entreprises à des fins de
communication administrative
17
Police environnementale des
élevages
Décret en Conseil
Direction générale des
d’Etat
entreprises (DGE)
Ordonnance
Direction générale de la
prévention des risques
Aggraver la peine prévue pour le
vol lorsqu’il est commis dans un
18
lieu dans lequel est exercée une
activité agricole ou dans lequel
Sans objet.
Sans objet.
sont entreposés des biens
affectés à cette activité
16
Article
Objet de l’article
19
protection du revenu des
Textes d’application
Administration compétente
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Sans objet.
Renforcer les mesures de
agriculteurs
Protéger le rôle des organisations
20
de producteurs dans le cadre des
négociations commerciales
Ministère de l’Agriculture
Direction générale de la
Performance économique et
environnementale des
entreprises
(DGPE)
Etendre à d’autres filières que la
21
filière bovine le principe du
Voie réglementaire
« tunnel de prix »
Ministère de l’Economie et
des Finances
Direction générale de la
Concurrence, de la
consommation, de la
répression et des fraudes
(DGCCRF)
Revalorisation des parts sociales
22
d'épargne des associés-
Sans objet.
Sans objet.
coopérateurs
Demande reconventionnelle de
23
dommages et intérêts en cas de
recours abusif
Ministère de la transition
Décret en Conseil
écologique
d’Etat
Direction des affaires
juridiques
17
T ABLEAU D ’ INDICATEURS D ’ IMPACTS
Objectif visé
Indicateur
Description et modalités
(en valeur
de l’indicateur
et/ou en
tendance)
Horizon
temporel de
l’évaluation
(période ou
année)
Identification et
objectif des
dispositions
concernées
Actualisation
Bilan annuel et par
Nombre de projets
d’avenir agricole
reconnus
région des projets
d’avenir reconnus, réalisé
par le comité de pilotage
régional
54 projets en
concomitante
2027 (3 par
du rapport
région) puis une annuel confié
augmentation
à
les années
FranceAgrimer
suivantes
à l’alinéa 3 du
Article 1er
Reconnaissance de
projets d’avenir
agricole
L 611-1-1
Pour les restaurants
collectifs ayant partagé
leurs données :
Total des achats de
produits issus
d’exploitations
Part des
bénéficiant de la
approvisionnements
certification
en produits « autres
environnementale
EGalim » (soit issus
(niveau 2 et 3), de
Article 4 ( I-1°, d et e)
d’exploitations
l’écolabel « pêche
Reporter la date limite
bénéficiant de la
durable », du logo RUP,
d’éligibilité des
certification
de la mention « fermier »
environnementale
ou du commerce
(niveau 2 et 3), de
équitable / Total des
l’écolabel « pêche
achats
durable », du logo
produits issus
Augmentation
3 ans
d’exploitations
bénéficiant de la
certification
environnementale de
RUP, de la mention
La télédéclaration
niveau 2 au 31
« fermier » ou du
simplifiée, permettant de
décembre 2029
commerce
limiter la charge
équitable)
administrative pour les
gestionnaires de
restauration collective,
agrège ces différents
labels et certifications au
sein d’une même
catégorie.
18
Article 4 (I – 4°)
Part de produits
Total des achats « origine
Obligation de servir
« origine UE » parmi
UE » / Total des achats
des produits
les denrées
déclarés sur la
achetées en
plateforme numérique
restauration
« ma cantine » chaque
collective
année
Augmentation
A compter du
deuxième
semestre 2027
européens en
restauration collective
gérée par des
personnes morales de
droit public, sauf en
cas d’absence d’offre
Cet indicateur vise à
mesurer le nombre
d’unités de restauration
collective qui
télédéclarent les achats
de produits durables et
Taux de restaurants
de qualité, par rapport
collectifs ayant
au nombre total estimé
télédéclaré les
(entre 80 000 et 85 000).
achats durables et
L’objectif à terme d’avoir
de qualité
100% des restaurants
collectifs inscrits et
télédéclarant sur la
plateforme numérique
« ma cantine », pilotée
Article 4 (I – 6°)
80% en 2027.
A plus long
Simplification de la
terme, objectif
télédéclaration des
de 100%
Nombre de
restaurants
collectifs ayant
télédéclaré
achats sur la
plateforme numérique
A compter du
« ma cantine », et
2ème
renforcement de
semestre 2027
l’information sur
l’origine des produits
/Nombre total
en restauration
de restaurants
collective
collectifs
par la direction générale
de l’alimentation (DGAL).
Cet indicateur vise à
mesurer le nombre
Article 4 (I – 6°)
d’unités de restauration
collective qui
Simplification de la
télédéclarent les achats
Taux de restaurants
collectifs ayant
télédéclaré les
achats origine
France
origine France, par
rapport au nombre total
estimé (entre 80 000 et
85 000).
L’objectif à terme est
d’avoir 100% des
restaurants collectifs
inscrits et télédéclarant
sur la plateforme « ma
télédéclaration des
50% en 2027.
achats sur la
A plus long
plateforme numérique
terme, objectif
A compter du
« ma cantine », et
de 100%
2ème
renforcement de
semestre 2027
l’information sur
l’origine des produits
en restauration
collective
cantine », pilotée par la
DGAL.
19
Cet indicateur vise à
Article 4 (I – 6°)
mesurer le nombre
Taux de restaurants
d’unités de restauration
collectifs ayant
collective qui
Simplification de la
télédéclaration des
télédéclaré les
télédéclarent les achats
achats origine UE,
origine UE, par rapport
50% en 2027.
achats sur la
parmi les
au nombre total estimé
A plus long
plateforme numérique
restaurants de
(entre 80 000 et 85 000).
terme, objectif
l’Etat,
L’objectif à terme d’avoir
de 100%
établissements
100% des restaurants
publics et
collectifs inscrits et
l’origine des produits
entreprises
télédéclarant sur la
en restauration
publiques
plateforme « ma
collective
A compter du
2ème
semestre 2027
« ma cantine », et
renforcement de
l’information sur
cantine », pilotée par la
DGAL.
Taux de produits
durables et de
qualité dans les
achats alimentaires
Cet indicateur vise à
Evaluer
Article 4 (II)
évaluer les pourcentages l’évolution dans
de ces produits dans le
le temps de
total des achats réalisés cette obligation
Mise en transparence
A compter du
des pourcentages
1er semestre
d’achats de produits «
2027
durables et de qualité
effectués par la
par ces enseignes.
restauration
L’objectif est de
Valeur des
commerciale
permettre au
achats en
annuels des
consommateur d’avoir
produits
principales chaînes de
Taux de produits
» dans les achats
l’information et de
durables et de
restauration
choisir en conséquence
qualité/total
commerciale
ses denrées alimentaires
des achats
Cet indicateur vise à
Evaluer
Article 4 (II)
durables et de
évaluer les pourcentages l’évolution dans A compter du
qualité dans les
de ces produits dans le
achats alimentaires
le temps de
total des achats réalisés cette obligation
Mise en transparence
1er semestre
des pourcentages
2027
d’achats de produits «
durables et de qualité
effectués par la
par ces enseignes.
moyenne et grande
L’objectif est de
distribution
permettre au
Valeur des
annuels des
consommateur d’avoir
achats en
principales chaînes de
grande distribution
» dans les achats
l’information et de
produits
choisir en conséquence
durables et de
ses denrées alimentaires
qualité/total
des achats
Taux de produits
durables et de
qualité dans les
achats alimentaires
effectués par les
Cet indicateur vise à
Evaluer
Article 4 (II)
évaluer les pourcentages l’évolution dans A compter du
de ces produits dans le
le temps de
total des achats réalisés cette obligation
par ces enseignes.
Mise en transparence
1er semestre
des pourcentages
2027
d’achats de produits «
durables et de qualité
» dans les achats
20
commerces de gros
L’objectif est de
Valeur des
annuels des
alimentaires
permettre au
achats en
principaux acteurs du
consommateur d’avoir
produits
commerce de gros
l’information et de
durables et de
alimentaire
choisir en conséquence
qualité/total
ses denrées alimentaires
des achats
La construction de
nouvelles retenues aura
Article 6
un impact sur la pression
prélèvement exercées
Mise en cohérence
sur les masses d’eau. Il
des règlements des
est donc nécessaire de
Schémas
mesurer l’impact de
d’Aménagement et de
cette disposition sur la
Prélèvement d’eau
douce
supplémentaire
pour l’agriculture
ressource en eau.
Mesuré en m3
supplémentaires
autorisés pour les projets
de stockages d’eau.
Gestion des Eaux
Pas
(SAGE) pour la mise en
d’augmentation
de la pression
prélèvement à
place de projets de
2030
stockage d’eau inscrits
dans des projets de
l’échelle du
territoire pour la
SAGE
gestion de l’eau issus
d’une démarche
(Cet indicateur pourra
territoriale concertée
s’apprécier au regard des
sur la répartition de la
autorisations de
ressource en eau
prélèvements accordées
entre l’ensemble des
par le préfet.)
usagers
L’augmentation de la
Article 6
pression prélèvement à
l’échelle du SAGE aura
Mise en cohérence
un impact sur les
des règlements des
restrictions des usages
Impact sur les
restrictions
sécheresses pour les
autres usagers
Schémas
de l’eau en période de
Pas
d’Aménagement et de
sécheresse. Aussi, il est
d’augmentation
Gestion des Eaux
important de mesurer
du nombre
(SAGE) pour la mise en
2030
l’impact de cette mesure
d’arrêtés
sur le nombre d’arrêtés
sécheresse pris
stockage d’eau inscrits
sécheresse pris.
pour les autres
dans des projets de
usagers
Mesuré en nombre
place de projets de
territoire pour la
gestion de l’eau issus
d’arrêtés sécheresses pris
d’une démarche
en comparaison à une
territoriale concertée
période de référence de
sur la répartition de la
5 ans.
ressource en eau
21
entre l’ensemble des
usagers
Article 6
Faciliter les projets de
Mise en cohérence
retenues en zones
des règlements des
naturels aura pour effet
Schémas
d’artificialiser des
d’Aménagement et de
espaces naturels pour la
construction des
Consommation
ouvrages de stockages. Il
d’espace naturels,
est donc important de
agricoles et
mesurer l’impact de
forestiers
cette mesure sur la
consommation d’espace
Gestion des Eaux
(SAGE) pour la mise en
0 ha de milieux
naturels
d’intérêt ou
place de projets de
2030
protégé
stockage d’eau inscrits
dans des projets de
territoire pour la
artificialisé
gestion de l’eau issus
naturels pour réaliser les
d’une démarche
projets.
territoriale concertée
sur la répartition de la
Mesuré en ha artificialisé
ressource en eau
entre l’ensemble des
usagers
Nombre de points
de prélèvement
fermés et
Indicateur suivi par la
installations de
direction générale de la
traitement mises en
santé.
place (y compris
Cet indicateur a pour
interconnexion)
objectif d’évaluer
pour cause de
l’efficacité de la
pollution diffuse
politique publique en
(micropolluants)
matière de protection
Article 8
Clarifier le cadre
Deux ans à
Tendance à la
baisse
d’intervention de
l’issu de la
l’Etat et des
date de
collectivités afin
publication de d’améliorer l’efficacité
la loi
de la politique de
protection des
captages
des captages.
.
Article 8
Nombre de points
de prélèvement
prioritaires couverts
par un plan de
protection de la
ressource.
Indicateur suivi par la
direction de l’eau et de
la biodiversité.
Cet indicateur a pour
objectif d’évaluer l’état
de mise en œuvre de la
politique publique.
100% des
captages
prioritaires
identifiés à la
publication du
décret
Clarifier le cadre
6 ans à l’issu
d’intervention de
de la date de
l’Etat et des
publication de
collectivités afin
la loi
d’améliorer l’efficacité
de la politique de
protection des
captages
22
Indicateur suivi par la
SAU en culture à
bas niveau d’impact
au sein des zones
les plus vulnérables
des AAC prioritaires
direction générale de la
Article 8
performance
Clarifier le cadre
économique et
Augmentation
environnementale des
de la SAU
entreprises.
cultivée en
Cet indicateur a pour
cultures à bas
objectif d’évaluer
niveau
l’efficacité de la
d’impact :
Deux ans à
l’issu de la
date de
publication de
la loi
politique publique en
d’intervention de
l’Etat et des
collectivités afin
d’améliorer l’efficacité
de la politique de
protection des
captages
matière de protection
des captages.
La direction
départementale des
Nombre de projets
donnant lieu à
astreintes
territoires et de la mer
(DDTM) par délégation
du Préfet établira une
décision prononçant
l’astreinte.
Le suivi sera effectué
annuellement par
chaque DDTM
100 % des
projets soumis
Article 9 -
à
compensation
Rendre la
3 ans
compensation
collective
collective agricole
réalisent une
contraignante
étude préalable
agricole
100 % des
La direction
Nombre de projets
donnant lieu à
sanctions
financières
projets soumis,
départementale des
suite à
territoires et de la mer
l’application de
(DDT(M)) par délégation cette mesure, à
du Préfet établira une
compensation
décision prononçant la
collective
Article 9 –
Rendre la
3 ans
compensation
sanction financière.
consignent le
collective agricole
Le suivi sera effectué
montant issu
contraignante
annuellement par
de la
chaque DDT(M)
compensation
collective
agricole
La direction
100 % des
Montant des
départementale des
projets soumis
astreintes
territoires et de la mer
à
(DDT(M)) par délégation
compensation
Article 9 3 ans
Rendre la
compensation
23
du Préfet établira une
collective
collective agricole
décision prononçant
réalisent une
contraignante
l’astreinte.
étude préalable
Le suivi sera effectué
agricole
annuellement par
chaque DDT(M)
100 % des
La direction
projets soumis,
départementale des
suite à
territoires et de la mer
l’application de
(DDT(M)) par délégation cette mesure, à
Article 9
Montant des
du Préfet établira une
Rendre la
sanctions
décision prononçant
collective
financières
l’astreinte.
consignent le
collective agricole
Le suivi sera effectué
montant issu
contraignante
annuellement par
de la
chaque DDT(M)
compensation
compensation
3 ans
compensation
collective
agricole
Article 10
Réduction des
Surfaces à usage ou
vocation agricoles
donnant lieu à la
Préfet
mise en œuvre de
Remontée via la base de
mesures de
données GeoMCe
compensation
écologique, en
hectares
Prise en compte
surfaces à
renforcée de
usage ou
l’agriculture et des
vocation
agricoles
concernées par
Evaluation à
trois ans
terres agricoles dans
la conception et la
mise en œuvre de la
les mesures de
compensation des
compensation
atteintes à la
écologique
biodiversité
Article 12
Amélioration de la
Surfaces impactées
par la mise en
Collecte et analyse par
œuvre du droit de
chaque Safer au niveau
préemption sur la
régional
nue-propriété, en
hectares
capacité à agir des
Augmentation
dans un
premier temps,
Analyse par la FNSafer
puis baisse à
au niveau national
long terme
sociétés
Evaluation à
trois ans
d’aménagement
foncier et
d’établissement rural
(Safer) en cas de
démembrement de
propriété
24
Article 12
Amélioration de la
capacité à agir des
sociétés
Montants impactés
par la mise en
Augmentation
œuvre du droit de
dans un
préemption sur la
Safer et FNSafer
premier temps,
Evaluation à
trois ans
d’aménagement
foncier et
d’établissement rural
nue-propriété, en
puis baisse à
(Safer) en cas de
euros
long terme
démembrement de
propriété
Estimer la population
totale de loups sur le
territoire hexagonal
selon la méthode de
capture-marquagerecapture (CMR)
Estimation de la
population de loups
Organisme en charge de
la collecte des données :
OFB
Article 14 - Traduction
Pas de
du changement de
diminution
statut du loup
incompatible
avec un état de
Rapportage
conservation
tous les 6 ans
favorable du
Le présent article tire
les conséquences des
dispositions de la
loup
Directive Habitats,
Organisme en charge de
Faune, Flore
l’évaluation :
OFB/Patrinat
Mesurer en km² les zones
de présence (régulière et
occasionnelle) du loup
Article 14 - Traduction
sur le territoire
Pas de
du changement de
hexagonal
diminution
statut du loup
Surface de présence
incompatible
du loup observée
Organisme en charge de avec un état de
Rapportage
Le présent article tire
sur le territoire
la collecte des données :
conservation
tous les 6 ans
les conséquences des
OFB
favorable du
dispositions de la
loup
Directive Habitats,
Organisme en charge de
Faune, Flore
l’évaluation :
OFB/Patrinat
Mesurer l’évolution du
Nombre de victimes
causées par le loup
nombre de victimes pour
Diminution du
lesquelles la
nombre de
responsabilité du loup
victimes
Article 14 - Traduction
2028
du changement de
statut du loup
n’a pas été écartée, en
25
distinguant la zone
Harmonisation des
historique1 et le reste du
règles applicables à
territoire
l’ensemble des
troupeaux
Organisme en charge de
la collecte des données :
DREAL AuRA
Cet indicateur vise à
mesurer l’impact de
l’aggravation prévue par
la nouvelle circonstance
Article 18
aggravante sur les peines
effectivement
Quantum de peine
prononcé
prononcées par les
Aggraver la peine
tribunaux.
prévue pour le vol
La Direction des Affaires
Criminelle et des Grâces
3 ans après
l’entrée en
Augmentation
vigueur de la
disposition
du ministère de la Justice
lorsqu’il est commis
dans un lieu dans
lequel est exercée une
activité agricole ou
et le service statistique
dans lequel sont
ministériel (SSM) de la
entreposés des biens
justice assureront la
affectés à cette
collecte des données
activité
dans Cassiopée
permettant le suivi de
cet indicateur.
Suivre les mesures
Nombre
d'indicateurs
publiés par les
interprofessions
relatives à l'utilisation
Article 19
obligatoire des
indicateurs
interprofessionnels et au
Augmentation
3 ans après la
Renforcer les mesures
publication de
de protection du
la loi
dispositif du tunnel de
revenu des
agriculteurs
prix
Nombre
d'indicateurs
publiés par les
interprofessions
Article 21
Suivre les mesures
relatives à l'utilisation
obligatoire des
indicateurs
interprofessionnels et au
3 ans après la
Augmentation publication de
la loi
Etendre à d’autres
filières que la filière
bovine le principe du
« tunnel de prix »
la zone « historique » de présence de l’espèce comporte les départements alpins (04, 05, 06, 26, 38, 73,
74, 83).
1
26
dispositif du tunnel de
prix
27
TITRE IER – BATIR DES PROJETS DE TERRITOIRE POUR
RECONQUERIR NOTRE SOUVERAINETE
Article 1 e r - Reconnaissance de projets d’avenir agricole
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Dans un contexte géopolitique marqué par de fortes incertitudes, des tensions
commerciales internationales, des dépendances accrues aux importations et des
effets du changement climatique, la question de la souveraineté alimentaire s’impose
plus que jamais comme une priorité nationale et territoriale. La loi ° 2025-268 du 24
mars 2025 d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des
générations en agriculture (LOSARGA) a ainsi consacré la souveraineté alimentaire
comme d’intérêt général majeur. Elle définit celle-ci comme la capacité de la France à
produire, transformer et distribuer sur son territoire une alimentation saine, durable
et accessible à tous, tout en préservant ses capacités exportatrices au service de la
sécurité alimentaire mondiale.
L’article 1er de la loi précitée prévoit également, dans un nouvel article L. 611-1-1 du
code rural et de la pêche maritime, l’élaboration par les filières agricoles d’une
stratégie à l’horizon de dix ans ainsi que l’organisation en 2026 de « conférences de la
souveraineté alimentaire ». Ces travaux doivent faire ensuite l’objet d’une synthèse
présentée lors d’une « conférence nationale de la souveraineté alimentaire » présidée
par la ministre chargée de l’agriculture. Chaque stratégie de filière devra faire l’objet
d’une revue à mi-parcours (soit en 2031).
Dans ce cadre, un chantier structurant a été engagé afin de doter la France d’une
vision stratégique renouvelée et partagée sur ses priorités en matière de production,
de résilience et de souveraineté alimentaire.
Une première phase nationale, conduite depuis l’automne 2025 au sein de sept
groupes sectoriels, vient de s’achever. Elle a permis d’identifier, filière par filière, des
trajectoires, des ordres de grandeur de production et de transformation à l’horizon de
dix ans, ainsi que des premiers leviers d’action pour atteindre ces objectifs.
À l’issue de cette phase nationale, s’engage la phase territoriale des conférences de la
souveraineté alimentaire, qui se déroulera de mars à mi-juin 2026. Cette phase revêt
un caractère stratégique et déterminant pour la réussite de la démarche.
Elle poursuit trois objectifs complémentaires :
28
-
la définition de la contribution du territoire régional aux objectifs nationaux en
matière de souveraineté alimentaire ;
-
la fiabilisation et l’enrichissement des données établies à l’échelle nationale par
leur confrontation aux réalités territoriales ;
-
l’identification de projets collaboratifs portés par les acteurs des territoires,
susceptibles de contribuer concrètement à l’atteinte de ces objectifs, appelés
« projets d’avenir agricole ».
Ces contributions territoriales seront consolidées cet été afin d’établir une stratégie
nationale qui sera présentée lors d’une conférence de souveraineté présidée par la
ministre chargée de l’agriculture d’ici fin 2026.
Dans la continuité de cette phase territoriale des conférences de la souveraineté
alimentaire, la présente mesure a pour objectif, en permettant la reconnaissance par
l’Etat et les régions des « projets d’avenir agricole », de faciliter leur déploiement dans
chaque territoire et ainsi de concourir aux objectifs chiffrés de la stratégie nationale.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
D’une part, le Conseil constitutionnel juge que le principe d’égalité ne s'oppose ni à
ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il
déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme
l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet
de la norme qui l'établit2.
D’autre part, l’article 72 de la Constitution, qui définit le principe de libre
administration des collectivités territoriales, ne fait pas obstacle à la création, par le
législateur, de comités de pilotages régionaux coprésidés par le président du conseil
régional et le représentant de l’Etat dans la région.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet.
1.4.
2
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Cons. const. n° 87-232 DC, 7 janvier 1988.
29
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Pour assurer le déploiement de la stratégie nationale de souveraineté alimentaire, il
est nécessaire que l’ensemble du territoire national mette en place les conditions pour
répondre aux objectifs fixés au niveau national.
Ces conditions passent par la définition partagée d’objectifs de production à dix ans
en identifiant les principaux freins et enjeux prioritaires au niveau de chaque territoire
lors de la phase territoriale des conférences de souveraineté. Dès lors, les acteurs
locaux pourront identifier des projets collectifs territoriaux emblématiques qui, s’ils
concourent aux objectifs fixés en termes de souveraineté ainsi qu’aux priorités fixées
par le livre préliminaire du code rural et de la pêche maritime, pourront faire l’objet
d’une reconnaissance par l’Etat et les régions. Cette reconnaissance permettra un suivi
rapproché par les acteurs publics (Etat, région, etc.) et privés (acteurs bancaires, etc.).
En conclusion, pour atteindre les objectifs de production fixés dans chaque territoire
dans le cadre des conférences de souveraineté alimentaire, l’identification et le
déploiement de projets d’avenir agricole dans chaque région sont impératifs, ce qui
justifie de compléter par la présente loi le dispositif prévu à l’article L. 611-1-1 du code
rural et de la pêche maritime.
Dès lors que la mesure prévoit la participation de la région dans les comités de pilotage
régionaux et impose aux collectivités territoriales une procédure de reconnaissance
de projets ainsi que l’accompagnement, notamment financier, prioritaire des projets
ainsi reconnus, elle touche au principe de libre administration des collectivités
territoriales et relève pour ce motif du domaine de la loi.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’enjeu de la disposition est d’assurer le déploiement de la stratégie nationale de
souveraineté alimentaire, et en conséquence de prévoir l’organisation territoriale pour
répondre aux enjeux et priorités qui y seront identifiés.
Il convient de mettre en place les conditions favorables au niveau territorial pour
répondre aux objectifs fixés au niveau national.
Pour cela, sur la base des résultats des travaux des conférences de souveraineté, y
compris du diagnostic territorial établi à cette occasion, l’objectif est d’encourager les
30
acteurs
économiques
locaux
à
conclure
des
projets
collectifs
territoriaux
emblématiques.
L’Etat et les conseils régionaux ont vocation, dans le cadre des comités de pilotage
prévus par la présente mesure, de s’assurer de l’adéquation de ces projets avec les
objectifs fixés lors des conférences de souveraineté ainsi qu’avec les priorités définies
par le titre préliminaire du code rural et de la pêche maritime. Dans le cas où ils y
répondent, ces « projets d’avenir agricole » feront l’objet d’une reconnaissance,
permettant un suivi et accompagnement prioritaire par les acteurs publics (Etat,
région, etc.) et privés (acteurs bancaires, etc.).
Il pourra s’agir par exemple d’un projet réunissant plusieurs éleveurs, une usine
d’alimentation animale et un abatteur de volaille, afin d’installer une filière poulet dans
un territoire donné, en contribuant ainsi tant à l’objectif fixé au niveau national de 220
nouveaux bâtiments d’élevage de poulet par an, qu’aux enjeux agricoles locaux.
D’autres besoins vont être identifiés au niveau national et pourront être déclinés au
niveau régional, en matière de transformation de blé dur, de fruits et légumes,
d’engraissement des bovins, etc.
Cet accompagnement pourra prendre la forme d’une priorité dans le financement des
projets et d’un suivi rapproché visant à faciliter leur mise en œuvre.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Une option aurait pu être de ne pas prescrire au niveau législatif la reconnaissance des
projets territoriaux dans chaque région.
Dans cette option, le risque aurait été une mobilisation hétérogène des territoires, ce
qui fragiliserait l’atteinte des objectifs fixés dans le cadre de la stratégie nationale de
souveraineté alimentaire.
Par ailleurs, il est essentiel qu’une gouvernance territoriale s’installe mobilisant
l’ensemble des acteurs sous l’égide de l’Etat et des conseils régionaux afin
d’accompagner un développement de l’agriculture en s’appuyant sur les territoires.
3.2.
OPTION RETENUE
31
L’option retenue est celle de légiférer en imposant la mise en place de comités de
pilotage présidés par le représentant de l’Etat dans la région et le président du conseil
régional pour permettre la reconnaissance de projets répondant aux objectifs et
priorités fixés lors des conférences de souveraineté.
Le comité de pilotage régional sera composé du préfet de région, du président du
conseil régional, de la chambre régionale d’agriculture, et pourra choisir d’associer
d’autres acteurs (coopération agricole, fédération d’industries agroalimentaires, etc.).
Ce comité pourra utilement s’appuyer sur toute instance de concertation préexistante
(commission régionale de l’économie agricole et du monde rural, comité régional de
l’alimentation, etc.).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
La présente mesure complète les dispositions de l’article L. 611-1-1 du code rural et de
la pêche maritime qui instituent les conférences de souveraineté alimentaire, en
prévoyant les modalités de mise en œuvre au niveau local de la stratégie nationale
établie à l’issue de ces conférences.
Par ailleurs, s’agissant des collectivités d’outre-mer, les modifications suivantes sont
effectuées au sein du même code :
-
Les articles L. 691-2-1 (Guyane), L. 691-2-2 (Martinique) et L. 691-2-3 (Mayotte)
sont créés ;
-
L’article L. 692-4 (Saint-Barthélemy) est créé ;
-
L’article L. 693-4 (Saint-Martin) est créé ;
-
L’article L. 694-6 (Saint-Pierre -et-Miquelon) est créé.
La présente mesure est conforme au principe d’égalité dans la mesure où
l’accompagnement prioritaire des acteurs portant des projets d’avenir agricole
reconnus par l’Etat poursuit un objectif d’intérêt général tenant à garantir la
souveraineté alimentaire de la Nation, par la mise en œuvre de la stratégie nationale
définie lors des conférences de souveraineté alimentaire.
Le présent article est conforme au principe de libre administration des collectivités
territoriales, consacré par l’article 72 de la Constitution.
32
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Sans objet.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
A travers la reconnaissance de « projets d’avenir agricole », l’objectif est d’assurer le
déploiement de la stratégie nationale de souveraineté alimentaire, et en conséquence
de prévoir l’organisation territoriale pour répondre aux enjeux et priorités qui y seront
identifiés, notamment les objectifs de production associés à chaque filière. Elle doit
ainsi, à terme, améliorer la compétitivité de l’agriculture française et se traduire par
l’amélioration des indicateurs de souveraineté alimentaire (en particulier le taux
d’auto-approvisionnement par filières).
4.2.2. Impacts sur les entreprises
A travers la reconnaissance de « projets d’avenir agricole », l’objectif est de mettre en
place les conditions pour le secteur agricole et agro-alimentaire de répondre aux
objectifs fixés dans la stratégie nationale. La reconnaissance de ces projets permettra
un meilleur accompagnement de ces projets portés par plusieurs acteurs de l’amont
et de l’aval agricole, en permettant notamment une priorisation des financements
publics.
L’accompagnement administratif et financier priorisé sur les projets reconnus est une
mesure incitative forte pour amener les entreprises à monter des projets cohérents
avec la stratégie nationale de souveraineté alimentaire.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les porteurs de projets d’avenir peuvent être constitués en associations.
33
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Les Conseils régionaux devront participer à la constitution avec l’Etat d’un comité de
pilotage pour reconnaître les projets répondant aux objectifs fixés lors des
conférences de souveraineté. Cette organisation a pour objectif d’être souple avec un
impact faible sur l’organisation et les ressources des services.
Dans le champ des aides publiques qu’ils mettent en place, en particulier en matière
d’investissement sur fonds européens (FEADER, FEDER), ils pourront intégrer le critère
de reconnaissance des projets d’avenir agricole dans leur procédure d’instruction et
priorisation des demandes d’aide.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La présente mesure implique la création de comités de pilotage présidés par le
représentant de l’Etat dans la région (DRAAF / DAAF) et le président du conseil
régional. La mise en œuvre de ces comités devrait représenter une charge peu
importante pour les services administratifs de l’administration déconcentrée et des
régions.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
34
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques, et notamment des priorités énoncées dans le livre préliminaire
du code rural et de la pêche maritime et de la réglementation en vigueur.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
A travers ce chantier, la France souhaite se doter d’une stratégie renouvelée et
partagée sur ses priorités en matière de production, de résilience et de souveraineté
alimentaire. Cette stratégie doit se décliner au niveau territorial à travers la conclusion
de projets d’avenir agricole.
L’ambition des conférences est d’établir une véritable stratégie de production à
l’horizon de dix ans pour la reconquête de la souveraineté alimentaire. L’ambition de
cette démarche est bien de la définir en prenant en compte l’évolution des attentes
des consommateurs, en France comme à l’international, les réalités du contexte
géopolitique, de plus en plus contraint, et évidemment les impacts du changement
climatique.
Ces travaux s’appuieront sur les diagnostics existants et sur les trajectoires définies au
niveau territorial (feuilles de route régionales en matière de planification écologique,
Contrats d’objectifs, Varenne de l’eau).
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques et de la réglementation en vigueur.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La reconnaissance des « projets d’avenir agricole » s’inscrira dans la cadre des
politiques publiques définies au niveau national et territorial en matière d’usage de
l’eau, en cohérence avec le Plan EAU.
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques et de la réglementation en vigueur.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques et de la réglementation en vigueur.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
35
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques et de la réglementation en vigueur.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La reconnaissance des « projets d’avenir agricole » s’inscrira dans la cadre des
politiques publiques définies au niveau national comme la stratégie nationale de
biodiversité.
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques et de la réglementation en vigueur.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La reconnaissance des « projets d’avenir agricole » devra prendre en compte la réalité
des ressources disponibles et s’appuiera ainsi sur les diagnostics existants et
trajectoires définies au niveau territorial (feuilles de route régionales, Contrats
d’objectifs, Varenne de l’eau).
La reconnaissance de ces projets sera subordonnée au respect des objectifs de ces
politiques publiques et de la réglementation en vigueur.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire,
en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, et a
rendu un avis défavorable le 2 avril 2026.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente mesure entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au
Journal Officiel.
5.2.2. Application dans l’espace
36
Des dispositions ont été prévues pour adapter la mesure à l’organisation
administrative des collectivités d’outre-mer régies par le principe d’identité législative
(Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, SaintMartin et Saint-Pierre-et-Miquelon).
Ces mesures d’adaptation, dès lors qu’elles se contentent d’adapter l’application de
la mesure à ces collectivités sans modifier leurs compétences ni introduire de
dispositions qui leurs sont propres, ne doivent pas faire l’objet d’une saisine préalable
de leurs assemblées délibérantes.
5.2.3. Textes d’application
La présente mesure ne requiert aucun texte d’application.
37
TITRE II – MOBILISER L’ETAT POUR PROTEGER LES
AGRICULTEURS DES CONCURRENCES DELOYALES
Article 2 – Lutter contre la mise en vente de produits alimentaires traités
avec des substances non-autorisées par l'Union européenne
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
L’article 44 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations
commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine,
durable et accessible à tous (EGALIM) a introduit un article L. 236-1 A au sein du
chapitre VI du livre II (« Qualité nutritionnelle, santé publique vétérinaire et protection
des végétaux ») du code rural et de la pêche maritime (CRPM) aux termes duquel : « Il
est interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la
consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour
lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou
d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne
respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même
réglementation. / L'autorité administrative prend toutes mesures de nature à faire
respecter l'interdiction prévue au premier alinéa ».
L’adoption de cet article a notamment été motivée par l’objectif de lutter contre la
concurrence déloyale que représenterait l’importation depuis des pays tiers de
denrées
alimentaires
ou
de
produits
agricoles
traités
avec
des
produits
phytopharmaceutiques ou vétérinaires interdits dans l’Union qui permettraient, en
facilitant les cultures ou l’élevage, de diminuer les coûts de production qui leur sont
associés. En cela, il répond aux vœux longtemps émis par des organisations
professionnelles agricoles, voire des associations représentant les intérêts des
consommateurs, afin que cesse la distorsion de concurrence entre modes de
production européen et hors UE, d’une part, et que les conditions de sécurité sanitaire
des aliments soient appliquées d’une manière strictement équivalente pour les
denrées produites sur le territoire de l’Union européenne (UE) qu’en dehors, d’autre
part.
L’article L. 236-1 A du CRPM a été complété par un second alinéa issu de l’article 3 de
la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché
de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les
betteraves sucrières aux termes duquel : « Les ministres chargés de l'agriculture et de la
38
consommation peuvent, dans le respect des articles 53 et 54 du règlement (CE) n°
178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les
principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant
l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la
sécurité des denrées alimentaires, prendre des mesures conservatoires afin de suspendre
ou de fixer des conditions particulières à l'introduction, l'importation et la mise sur le
marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles mentionnés au premier
alinéa du présent article ».
La France a déjà pu activer cette clause pour suspendre l’introduction, l’importation
et la mise sur le marché en France de viandes et produits à base de viande issus
d'animaux provenant de pays tiers à l'Union européenne ayant reçu des médicaments
antimicrobiens pour favoriser la croissance ou augmenter le rendement 3. De même,
des mesures conservatoires ont été prises par arrêté au motif que des pesticides
interdits en UE étaient toujours utilisés, comme par exemple avec l’utilisation du
phosmet4, du diméthoate5 sur les cerises, du thiaclopride6 ou en dernier lieu l’arrêté
du 5 janvier 2026 portant suspension de l’importation, de l’introduction et de la mise
sur le marché, à titre gratuit ou onéreux, en France, de certaines denrées alimentaires
provenant de pays tiers à l’Union européenne lorsqu’elles contiennent des résidus
quantifiables de certaines substances actives phytopharmaceutiques interdites
d’utilisation dans l’Union européenne des antibiotiques promoteurs de croissance.
Il convient aujourd’hui de rendre le droit plus clair et précis sur les modalités et
conditions d’action du Gouvernement en particulier du ministre en charge de la
sécurité sanitaire des aliments et de la santé animale et d’accroitre la transparence sur
les actions entreprises par le Gouvernement.
Arrêté du 26 juin 2023 portant suspension d'introduction, d'importation et de mise sur le marché en
France de viandes et produits à base de viande issus d'animaux provenant de pays tiers à l'Union
européenne ayant reçu des médicaments antimicrobiens pour favoriser la croissance ou augmenter le
rendement.
4
Arrêté du 16 mars 2023 portant suspension d'introduction, d'importation et de mise sur le marché à
titre gratuit ou onéreux en France de cerises fraîches destinées à l'alimentation produites dans un pays
autorisant le traitement des cerisiers avec des produits phytopharmaceutiques contenant la substance
active phosmet.
5
Arrêté du 24 avril 2017 portant suspension d'introduction, d'importation et de mise sur le marché en
France de cerises fraîches en provenance d'Etats membres ou de pays tiers où l'utilisation de produits
phytopharmaceutiques contenant la substance active diméthoate est autorisée en traitement des
cerisiers, reconduit annuellement jusqu’en 2020.
6
Arrêté du 23 février 2024 portant suspension d'introduction, d'importation et de mise sur le marché à
titre gratuit ou onéreux en France de fruits et légumes frais provenant de pays tiers à l'Union européenne
ayant fait l'objet d'un traitement avec un produit phytopharmaceutique contenant la substance
thiaclopride, reconduit en 2025.
3
39
1.2.CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel reconnaît de façon constante qu’il est loisible au législateur
d’apporter à la liberté d’entreprendre ou à la liberté contractuelle, qui découlent de
l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC), des
limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à
la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif
poursuivi7. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27
octobre 1946, la Nation : « (…) garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux
vieux travailleurs, la protection de la santé (…) ».
Statuant sur cette disposition, le Conseil constitutionnel considère, d’une part, qu’il
en découle un objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé8 et,
d’autre part, qu’il appartient au législateur de ne pas priver de garanties légales les
exigences constitutionnelles qu’elle énonce9.
Enfin, le Conseil constitutionnel juge qu’il appartient au législateur d'assurer la
conciliation
des
objectifs
de
valeur
constitutionnelle
de
protection
de
l'environnement et de protection de la santé avec l'exercice de la liberté
d'entreprendre. À ce titre, le législateur est fondé à tenir compte des effets que les
activités exercées en France peuvent porter à l'environnement à l'étranger10.
Ces dispositions visent ainsi à protéger la santé des consommateurs dès lors que des
pays tiers peuvent avoir recours à des produits phytopharmaceutiques ou des
médicaments vétérinaires interdits dans l’Union européenne pour des motifs liés à la
protection de la santé humaine ou de l’environnement. Elles favorisent également la
protection de l’environnement en incitant les pays tiers exportateurs à se rapprocher
des normes sanitaires et environnementales promues par l’Union européenne.
Ce faisant, ces dispositions répondent aux objectifs de valeur constitutionnelle de
protection de la santé publique et de l’environnement et sont de nature à justifier les
limitations apportées à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle.
Cons. Const., 16 janvier 1982, n° 81-132 DC, Loi de nationalisation, cons. 16 ; voir en ce qui concerne
l’objectif de protection de l’environnement ; Cons. Const., 18 octobre 2010, n° 2010-55 QPC, M. Rachid
M. et autres, cons. 4 ; Cons. Const., 25 octobre 2018, n° 2018-771, Loi pour l’équilibre des relations
commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, ;
Cons. Const., 4 août 2016, n° 2016-737, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des
paysages,.
8
Cons. Const., 31 janvier 2020, n° 2019-823 QPC, Union des industries de la protection des plantes.
9
Cons. Const, 16 mai 2019, n° 2019-781 DC, Loi relative à la croissance et à la transformation des
entreprises.
10
Cons. Const., 31 janvier 2020, n° 2019-823 QPC, Union des industries de la protection des plantes.
7
40
Ces dispositions précisent également les conditions dans lesquelles la mesure prend
fin : la mesure devient caduque dès que la réglementation de l’UE intègre des
dispositions adéquates
Enfin, ces dispositions renforcent la transparence sur les actions entreprises.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Lors du cycle d’Uruguay de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
(GATT), les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ont signé un
accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires dont l’article 2
prévoit que : « 1. Les Membres ont le droit de prendre les mesures sanitaires et
phytosanitaires qui sont nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes
et des animaux ou à la préservation des végétaux à condition que ces mesures ne soient
pas incompatibles avec les dispositions du présent accord. / (…) / 3. Les Membres feront
en sorte que leurs mesures sanitaires et phytosanitaires n'établissent pas de
discrimination arbitraire ou injustifiable entre les Membres où existent des conditions
identiques ou similaires, y compris entre leur propre territoire et celui des autres
Membres. Les mesures sanitaires et phytosanitaires ne seront pas appliquées de façon à
constituer une restriction déguisée au commerce international. / (…) ».
L’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) confie à
l’Union européenne (UE) une compétence exclusive en matière de police commerciale
commune11.
En matière de sécurité sanitaire des aliments, l’Union européenne impose d’une part
des exigences à l’importation – qui font l’objet de dispositions règlementaires propres
(règlement sur les contrôles officiels et ses actes secondaires, limites maximales de
résidus à l’importation, mesures miroirs), et établit d’autres part des normes de
production éventuellement complétées de dispositions nationales. La règlementation
européenne relative aux importations et les normes de production européennes et
nationales forment ainsi deux corpus normatifs d’application distincte.
Le règlement (CE) n° 1107/200912 établit les conditions d’autorisation de mise sur le
marché des produits phytopharmaceutiques en vue d’assurer un niveau élevé de
protection de la santé humaine et animale et de l’environnement ainsi que
d’harmoniser les règles concernant la mise sur le marché intérieur des produits
phytopharmaceutiques, tout en améliorant la production agricole.
CJUE, Ass. plén., 16 mai 2017, avis C-2/15, Accord de libre-échange UE-Singapour, point 33.
Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la
mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.
11
12
41
Le règlement (CE) n° 396/200513 établit les dispositions harmonisées relatives aux
limites maximales de résidus (LMR) présents dans les denrées alimentaires.
Et le règlement (CE) n° 178/200214 fixe, en vertu du paragraphe 1er de son article 1er :
« (…) les dispositions de base permettant d'assurer, en ce qui concerne les denrées
alimentaires, un niveau élevé de protection de la santé des personnes et des intérêts
des consommateurs, compte tenu notamment de la diversité de l'offre alimentaire, y
compris les productions traditionnelles, tout en veillant au fonctionnement effectif
du marché intérieur. Il établit des principes et des responsabilités communs, le moyen
de fournir une base scientifique solide, des dispositions et des procédures
organisationnelles efficaces pour étayer la prise de décision dans le domaine de la
sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux ».
Cette mesure est conforme au droit européen puisqu’elle s’inscrit dans les critères
prévus à l’article 53 du règlement 178/2002.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Aujourd’hui, face aux enjeux croissants de concurrence déloyale et afin de préserver
la santé des consommateurs, il apparaît nécessaire de renforcer ce dispositif en
prévoyant que, en cas de retrait ou de refus de renouvellement de l'approbation d'une
substance
active
phytopharmaceutique
ou
d'autorisation
d'un
médicament
vétérinaire dans l’Union européenne pour des motifs liés à la protection de la santé ou
de l’environnement, le ministre en charge de ces sujets suspend ou fixe des conditions
particulières à l'introduction, l'importation ou la mise sur le marché en France des
denrées alimentaires contenant des résidus de ces substances ou médicaments. Face
à des risques caractérisés scientifiquement par certains résidus et exposant le
Règlement (CE) n° 396/2005 du Parlement européen et du Conseil du 23 février 2005 concernant les
limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et
les aliments pour animaux d'origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil.
14
Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les
principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité
européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées
alimentaires.
13
42
consommateur français à des risques aigües/chroniques, il est nécessaire de renforcer
le dispositif.
Si l’Union européenne se dote de mesures adéquates, les mesures françaises cesseront
alors de s’appliquer. Face à l’impact potentiel de ces mesures, il est nécessaire de
préciser leurs conditions d’application et de rappeler qu’elles s’inscrivent dans le
cadre de la réglementation UE. Par ailleurs, clarifier le/les ministres responsables de
ces mesures est indispensable pour assurer à la fois la rapidité de l’adoption de la
mesure et sa solidité juridique.
Par ailleurs et pour accroitre la transparence sur ce sujet, il est prévu que le
Gouvernement remette au Parlement un rapport annuel de suivi de ces actions.
L’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « La loi fixe les règles
concernant : - les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; ».
À ce titre, le dispositif envisagé relève du domaine de la loi, dans la mesure où est en
cause la liberté d’entreprendre.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Il s’agit de renforcer et de simplifier les modalités d’application de l’article L 236-1 A
du CRPM afin de mieux protéger le consommateur et de renforcer la transparence.
Les objectifs poursuivis sont de :
-
Clarifier les conditions d’application de l’article,
-
Simplifier et clarifier l’autorité en charge de la mesure,
-
Préciser les conditions dans lesquelles la mesure prend fin,
-
Renforcer la transparence sur les actions du Gouvernement.
Cet article ainsi consolidé permet aussi de lutter contre la concurrence déloyale que
représenterait l’importation depuis des pays tiers de denrées ou d’animaux traitées
avec des produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires interdits dans l’Union qui
permettraient, en facilitant les cultures ou l’élevage, de diminuer les coûts de
production qui leur sont associés. En cela, il répond aux vœux longtemps émis par des
organisations professionnelles agricoles, voire des associations représentant les
intérêts des consommateurs, afin que cesse la distorsion de concurrence entre modes
de production européen et pays tiers, d’une part, et que les conditions de sécurité
sanitaire des aliments soient appliquées d’une manière strictement équivalente pour
43
les denrées produites sur le territoire de l’UE qu’en dehors, d’autre part, notamment
dans un souci de préservation de la santé globale.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Aucune autre option n’a été envisagée pour atteindre les objectifs précités.
3.2.
OPTION RETENUE
Le dispositif retenu complète l’article L. 236-1 A du CRPM afin de :
-
Clarifier les conditions d’application de l’article, notamment en lien avec le
risque pour la santé humaine et animale ;
-
Simplifier et clarifier l’autorité en charge de la mesure, en précisant que la
mesure relève des ministres en charge de la sécurité sanitaire des aliments ou
de la santé animale ;
-
Préciser les conditions dans lesquelles la mesure prend fin : la mesure devient
caduque dès que la réglementation de l’UE intègre des dispositions adéquates ;
-
Renforcer la transparence sur les actions du Gouvernement en prévoyant la
transmission d’un rapport annuel.
Plus précisément, les deux nouveaux alinéas prévoient que, dans les conditions
prévues aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002, à titre conservatoire et
jusqu'à l'adoption par la Commission européenne des mesures adéquates, en cas de
retrait ou de refus de renouvellement de l'approbation d'une substance active
phytopharmaceutique ou d'autorisation d'un médicament vétérinaire dans l’Union
européenne pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement, le
ministre chargé de la sécurité sanitaire des aliments ou le ministre chargé de la santé
animale suspend ou fixe des conditions particulières à l'introduction, l'importation ou
la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou aliments pour animaux
contenant des résidus de ces substances ou médicaments et dont il est évident qu'ils
sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine ou animale.
Il est également prévu que le Gouvernement remette chaque année au Parlement un
rapport reprenant, pour chaque substance active phytopharmaceutique et chaque
médicament vétérinaire dont l'approbation a été retirée ou dont le renouvellement a
été refusé pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement, les
44
mesures conservatoires prises à l'égard des denrées alimentaires ou aliments pour
animaux contenant des résidus de ces substances ou médicaments ou, à défaut, les
raisons pour lesquelles ces mesures n'ont pas été prises.
Ce complément ne modifie pas le cadre mis en place en France pour assurer les
contrôles aux frontières par la DGAL et par la DGDDI, ni le dispositif national de
contrôles des produits mis sur le marché.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
L'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime est modifié. Cette
modification répond aux objectifs de valeur constitutionnelle de protection de la
santé publique et de l’environnement et est de nature à justifier les limitations
apportées à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
La proposition ne modifie pas l’ancrage nécessaire aux dispositions de l’Union
européenne qui régissent le marché unique.
En matière de sécurité sanitaire des aliments, l’Union européenne impose d’une part
des exigences à l’importation – qui font l’objet de dispositions règlementaires propres
(règlement sur les contrôles officiels et ses actes secondaires, limites maximales de
résidus à l’importation, mesures miroirs), et établit d’autres part des normes de
production éventuellement complétées de dispositions nationales.
Le dispositif retenu se fonde sur le préalable des mesures d’interdiction prises par
l’Union européenne à l’égard d’une substance active ou d’un médicament vétérinaire
pour des motifs liés à la protection de la santé et de l’environnement.
D’autre part, les règles de l'OMC préservent le droit de chaque pays de réglementer
conformément à ses préférences sociétales. Une mesure même discriminatoire peut
être admise si elle poursuit un ou plusieurs des objectifs stratégiques énumérés
(protection de la moralité publique, protection de la vie ou de la santé humaine,
animale ou végétale, protection des ressources naturelles épuisables (vivantes ou non),
etc.) et si elle satisfait au « critère de nécessité ».
45
L’interdiction mise en place par le dispositif retenu est nécessaire pour atteindre
l’objectif de protection de la santé humaine et de l’environnement. Par suite, une telle
mesure discriminatoire peut être admise.
Et l’édiction des mesures s’inscrira dans le respect des articles 53 et 54 du règlement
(CE) 178/2002.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
L’impact macroéconomiques de cette disposition est incertain. Il ne peut être exclu
que ces dispositions aient un impact sur l’ensemble du marché unique sur le volet de
la protection du consommateur : des importateurs d’autres Etats membres pourraient
s’aligner sur les dispositions françaises pour conserver la possibilité de vendre leurs
lots dans toute l’UE, France inclue.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La mesure en tant que telle ne fait que compléter et renforcer une mesure existante,
il n’y a donc pas d’impact supplémentaire.
La mesure initiale peut avoir un coût en ce qu’elle affecte les importations en France
de produits.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
La mesure en tant que telle ne fait que compléter et renforcer une mesure existante,
il n’y a donc pas d’impact supplémentaire.
La mesure initiale peut avoir un coût sur le budget de l’Etat (programme 206), à la fois
en termes de mobilisation de temps-agents mais surtout d’éventuels prélèvements et
analyses complémentaires.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
46
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La mesure en tant que telle ne fait que compléter et renforcer une mesure existante,
il n’y a donc pas d’impact supplémentaire.
La mesure initiale peut avoir un coût sur le budget de l’Etat (programme 206), à la fois
en termes de mobilisation de temps agents.
Selon les situations (à examiner au cas par cas selon les plans de contrôle déjà en
place), ces mesures pourraient donner lieu à des plans de contrôles spécifiques qui
nécessitent donc une programmation, exécution et suivi de l’exécution. De tels plans
seront très dépendants des mesures.
L’impact de la préparation du rapport annuel est jugé limité en matière de
mobilisation des services concernés.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
L’article vise à lutter contre la distorsion de concurrence entre modes de production
européen et hors Union européenne, d’une part, et à garantir des conditions de
sécurité sanitaire des aliments soient appliquées d’une manière strictement
équivalente pour les denrées produites sur le territoire de l’UE qu’en dehors, d’autre
part.
47
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
Ces dispositions réduiront la présence de produits agroalimentaires avec des résidus
de substances phytopharmaceutiques ou contenant des médicament vétérinaires qui
ont été jugés préoccupants pour la santé ou l’environnement. Dans ce cadre, ces
dispositions participent à la lutte contre la pollution.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
48
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’est
nécessaire.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au
Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s’applique sur l’ensemble du territoire hexagonal.
Cette mesure s’applique de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de
la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).
Elle s’applique également à Saint-Martin, collectivité régie par l’article 74 de la
Constitution, qui relève de l’identité législative pour la mesure envisagée.
En revanche, cette mesure ne s’applique pas à Saint-Barthélemy en application de
l’article L. 272-3 du CRPM15 ni à Saint-Pierre-et-Miquelon en vertu de l’article L. 274-3
du même code16.
Elle ne s’applique pas non plus à Wallis-et-Futuna17, en Polynésie française18 et en
Nouvelle-Calédonie19, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et qui
relèvent de la spécialité législative.
Article L. 272-3 du code rural et de la pêche maritime.
Article L. 274-3 du code rural et de la pêche maritime
17
Article L. 275-1 du code rural et de la pêche maritime.
18
Article L. 275-5 du code rural et de la pêche maritime.
19
Article L. 275-10 du code rural et de la pêche maritime.
15
16
49
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application. Toutefois, il est prévu que le
Gouvernement remette chaque année au Parlement un rapport reprenant, pour
chaque substance active phytopharmaceutique et chaque médicament vétérinaire
dont l'approbation a été retirée ou dont le renouvellement a été refusé pour des
motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement, les mesures
conservatoires prises à l'égard des denrées alimentaires ou aliments pour animaux
contenant des résidus de ces substances ou médicaments ou, à défaut, les raisons
pour lesquelles ces mesures n'ont pas été prises.
50
Article 3 – Habilitation à créer une brigade d'agents de contrôles dédiés à
la sécurité sanitaire des denrées alimentaires par ordonnance
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La création d’une Brigade nationale de contrôle des denrées importées, qui serait
composée de plus d’une centaine d’agents de contrôle dédiés à la sécurité sanitaire
des denrées alimentaires importées, a été annoncée par la Ministre chargée de
l’Agriculture en décembre 2025 à l’occasion du lancement des conférences de la
souveraineté alimentaire à Rungis.
L’objectif d’une telle brigade serait de multiplier les contrôles sur les denrées
alimentaires importées et lutter contre les importations générant une concurrence
déloyale à l’égard des exploitants agricoles français.
Ces contrôles visent à protéger tant la santé publique que la santé animale ou des
végétaux, et également les capacités françaises de production agricole, permettant
ainsi d’assurer la souveraineté alimentaire du pays.
Face à l’augmentation des flux d’importation de denrées alimentaires et de produits
agricoles et alimentaires, et face aux risques qu’ils emportent pour la sécurité sanitaire,
il est indispensable d’adapter les dispositions permettant de contrôler la conformité
de ces denrées et produits aux normes sanitaires fixées par la réglementation
européenne. L’objectif est de maintenir un haut niveau de contrôle sanitaire vis-à-vis
des produits importés (y compris les produits importés entrés en Union européenne
par d’autres Etats membres) qui, in fine, protège tous les consommateurs européens.
La brigade d’agents dédiée à ces contrôles de denrées produites en dehors de l’UE et
importées ou introduites sur le territoire national permettra de répondre à cette
nouvelle donne et de couvrir tout le champ des denrées alimentaires dont le Ministère
de l’Agriculture, de l’Agro-alimentaire et de la Souveraineté Alimentaire (MAASA)
assure l’ensemble des contrôles réalisés sur la chaîne alimentaire, suite au déploiement
de la Police sanitaire unique en 2024.
Ø La compétence territoriale actuelle des agents chargés des contrôles
en matière de sécurité sanitaires des aliments importés
Les contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé des animaux et
des végétaux sont majoritairement de la compétence des inspecteurs relevant des
services du MAASA (techniciens, ingénieurs, inspecteur de santé publique vétérinaire,
vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'Etat, etc.) qui sont affectés au
51
service régional de l’alimentation des directions régionales de l’alimentation, de
l’agriculture et de la forêt (DRAAF), pour ce qui concerne la santé ou la protection des
végétaux, ou en direction départementale de la protection des populations pour les
contrôles relatifs à la santé et protection animale et à la sécurité sanitaire des aliments.
Ces agents disposent actuellement d’une compétence uniquement départementale
ou régionale, ce qui limite leurs capacités d’intervention. Ils bénéficient actuellement
des habilitations suivantes :
-
en matière pénale, conformément à l’article L. 205-2 du code rural et de la
pêche maritime (CRPM), ils exercent leurs compétences, soit sur l’étendue du
territoire national lorsqu’ils sont affectés dans un service à compétence
nationale, soit sur l’étendue de la région dans laquelle se trouve leur résidence
administrative lorsqu’ils sont affectés dans un service déconcentré20 ;
-
en matière de police administrative, en l’absence de dispositions particulières
définissant expressément leur champ territorial de compétence, les agents
affectés dans un service déconcentré doivent être regardés comme exerçant
leur activité dans la limite de circonscription du service où ils sont affectés
(Rapport du Conseil d’Etat « les pouvoirs d’enquête de l’Administration »).
Jusqu’en 2021, les dispositions des articles L. 221-9, L. 231-2 et L. 250-4 du CRPM
donnaient compétence au ministre chargé de l’Agriculture pour attribuer aux agents
chargés des contrôles de police administrative en matière de santé des animaux et de
sécurité sanitaire une compétence territoriale excédant les limites géographiques de
leur circonscription et pouvant s’étendre au territoire national.
Ces dispositions ont été abrogées par l’ordonnance n° 2015-616 du 4 juin 2015
modifiant le CRPM en vue d'assurer la conformité de ses dispositions avec le droit de
l'Union européenne et modifiant les dispositions relatives à la recherche et à la
constatation des infractions aux dispositions de son livre II. L’ordonnance n° 2015-616
du 4 juin 2015 abrogeait ces articles à compter de la publication du décret codifiant
dans la partie réglementaire du CRPM la liste des agents habilités à constater les
manquements au livre II de ce code. Le décret n° 2021-1858 du 28 décembre 2021 qui
a repris en partie réglementaire la liste des agents habilités à réaliser les contrôles
officiels qui figurait en partie législative n’a pas repris les dispositions qui permettaient
au ministre d’attribuer à des agents nommément désignés une compétence
territoriale pouvant être étendue à la totalité du territoire national.
La compétence d’un inspecteur est limitée matériellement (domaines sur lesquels il est habilité à
réaliser des contrôles/rechercher des infractions) et territorialement (étendue du territoire sur lequel il
dispose de cette habilitation). Un inspecteur compétent uniquement dans le ressort de sa
région/département de rattachement ne pourra donc pas intervenir au-delà des limites géographiques
de ce territoire donné.
20
52
Or, lorsqu’une crise survient ou pour répondre à des besoins d’enquêtes
particulièrement complexes, il est nécessaire d’être en capacité de mutualiser
rapidement les moyens humains disponibles sur l’ensemble du territoire national, ce
qui n’est pas possible actuellement compte tenu des règles d’habilitation des agents.
Ø Pouvoirs d’enquête des agents
Les pouvoirs d’enquête des agents intervenant en matière de sécurité sanitaire des
aliments, de santé des animaux et des végétaux apparaissent actuellement insuffisants
dans certaines situations, qu’il s’agisse d’assurer leur sécurité ou de garantir l’efficience
des investigations menées.
Notamment, par exemple, il n’est pas aujourd’hui possible pour ces agents, dans le
code rural et de la pêche maritime, en cas de doute sur la conformité des produits aux
prescriptions en vigueur, de demander des contrôles au professionnel à ses frais, dans
un délai déterminé, par un organisme présentant des garanties d'indépendance, de
compétence et d'impartialité et de suspendre la mise sur le marché dans l’attente de
la réalisation des contrôles.
Également, ces agents ne peuvent pas aujourd’hui utiliser une identité d’emprunt pour
garantir leur sécurité, en particulier lorsqu’ils effectuent des contrôles sur des sites
internet, ni avoir la possibilité de ne décliner leur qualité qu'au moment où ils
informent la personne contrôlée de la constatation d'une infraction ou d'un
manquement.
Le secret professionnel leur est également systématiquement opposable, ce qui est
de nature à limiter leurs investigations.
Par ailleurs, les mesures de destruction, retrait, consignation ou rappel de lots de
produits ou denrées alimentaires ne sont possibles en application du CRPM que dans
l’hypothèse où il est prouvé que les obligations réglementaires n’ont pas été
respectées par l’exploitant présent et pas uniquement s’ils présentent ou sont
susceptibles de présenter un danger pour la santé publique ou la sécurité des
consommateurs.
Ø Mesures de police administrative et sanctions
Certaines exigences sont aujourd’hui dépourvues de sanctions ou de mesures de
police administrative ou celles-ci sont inopérantes pour diverses raisons.
Par exemple, le CRPM ne prévoit pas aujourd’hui la possibilité de sanctionner le nonrespect des mises en demeure en matière de sécurité sanitaire des aliments, ce qui
peut rendre une telle mesure inopérante et non dissuasive pour les professionnels
concernés.
53
Également, la publicité qui peut être faite des mesures de police administrative prises
à l’encontre d’un professionnel est aujourd’hui limitée à un affichage visible de
l’extérieur de l’établissement en question, limitant ainsi la diffusion de la mesure de
publicité.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 38 de la Constitution prévoit que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution
de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances,
pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. / Les
ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles
entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de
ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi
d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. / A l'expiration du
délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus
être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ».
Il ressort de ces dispositions que le Gouvernement, à son initiative, peut être autorisé
par le Parlement à prendre par ordonnance des mesures qui sont en principe du
domaine de la loi.
Une disposition d'habilitation ne peut résulter que d'un projet de loi ou d'un
amendement déposé par le Gouvernement21.
L'article 38 de la Constitution n'exclut de la délégation que les domaines que la
Constitution réserve aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de
financement de la sécurité sociale22. Toutes les autres matières que l'article 34 de la
Constitution place dans le domaine de la loi peuvent faire l'objet d'une habilitation à
légiférer par ordonnance23, quelle que soit leur importance et quelle que soit
l'éminence des principes en cause.
La loi d'habilitation ne saurait avoir pour effet de dispenser le Gouvernement, dans
l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la
Constitution, de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que
les normes internationales et européennes applicables24.
Ainsi, les ordonnances prises en vertu de cet article devront notamment respecter le
principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le
Cons. cons., 20 janvier 2005, n° 2004-510 DC.
Cons. cons., 16 décembre 1999, n°99-421 DC, cons. 15.
23
Cons. cons., 16 décembre 1999, précitée, cons. 8.
24
Cons. cons., 26 juin 2003, n°2003-473 DC, cons. 10.
21
22
54
principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que le
principe du respect des droits de la défense, découlant de l’article 8 de la Déclaration
des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui s’étend à toute sanction ayant le
caractère d’une punition25.
Par ailleurs, si les mesures de police administrative prévues par ces ordonnances sont
susceptibles d’affecter l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, elles
devront être justifiées par la nécessité de sauvegarder l’ordre public et proportionnées
à cet objectif26.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Les exigences en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé des animaux ou
de santé des végétaux sont pour l’essentiel prévues dans les textes européens.
A titre d’exemple, le corpus de textes en matière de sécurité sanitaire des aliments,
dénommé « Paquet hygiène » comporte 5 textes majeurs :
-
le règlement (CE) n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28
janvier 2002 est le texte clé du « paquet hygiène » : la législation alimentaire. Il
édicte les principes généraux du corpus réglementaire et est applicable à tous
les acteurs des filières alimentaires et de l’alimentation animale. En outre, il crée
l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA pour European Food
Safety Authority) et le réseau d’alerte rapide européen pour l’alimentation
humaine et animale (la Rapid Alert System for Food and Feed ou RASFF) ;
-
le règlement (CE) n°852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril
2004 relatif à l’hygiène des aliments est applicable à tous les exploitants du
secteur alimentaire : qu’ils soient au stade de la production primaire, de la
transformation ou de la distribution ; et quelles que soient les filières de
production ;
-
le règlement (CE) n°853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril
2004 fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées
alimentaires d’origine animale est applicable à tous les exploitants du secteur
alimentaire manipulant ou transformant des denrées animales ou d’origine
animale.
-
le règlement (CE) n°183/2005 du Parlement européen et du Conseil du 12 janvier
2005 établissant des exigences en matière d'hygiène des aliments pour
25
26
Cons. cons., 17 janvier 1989, n° 88-248 DC, cons. 36.
Cons. cons., 9 juillet 2010, n° 2010-13 QPC, cons. 8.
55
animaux ;
-
le règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars
2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant
à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux
aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être
des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques.
Ces textes sont complétés par différents règlements d’exécution.
Les dispositions du droit interne interviennent en complément, notamment pour
désigner les autorités compétentes, apporter des précisions lorsque les textes
européens le permettent.
Le droit interne définit également le régime des sanctions applicables et des modalités
de conduite des contrôles qui est un domaine relevant de la compétence des Etats
membres pour toutes les thématiques concernées par l’article d’habilitation.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
S’agissant de propositions de pouvoirs de police, il n’y a pas de pertinence à établir
une comparaison internationale. S’agissant des obligations des opérateurs, la Belgique
a mis en place un dispositif réglementaire permettant d’obliger les opérateurs à
mettre en œuvre les mesures de prévention vis-à-vis des agents de contrôles, vis-à-vis
des objets présentés au contrôle, comme, par exemple, l’obligation de mesurer les gaz
résiduels dans les conteneurs soumis au contrôle à l’import.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Comme détaillé ci-après, la nécessité de légiférer tient au fait, s’agissant de l’extension
de l’habilitation territoriale des agents, qu’il est nécessaire pour ces derniers d’être en
capacité d’intervenir rapidement et agilement dans des départements ou régions
différents de celles ou ceux de leur affectation administrative, particulièrement en
situations de crise sanitaire. Actuellement, cette faculté n’existant pas, une moindre
réactivité s’en ressent, ce qui est susceptible d’affecter la prise en charge des crises.
Concernant l’adaptation des pouvoirs d’enquête et de contrôle des inspecteurs,
l’augmentation des flux d’importations et introductions de denrées et produits
agricoles et les risques qu’ils emportent avec eux, le développement des ventes en
ligne de ces denrées/produits agricoles et le déploiement de la police sanitaire unique
56
par le MAASA nécessitent de doter les inspecteurs de pouvoirs renforcés et cohérents
avec l’ensemble de ces contraintes et enjeux.
Dans la même logique, les mesures de police administrative et sanctions doivent être
en conséquence modifiées.
Ø L’élargissement de la compétence territoriale des agents
Elargir les compétences des agents sur l’ensemble du territoire national permettra
d’améliorer leur efficacité et leur mobilisation immédiate en temps de crise (exemple
pour l’Influenza aviaire hautement pathogène ou la dermatose nodulaire contagieuse,
ou encore en présence de denrées susceptibles d’être dangereuses pour la santé). Il
peut
par
exemple
parfois
être
nécessaire
que
certains
agents
d’un
département/région non affecté par une crise sanitaire puissent aller prêter main forte
dans les territoires où une crise survient et nécessite de déployer des moyens
importants de façon rapide pour éviter une propagation de maladie sur un territoire
plus étendu et agir efficacement.
Par ailleurs, la création d’une brigade d’intervention, comme ici avec la création d’une
Brigade nationale de contrôle des denrées importées, nécessite de disposer d’une
compétence large pour permettre aux agents d’être mobilisés en tant que de besoin.
Comme exposé précédemment, il y a notamment lieu de permettre aux agents
conduisant ces missions de contrôle d’intervenir sur l’ensemble du territoire national
pour leur donner une souplesse et une rapidité d’intervention lorsque la situation
l’exige, qu’ils interviennent dans un cadre administratif ou judiciaire.
De fait, il apparaît nécessaire, non seulement de réinstaurer cette compétence sur
l’ensemble du territoire, mais également de la rendre automatique et de l’élargir à tout
agent habilité matériellement dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments,
de la santé animale, de la santé des végétaux, sur un plan administratif et pénal, que
ce soit pour les produits mis sur le marché ou pour les produits à l’importation.
Ceci s’avère notamment pertinent dans le contexte d’une mise en œuvre efficace de
la Police sanitaire unique, dans la mesure où les missions qui ont été transférées au
MAASA étaient auparavant conduites par les inspecteurs relevant de la Direction
Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes
(DGCCRF) qui disposaient d’une compétence sur l’ensemble du territoire national,
tant dans un contexte de police administrative que de police judiciaire.
Ø L’adaptation des pouvoirs d’enquête et de contrôle des agents
Les pouvoirs d’enquête et de contrôle des agents intervenant en matière de sécurité
sanitaire des aliments, de santé des animaux et des végétaux apparaissent
57
actuellement insuffisants dans certaines situations, qu’il s’agisse d’assurer leur sécurité
ou de garantir une efficience des investigations menées.
A titre d’exemple, à l’instar des agents compétents en matière de concurrence, de
consommation et de répression des fraudes habilités dans le cadre du code de la
consommation, il serait indispensable, dans certaines situations de contrôle ou de
recherche d’infraction, que les agents n’aient pas à révéler leur qualité avant le constat
de l’infraction ou du manquement, afin de préserver leur sécurité. Dans une même
logique, ils devraient pouvoir, lors de contrôles sur internet, faire usage d’une identité
d’emprunt.
Un certain nombre d’autres ajustements sont requis concernant ces pouvoirs afin de
pouvoir faire cesser le danger sanitaire le plus en amont possible.
Ø Mesures de police administrative et sanctions
Une adaptation s’avère également nécessaire sur ce point pour compléter le dispositif
et le rendre pleinement opérationnel. A titre d’exemple, certaines mesures de police
administrative et sanctions prévues par le code de la consommation devraient
utilement être prévues dans le CRPM pour pouvoir efficacement mettre en œuvre la
Police sanitaire unique.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Les différents objectifs attendus de la mesure sont les suivants :
Ø L’élargissement de la compétence territoriale
Elle a pour objectif, en particulier en périodes de crises sanitaires, de permettre aux
agents chargés des inspections en services déconcentrés, en particulier en Directions
Départementales en charge de la Protection des Populations
(DD(ec)PP) ou en
Directions Régionales de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Forêt (DRAAF) de
venir renforcer ponctuellement les services des départements ou régions directement
affectés, de façon immédiate, fluide et rapidement opérationnelle, pour une efficacité
renforcée.
L’objectif est également de pouvoir répondre à des insuffisances ponctuelles
d’effectifs susceptibles d’intervenir pour des raisons ne pouvant pas être anticipées.
Ø L’adaptation des pouvoirs d’enquête et de contrôle
Une telle adaptation permet de répondre aux fins suivantes :
58
-
Pour doter la Brigade nationale de contrôle des denrées importées de pouvoirs
d’enquête suffisants pour intervenir rapidement lorsque la situation le
nécessite.
-
Pour adapter, plus largement, les pouvoirs d’enquête de l’ensemble des agents
relevant des services du MAASA.
-
Pour permettre à ces mêmes agents de conduire, avec les moyens adaptés, des
actions sur des denrées ou produits commercialisés sur internet dans la lutte
contre les trafics.
Ø L’adaptation des mesures de police administratives et des sanctions
Une telle adaptation permet de répondre aux fins suivantes :
-
Pour mettre en place des mesures de police administrative ou des sanctions
avec un effet réellement dissuasif. A titre d’exemple, concernant la sécurité
sanitaire des aliments, les injonctions de mise en conformité peuvent s’avérer
infructueuses et la fermeture de l’établissement concerné n’est pas
systématiquement la mesure la plus adaptée ni la plus justifiée. Il est donc
nécessaire de prévoir de sanctionner le non-respect d’une telle injonction soit
par une amende administrative, soit par une contravention (forfaitisable)
permettant de sanctionner rapidement ;
-
Pour obliger les importateurs à mettre en œuvre toute disposition pour
permettre le contrôle à l’import en toute sécurité pour les agents de contrôles.
A titre d’exemple, le mesurage des gaz résiduels n’est pas imposé aux opérateurs
et lorsque les taux de gaz sont trop élevés, les agents qui doivent faire un
contrôle approfondi de la totalité du conteneur sont empêchés dans leur
mission sans que l’obligation de prévention incombe à l’opérateur.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
La première option envisagée était d’inscrire d’emblée dans le projet de loi l’ensemble
des articles correspondant aux objectifs visés, pour répondre rapidement à des
besoins d’adaptation de l’habilitation territoriale, des pouvoirs d’enquête et des
mesures de police administratives et sanctions. Cette option n’a cependant pas été
retenue compte tenu du délai nécessaire pour rédiger ces différentes adaptations et
préciser leur contenu mais également et surtout pour prévoir l’ensemble des
dispositions qui manquent aujourd’hui dans le CRPM. Cela concerne en particulier les
59
dispositions présentes dans le code de la consommation qu’il conviendrait de
dupliquer dans le CRPM pour permettre une mise en œuvre pleinement efficace de la
Police sanitaire unique. Un examen plus approfondi des dispositions en question est
indispensable à cette fin.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue qui est celle de l’article d’habilitation autorisant le Gouvernement à
légiférer par ordonnance donne le délai nécessaire pour rédiger les adaptations qui
concernent un certain nombre d’articles du CRPM et qui vont par ailleurs nécessiter
de mettre en cohérence le code de la santé publique et le code de la consommation
à la suite de ces adaptations. Le présent article vise à habiliter le gouvernement à
prendre une ordonnance pour mener à bien ce chantier, ce qui permettrait, entre
autres, d’améliorer la sécurité et de préserver la santé des agents en exigeant des
opérateurs de mettre en œuvre les dispositions nécessaires à la prévention face au
risque d’exposition à certains dangers que présentent les objets soumis à contrôle.
Ø L’élargissement de la compétence territoriale des agents
L’objectif de la brigade nationale de contrôle des denrées importées serait de
multiplier les contrôles sur les denrées alimentaires importées et lutter contre les
importations générant une concurrence déloyale à l’égard des exploitants agricoles
français.
Il apparaît par conséquent nécessaire d’attribuer à ces agents une compétence
territoriale sur l’ensemble du territoire national (polices judiciaire et administrative),
de les doter de pouvoirs d’enquête et de contrôle suffisants et de prévoir des mesures
de police administrative et des sanctions ajustées.
Il est également proposé que ces adaptations s’appliquent à l’ensemble des agents
compétents sur des missions de contrôle/inspection, de recherche et de constatation
des infractions et des manquements en matière de sécurité sanitaire des aliments, de
santé des animaux et des végétaux. En effet, face à l’augmentation des crises sanitaires
et des menaces en santé animale (dermatose nodulaire contagieuse, peste porcine
africaine…), en santé des végétaux (nématode du pin…) et à l’augmentation des enjeux
en termes de sécurité sanitaire des aliments, dans un contexte budgétaire contraint,
il est nécessaire que l’ensemble des agents intervenant sur ces thématiques puissent
également disposer de ces adaptations, afin d’améliorer globalement l’efficience et
l’agilité du dispositif de contrôles.
60
Ø L’adaptation des pouvoirs d’enquête et de contrôle des agents
Il est envisagé de doter la Brigade nationale de contrôle des denrées importées de
pouvoirs d’enquête suffisants pour intervenir rapidement lorsque la situation le
nécessite. A titre d’exemple, il est envisagé de permettre aux inspecteurs, lorsqu'il
existe des doutes sur la conformité d’une denrée ou d’un produit agricole aux
prescriptions en vigueur relatives à la sécurité sanitaire, d’enjoindre au responsable de
la mise sur le marché de faire procéder dans un délai contraint à des contrôles à ses
frais, et dans l’attente, de faire suspendre la mise sur le marché.
Il est envisagé d’adapter, plus largement, les pouvoirs d’enquête de l’ensemble des
agents relevant des services du MAASA (techniciens, ingénieurs, inspecteurs de la
santé publique vétérinaire, vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'Etat,
etc.). Ces agents sont affectés en DRAAF/SRAL ou en DD(ec)PP et ils sont habilités à
mener des inspections et contrôles et à rechercher et à constater des infractions et
des manquements dans les domaines de la sécurité sanitaire des aliments, la santé
animale et la santé des végétaux. Cette adaptation de leurs pouvoirs permettra
notamment en sécurité sanitaire des aliments de renforcer l’efficacité du déploiement
de la Police sanitaire unique, pour laquelle le MAASA assure l’ensemble des contrôles
réalisés sur la chaîne alimentaire, apportant aux consommateurs la garantie de la
sécurité sanitaire de leur alimentation. Des pouvoirs d’enquête similaires à ceux dont
bénéficient les services de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes leur sont ainsi nécessaires.
Il est envisagé de permettre à ces mêmes agents de conduire, avec les moyens
adaptés, des actions sur des denrées ou produits commercialisés sur internet dans la
lutte contre les trafics.
Ø Mesures de police administrative et sanctions
Il est envisagé de créer un pouvoir de sanction du non-respect des injonctions de mise
en conformité, par l’introduction soit d’une amende administrative, soit d’une
contravention (le cas échéant forfaitaire).
Ø Les modifications de mise en cohérence des dispositions du CRPM
maritime, du code de la consommation et du code de la santé publique
Des ajustements découlant des adaptations précitées s’avéreront nécessaires pour
garantir une cohérence globale des dispositions des 3 codes concernés par les
thématiques de sécurité sanitaire des aliments, de santé des animaux ou de santé des
végétaux.
61
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la
fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation.
Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :
-
une plus grande réactivité dans la prise en charge des situations de crise
sanitaire avec davantage d’efficacité dans leur gestion. On peut citer à ce titre
les
crises
sanitaires
récentes en
santé
animale
(dermatose
nodulaire
contagieuse, influenza aviaire hautement pathogène, etc.) et en santé végétale
(nématode du pin)
-
plus globalement, une mise en œuvre des missions d’inspections/contrôle et de
recherche et constations des infractions plus efficace et dissuasive ; ;
une plus grande efficacité de l’action publique à travers une mise en cohérence de
pouvoirs de contrôle et d’enquête avec les moyens coercitifs ad hoc. A titre
d’exemple, aujourd’hui, lorsqu’une mise en demeure de mise en conformité adressée
à un exploitant du secteur alimentaire au titre de l’article L. 233-1 du CRPM n’est pas
suivie d’effet, il n’y a pas de sanction (administrative ou pénale) prévue, ce qui ne
confère pas un effet dissuasif et rend la mesure administrative insuffisamment
efficace. Également, il est nécessaire dans certaines situations de contrôle, de
permettre aux agents de la DGAL de ne décliner leur qualité qu'au moment où ils
informent la personne contrôlée de la constatation d'une infraction ou d'un
manquement. Ceci s’avère particulièrement utile, voire strictement nécessaire,
notamment pour l'abattage illégal.
De telles dispositions existent dans le code de la consommation.
5. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION
Concernant l’habilitation donnée au Gouvernement pour prendre par ordonnance les
mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de 12 mois est proposé
pour :
-
disposer d’un temps suffisant pour identifier l’ensemble des articles du CRPM
justifiant d’être adaptés ;
-
disposer d’un temps suffisant pour identifier l’ensemble des articles du code de
la consommation et le code de la santé publique justifiant d’être adaptés ;
-
pour affiner la rédaction des modifications.
62
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai
de 3 mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
63
Article 4 (I - 1° c) - Levée de la contrainte technique qui empêche
aujourd’hui la valorisation dans Egalim des produits sous Signes officiels
d’identification de la qualité et de l’origine (SIQO) hors Bio ayant subi une
transformation simple
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
L’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), créé par la loi n°
2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le
secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous,
dite « loi EGalim », prévoit qu’au plus tard le 1er janvier 2022, les repas servis dans les
restaurants collectifs (administrations, établissements d’enseignement, universités,
établissements de santé, sociaux, médico-sociaux, établissements pénitentiaires) dont
les personnes morales de droit public ont la charge comprennent une part au moins
égale, en valeur, à 50 % de produits répondant à des critères de qualité – produits issus
de l’agriculture biologique ou bénéficiant de labels et autres signes de qualité –, de
performance en matière de protection de l’environnement et de prise en compte des
externalités environnementales, définis par ce même article, les produits issus de
l’agriculture biologique devant représenter une part au moins égale, en valeur, à 20 %.
Ces dispositions sont applicables, depuis le 1er janvier 2024, à tous les restaurants
collectifs quelques soient leurs gestionnaires.
L’Article R. 230-30-1 du code rural et de la pêche maritime précise la manière dont
sont calculés les taux relatifs à ces obligations. Ces taux sont calculés à partir des
achats annuels (en € HT) pour chaque restaurant collectif. Ainsi, le taux de produits
durables et de qualité, calculé en début d’année N+1, résulte de la somme des achats,
de produits durables et de qualité (dont les produits porteurs de SIQO) de l’année n,
divisée par la somme des achats totaux de l’année N (en € HT).
Dans ce contexte, les représentants des filières Label Rouge ont interpellé la Ministre
chargée de l’agriculture et l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) sur la
question de la prise en compte des produits Label rouge ayant fait l’objet d’une
préparation simple (découpage, épluchage…) ou d’une transformation simple de type
congélation ou cuisson, dans le décompte des produits visés à l’article L. 230-5-1 du
CRPM. En effet, les produits Label rouge ayant fait l’objet d’une transformation ou
d’une préparation par un fournisseur perdent le bénéfice de ce label, et ne peuvent
donc pas rentrer dans ce décompte, puisqu’ils ne sont alors plus porteurs du signe
d’identification de la qualité et de l’origine (SIQO) lorsqu’ils sont servis dans les
restaurants collectifs. A contrario, les produits bruts bénéficiant d’un Label Rouge,
64
achetés par un établissement de restauration collective, sont comptabilisables et
peuvent ensuite faire l’objet d’une préparation dans la cuisine collective. Or,
l’organisation de la restauration collective implique souvent des intermédiaires qui
effectuent ces préparations pour leur compte. Lors de cette étape le produit « perd »
son signe de qualité et ne peut plus être comptabilisé.
En effet, d’une part, les cahiers des charges des produits bénéficiant du Label Rouge
prévoient les formes et mode de présentation sous lesquels lesdits produits peuvent
être commercialisés, et tous les opérateurs intervenant dans la chaîne de production
Label Rouge doivent être habilités. L’étiquette « Label Rouge » ne peut être apposée
que si les conditions prévues aux articles L. 641-1 à L. 641-4 du CRPM sont remplies.
D’autre part, le droit français ne prévoit pas la possibilité, pour un produit transformé
composé intégralement de produits bénéficiant d’un Label rouge, de bénéficier du
logo type « Label Rouge ». En effet, les produits transformés font l’objet de cahiers des
charges spécifiques « qui les distinguent des denrées et produits similaires
habituellement commercialisés »27 et doivent se soumettre à des tests d’évaluation et
suivi de la qualité supérieure (ESQS) réguliers, tous les deux ans, pour justifier de leur
qualité supérieure.
Aussi, pour ce qui concerne les produits transformés utilisant des produits Label Rouge
comme ingrédients, le règlement d’usage de la marque Label Rouge précise que : « Les
produits transformés intégrant à titre d’ingrédient un produit bénéficiant d’un Label
Rouge peuvent faire référence à la dénomination « Label Rouge » dans leur
dénomination de vente sous réserve que cela ne soit pas de manière excessive, dès
lors que cette dénomination est associée au produit en bénéficiant et que ce dernier
est le seul de sa catégorie à être incorporé, dans une quantité suffisante pour imprimer
un caractère au produit final. Ils ne peuvent cependant en aucun cas faire figurer le
logotype « Label Rouge » sur leur étiquetage quel que soit sa taille ou son
emplacement ». Cette règle d’usage a été mise en place pour ne pas fausser la
concurrence de tels produits vis-à-vis des produits transformés ou préparés qui
respectent les cahiers des charges Label Rouge.
Ainsi, au regard de la réglementation, il apparaît que la comptabilisation, au titre des
50 % de produits durables et de qualité n’est pas possible pour des produits
transformés ou préparés qui incorporent des ingrédients sous Label rouge ou des
produits Label Rouge ayant fait l’objet d’une préparation très simple (découpage,
épluchage) non prévue dans le cahier des charges, si ces opérations ou
transformations sont effectuées par un opérateur en amont de l’acte d’achat par la
structure gestionnaire du restaurant collectif, responsable du suivi des achats et de
65
leur télédéclaration sur la plateforme numérique « ma cantine », car le produit a alors
« perdu » le signe Label Rouge.
La situation est similaire pour les appellations d’origine protégée (AOP)28, indications
géographiques protégées (IGP)29 et spécialité traditionnelle garantie (STG)30 (la
réglementation est ici européenne). Les Organismes de Défense et de Gestion (ODG)
sont par ailleurs très vigilants à la communication qui est faite par les transformateurs
lorsque les produits bénéficiant d’une appellation sont utilisés comme ingrédients (un
article spécifique a même été introduit dans le dernier règlement européen sur les
indications géographiques afin de reprendre la jurisprudence existante sur ce point).
Les représentants de ces filières comparent les règles qui s’appliquent au Label Rouge
avec celles s’appliquant aux produits certifiés Agriculture Biologique et aux produits
bénéficiant d’une certification environnementale de niveau 2 ou d’une certification
de niveau 3 HVE (Haute Valeur Environnementale), qui continuent de bénéficier du
signe de qualité et restent comptabilisables après une préparation ou transformation,
pour autant que ce produit contienne au moins 95% d’ingrédients certifiés31. Ils
estiment que la situation actuelle défavorise les produits Label Rouge, sous IG et STG
dans le cadre de la loi EGAlim et ont interpellé à nombreuses reprises le ministère pour
lever cette contrainte technique qui empêche aujourd’hui la valorisation dans les
objectifs EGAlim des produits sous SIQO hors bio ayant subi une préparation ou une
transformation simple.
Ces difficultés de comptabilisation ont par ailleurs un impact sur les acteurs de la
restauration collective qui se voient privés de pouvoir comptabiliser ces produits au
titre
de
l’article
L.
230-5-1
du
CRPM,
ce
qui
réduit
leurs
possibilités
d’approvisionnement en produits durables et de qualité.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
D’une part, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui
découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789,
des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt
général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard
de l'objectif poursuivi (Cons. const. n° 2010-55 QPC, 18 octobre 2010).
Articles L. 641-5 à L. 641-10 du CRPM et R(UE) 2024/1143 notamment son titre II
Articles L. 641-11 à L. 641-11-2 du CRPM et R(UE) 2024/1143 notamment son titre II
30
Article L. 641-12 du CRPM et titre III du R(UE) 2024/1143
31
Aux termes des dispositions de l’article 30 du règlement (UE) 2018/848 pour la production biologique,
et de l’article R. 641-57-1 du CRPM pour la mention valorisante « issu d'une exploitation de haute valeur
environnementale ».
28
29
66
D’autre part, aux termes de l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004
intégrée à la Constitution, « Les politiques publiques doivent promouvoir un
développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur
de l'environnement, le développement économique et le progrès social ». En outre, la
protection de l’environnement est un objectif de valeur constitutionnelle 32.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Les notions de produits non transformés et de transformation sont définies à l'article
2 du règlement (CE) n°852/2004 du Parlement européen et du conseil du 29 avril 2004
relatif à l'hygiène des denrées alimentaires.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Les obligations issues des dispositions de l’article L. 230-5-1 du CRPM, entrées en
vigueur au 1er janvier 2022 pour les restaurants collectifs à charge de service public et
au 1er janvier 2024 pour les restaurants collectifs privés ne sont pas respectées : on
estime en 2024 que seuls 30% des restaurants collectifs respectent l’obligation de 50%
de produits durables et de qualité dont 20% issus de l’agriculture biologique33.
Cela s’explique notamment par la crise sanitaire liée à la Covid-19 en 2020 (entre 30 et
40 jours de fermeture des écoles entre 2020 et 2021, – 40 % de chiffre d’affaires en
mai 2020 par rapport à janvier 202034), et l’inflation alimentaire (+ 7 % entre 2021 et
2022, + 12 % entre 2022 et 202335), et qui s’est traduite par des hausses importantes
des prix des denrées mais aussi des autres postes de dépense, tels l’énergie ou les
emballages. Ces hausses de prix ont souvent été absorbées par les donneurs d’ordre
publics pour maintenir des tarifs permettant l’accès à la restauration collective pour
Cons. const. 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, n° 2019-823 QPC.
https://ma-cantine.agriculture.gouv.fr/static/documents/rapport-bilan-statistique-EGALIM_2025.pdf
34
https://www.insee.fr/fr/statistiques/5211280
35
https://www.insee.fr/fr/statistiques/7750173
32
33
67
les plus précaires, rendant difficile l’augmentation des achats durables et de qualité,
plus chers.
Par ailleurs, certaines filières et produits sous SIQO potentiellement « éligibles » à la
comptabilisation au titre des 50% produits durables et de qualité se heurtent à des
obstacles techniques liés à la fois au mode d’organisation de la restauration collective,
qui fait généralement appel à des intermédiaires assurant une première préparation
simple ou cuisson des produits bruts, et au mode de gestion de leur signe de qualité,
qui prévoit que si la préparation ou la première transformation simple n’est pas prévue
dans leur cahier des charges, les produits « perdent » le signe de qualité (ce qui est par
ailleurs une protection contre les usurpations et fraudes). Cette situation est un frein
à la pleine réalisation des objectifs de la loi EGAlim par la restauration collective et
réduit les débouchés pour ces filières sous signes de qualité.
Les catégories d’aliments entrant dans la définition des produits durables et de qualité
sont prévues par la loi qui nécessite donc d’être modifiée pour ajouter une catégorie
afin de prendre en compte les produits sous SIQO hors bio ayant subi une préparation
ou une première transformation simple et ne peuvent être comptabilisés en l’état du
texte.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif est de lever les contraintes pesant sur la restauration collective publique qui
a des difficultés à comptabiliser certains achats de produits sous SIQO hors Bio et
pesant sur les filières sous SIQO hors Bio. Il s’agit également de donner à ces produits
pleinement accès au marché ouvert par la disposition de la loi Egalim, tout en gardant
le même degré d’exigence sur la durabilité et la qualité des produits.
La mesure proposée vise ainsi à lever la contrainte réglementaire qui empêche
actuellement de comptabiliser, au titre de l’article L. 230-5-1, certains produits sous
Label Rouge ou sous indication géographique et STG au titre des 50% de produits
durables et de qualité lorsqu’ils ont subi une préparation simple, après laquelle la
composition du produit préparé demeure très majoritairement (à 95%) composé du
produit sous SIQO hors Bio.
La mesure introduit ainsi la possibilité de comptabilisation, au titre des 50% de
produits durables et de qualité, des produits non transformés composés de produits
agricoles sous Label Rouge ou sous indication géographique et STG ou des denrées
alimentaires issues de la première transformation d'un ou plusieurs produits agricoles
et composées à 95 % au moins de produits sous Label Rouge ou sous indication
géographique et STG.
68
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
-
OPTIONS ENVISAGEES
Option 1 : Absence de modification de l’article L. 230-5-1 du CRPM. Cette option
ne permet pas la comptabilisation au titre des produits durables et de qualité
des produits sous Label Rouge ou sous indication géographique et STG au titre
des 50% de produits durables et de qualité lorsqu’ils ont subi une préparation
simple, après laquelle la composition du produit préparé demeure très
majoritairement (à 95%) composé du produit sous SIQO hors Bio. Ainsi le statu
quo prive les filières sous SIQO hors Bio de pleinement bénéficier des
débouchés ouverts par la loi EGAlim, et à la restauration collective d’avoir un
accès aisé à l’approvisionnement auprès de ces filières, afin de fournir des
produits durables et de qualité et remplir les objectifs fixés par la Loi.
-
Option 2 : Modification des cahiers de charges des produits Label rouge ou sous
Indications géographiques ou STG pour introduire les modes de présentation
correspondant aux étapes de préparation souhaitées (pré-cuisson, découpe,
etc.). Cette option impliquerait un processus complexe, demandant beaucoup
de temps, mobilisant des ressources de la part des Organismes de gestion et de
Défense (ODG) en charge du Label rouge et des IG /STG correspondantes, de
l'INAO et de la Direction Générale de la Performance Economique et
environnementale des entreprises (DGPE), ainsi, pour ce qui concerne les
IGP/AOP et STG, des services de la Commission européenne. Cette voie ne
permettra pas de répondre à court terme aux attentes du marché de la
restauration collective. Cette voie implique une homologation des opérateurs
(qui ne correspond pas au mode de fonctionnement des fournisseurs des
cantines, et qui est potentiellement lourde, les opérateurs devant être
homologués pour chaque produit considéré). Par ailleurs, l’objectif étant de
répondre spécifiquement aux besoins de la restauration collective, introduire
un ensemble de mode de préparation dans les cahiers des charges risque
d’entrainer une moindre lisibilité des cahiers des charges, des complexifications
dans l’organisation des filières (risque de rigidification excessive des relations
techniques ou logistiques qui nécessitent un lien direct) et des contrôles
surnuméraires. Cette démarche reste cependant pleinement adaptée pour des
transformations plus substantielles que les simples cuissons, découpages ou
épluchages, et dans de tels cas, elle restera la voie adoptée par les ODG.
-
Option 3 : Faire évoluer le cadre réglementaire et modifier la loi EGAlim . Cette
option consiste à introduire la possibilité de comptabilisation, au titre des 50%
de produits durables et de qualité, des produits non transformés composés de
69
produits agricoles sous Label Rouge ou sous indication géographique et STG ou
des denrées alimentaires issues de la première transformation d'un ou plusieurs
produits agricoles et composés à 95 % au moins de produits sous Label Rouge
ou sous indication géographique et STG.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue est celle consistant à faire évoluer le cadre réglementaire et modifier
la loi EGAlim, en introduisant la possibilité de comptabilisation, au titre des 50% de
produits durables et de qualité, des produits non transformés composés de produits
agricoles sous Label Rouge ou sous indication géographique et STG ou des denrées
alimentaires issues de la première transformation d'un ou plusieurs produits agricoles
et composées à 95 % au moins de produits sous Label Rouge ou sous indication
géographique et STG.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
La présente mesure modifie les dispositions de l’article L. 230-5-1 du code rural et de
la pêche maritime.
Elle ne porte pas atteinte à la liberté d’entreprendre, garantie par la Constitution, dans
la mesure où elle permettra aux gestionnaires de restaurants collectifs de remplir plus
facilement l’obligation prévue au I de l’article L. 230-5-1 du CRPM.
Ce dispositif est également conforme à l’article 6 de la Charte de l’environnement de
2004.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
La présente mesure est conforme avec les dispositions du règlement UE 2024/1143
pour ce qui concerne les indications géographiques (IG) et les « spécialités
traditionnelles garanties » (STG).
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
70
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Pour les gestionnaires de restauration collective
Le secteur de la restauration collective représente environ 4 milliards de repas par an,
dans plus de 80 000 restaurants collectifs :
L’impact budgétaire de la loi EGalim sur la restauration collective a été estimé dans le
rapport du Gouvernement (n°104) remis au Parlement le 25 mai 2023, en vertu de
l’article 25 de la loi EGAlim avec une estimation des surcoûts matières suivants :
71
Par ailleurs, il existe des leviers organisationnels et techniques, au niveau des fonctions
« achat » (denrées ou repas), « production » et « distribution de repas », pour limiter
les surcoûts qui représentent les premiers freins à l’atteinte des objectifs de montée
en gamme des approvisionnements.
Ces leviers sont bien connus : la lutte contre le gaspillage alimentaire, avec des
réflexions sur la structure et la composition des menus, les quantités servies en
fonction des convives, et les solutions de réservation de repas, mais aussi la
diversification des sources de protéines, la structuration des filières, notamment dans
le cadre des projets alimentaires territoriaux, et la mobilisation de dispositifs de
soutien financier existants.
La mesure visant à faciliter l’accès à la comptabilisation de certains produits sous SIQO
(Label Rouge, IGP, AOP, STG) ayant fait l’objet d’une préparation ou d’une
transformation permettra aux acteurs de la restauration collective de remplir plus
facilement les objectifs fixés par la loi (pas de surcoûts identifiés par rapport aux
études précédentes).
Pour les filières agricoles et agro-alimentaires
Il n’existe pas de données consolidées sur la part de produits français en restauration
collective, ni sur la part de produits français parmi les produits durables et de qualité.
Pour autant, l’Agence Bio (groupement d’intérêt public sous tutelle du ministère de
l’Agriculture, ayant pour mission de promouvoir et appuyer la structuration de la filière
72
agricole biologique en France, via des actions d’information, d’accompagnement des
professionnels et de suivi des données notamment économiques du secteur) estime
que 71% du bio consommé en France est produit en France, et les données issues de
la télédéclaration sur la plateforme numérique « ma cantine » en 2024 indiquent que,
pour les viandes (durables et de qualité ou non) servies en restauration collective, 65%
sont d’origine France (sur un échantillon de 23 300 cantines ayant télédéclaré en 2025,
soit 27,5% des cantines françaises).
Cette disposition permettrait aux produits sous SIQO hors bio, et en particulier aux
produits Label Rouge (signe officiel couvrant pour l’essentiel des denrées produites en
France) d’augmenter leurs débouchés dans la restauration collective.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Des impacts positifs sont attendus sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles
produisant des produits sous signes de qualité du fait de l’augmentation des
débouchés dans la restauration collective et d’une meilleure valorisation de leur
production.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Il n’y a pas d’impact financier significatif, la disposition se limitant à améliorer les
possibilités d’approvisionnement en produits durables et de qualité.
Un impact
indirect positif est néanmoins attendu, car la mesure doit permettre d’améliorer le
taux d’approvisionnement des cantines collectives publiques en produits SIQO hors
bio.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
L’impact attendu est l’amélioration de l’accès aux produits durables et de qualité que
sont les SIQO hors bio, avec un impact positif attendu sur les usagers des restaurants
collectifs.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
L’impact attendu est la facilitation pour comptabiliser au titre des produits durables
et de qualité les SIQO hors bio, qui ont subi une préparation ou une première
73
transformation simple opérée par un tiers pour les restaurants collectifs des
collectivités locales.
La disposition contribue ainsi à faciliter l’atteinte des objectifs EGAlim fixés par la Loi
pour ces collectivités et de leur permettre de fournir davantage de produits durables
et de qualité à leurs usagers.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
S’agissant de la continuité d’une mesure déjà mise en place, on estime que le coût sur
les services administratifs est négligeable : le suivi des achats est déjà mis en place pour
la mesure initiale et les clauses de marchés publics contiennent des critères
permettant de cibler les produits durables et de qualité.
La mise à disposition d’orientations pour préciser les modalités de contrôle possibles
(pièces justificatives à tenir à disposition par les opérateurs, limitation des
intermédiaires intervenant sur le produit entre les ateliers de préparation, cuisines
centrales et les cantines pour garantir la traçabilité optimale et une qualité préservée)
et les types de préparations concernées est néanmoins à prévoir.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Considérant que 75% des enfants scolarisés fréquentent les cantines scolaires,
l’augmentation prévue in fine des taux de produits durables et de qualité aura un
impact positif sur la qualité de leur alimentation et, subséquemment, sur leur santé.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
74
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La meilleure valorisation des produits sous signe de qualité que propose cette mesure
peut indirectement contribuer à la transition climatique et environnementale de la
ferme France prônée par la SNBC. Depuis 2016, l’INAO accompagne en effet les ODG
à s’engager dans ces transitions, en intégrant des dispositions environnementales dans
les cahiers des charges ou en accompagnant les producteurs vers la certification
environnementale. Des mesures-type et des modalités de contrôle adaptées ont été
validées par les comités nationaux pour faciliter cette démarche.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées. La production de produits durables et de
qualité promeut l’utilisation d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la
diversification des espèces cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et
protégeant la ressource en eau.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées. La production de produits durables et de
qualité promeut l’utilisation d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la
diversification des espèces cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et
protégeant la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie
circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées. La production de produits durables et de
qualité promeut l’utilisation d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la
diversification des espèces cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et
protégeant la ressource en eau.
75
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Les produits sous signe officiel de qualité valorisent dans l’ensemble, des modes de
production agricoles plus extensifs que l’agriculture conventionnelle. La meilleure
valorisation des produits sous SIQO en restauration collective que permet cette
mesure a donc dans l’ensemble des effets positifs sur la biodiversité.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été obligatoirement
consulté le 2avril 2026 et a rendu un avis défavorable.
La proposition a également été présentée à l’Institut national de l’origine et de la
qualité (INAO) et ses instances, qui rassemblent les filières concernées.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au
Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon et Saint-Barthélemy.
Elles ne s’appliqueront ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie
française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
76
Il n'est pas prévu de texte d'application, toutefois la mise à disposition d’orientations
visant à préciser les modalités de contrôle possibles (pièces justificatives à tenir à
disposition par les opérateurs, limitation des intermédiaires intervenant sur le produit
entre les ateliers de préparation, cuisines centrales et les cantines pour garantir la
traçabilité optimale et une qualité préservée) et les types de préparations concernées
est néanmoins à prévoir afin d’éviter les fraudes et concurrence déloyale.
77
Article 4 (I - 1°, d et e) Reporter la date limite d’éligibilité des produits issus
d’exploitations bénéficiant de la certification environnementale de niveau 2 au
31 décembre 2029
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
L’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (Food and
Agriculture Organization – FAO) a estimé les coûts cachés du système alimentaire en
France à environ 177,5 milliards d’euros (Mds€), dont 134,3 Mds€ liés au fardeau des
maladies chroniques en lien avec l’alimentation, 8,2 Mds€ liés aux externalités des
émissions de gaz à effet de serre (GES), 17,8 Mds€ liés au changement d’affectation
des terres et 17,1 Mds€ aux émissions d’azote36.
En cohérence, certains rapports ont estimé le coût par catégories d’impacts, qui se
recoupent parfois, tels que :
-
L’impact des systèmes alimentaires et de l’alimentation sur la santé et les
maladies chroniques ;
-
Les coûts du manque d’activité physique et de la sédentarité ;
-
L’impact des systèmes alimentaires sur l’environnement (traitement de l’eau,
pollution de l’air, etc.) ;
Ces coûts sociaux, environnementaux et sanitaires associés au système alimentaire
français contribuent donc à appuyer, par une illustration quantitative de leur impact,
l’importance de la mise en œuvre d’actions répondant à ces enjeux dans le cadre de
la Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat.
A la suite des propositions de la Convention citoyenne pour le Climat d’approfondir
l’intégration de la dimension environnementale dans la politique de l’alimentation, la
loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et
renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat et Résilience », a prévu
l’élaboration d’une Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat
(SNANC). Les orientations de la SNANC visent à couvrir les différentes dimensions de
l’alimentation et de la nutrition saines et durables. La SNANC promeut ainsi une
alimentation favorable à la santé en termes de quantité, de sécurité sanitaire et de
qualité nutritionnelle. Elle encourage le recours à des les modes de production et de
FAO. 2023. The State of Food and Agriculture 2023 – Revealing the true cost of food to transform
agrifood systems. Rome.
36
78
transformation durables et résilients face au changement climatique, prenant en
compte les enjeux de santé, de protection de l’environnement et de la biodiversité et
de diversité, et promeut une alimentation respectueuse de l’environnement,
compatible avec la trajectoire française de réduction des émissions de GES.
Afin de répondre à ces enjeux, des leviers tels que l’éducation à l’alimentation, la lutte
contre le gaspillage alimentaire, l’information du consommateur, l’achat de produits
durables, de qualité et de saison, la restauration collective, les projets alimentaires
territoriaux ou l’amélioration de la qualité nutritionnelle de l’offre alimentaire ont été
identifiés dans la SNANC. Ces leviers nécessitent d’être renforcés et mis en œuvre
dans une politique intégratrice des comportements et systèmes alimentaires.
La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans
le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à
tous, dite loi EGalim, a introduit, dans un nouvel article L. 230-5-1 du code rural et de
la pêche maritime (CRPM), l’obligation que les repas servis dans les restaurants
collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge comprennent, au
plus tard au 1er janvier 2022, une part au moins égale, en valeur, à 50% de produits
durables et de qualité, les produits issus de l’agriculture biologique devant représenter
une part au moins égale, en valeur, à 20%.
La loi « Climat et Résilience » a étendu cette obligation personnes morales de droit
privé gestionnaires de restaurants collectifs au 1er janvier 2024.
La liste des produits considérés comme « durables et de qualité » est définie à l’article
L. 230-5-1 du CRPM. Elle comprend à la fois des labels et certifications publiques de
qualité et de durabilité (produits biologiques, et autres signes d’identification de la
qualité et de l’origine, Ecolabel pêche durable, Régions ultrapériphériques etc.), mais
aussi les produits considérés comme « équivalents » et les produits « acquis selon des
modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales
liées au produit pendant son cycle de vie ».
La loi EGalim du 30 octobre 2018 prévoyait l’éligibilité, jusqu’au 31 décembre 2029,
des produits « issus d'une exploitation ayant fait l'objet de la certification prévue à
l'article L. 611-6 [du CRPM] et satisfaisant à un niveau d'exigences environnementales
au sens du même article L. 611-6 », soit les exploitations bénéficiant du niveau 2 de la
certification
environnementale
ou
de
la
certification
« haute
valeur
environnementale » (HVE).
La loi Climat et Résilience a avancé la date de fin d’éligibilité des produits issus d’une
exploitation bénéficiant de la certification environnementale de niveau 2 (CE2) au 31
décembre 2026 et, par voie de conséquence, a avancé au 1er janvier 2027 la date à
partir de laquelle seuls les produits issus d’exploitations certifiées HVE pourront être
pris en compte au titre de ce critère. L’objectif était d’encourager la transition plus
79
rapide des exploitations vers la certification HVE. Ainsi, en l’état actuel du droit, à
partir du 1er janvier 2027 les produits issus de la certification environnementale de
niveau 2 ne pourront plus être comptabilisés au titre des 50% de produits durables et
de qualité définis par la loi EGalim.
Ø La certification environnementale
La certification environnementale (CE), utilisée depuis 2012, est définie à l’article
L. 611-6 du CRPM code rural et de la pêche maritime (CRPM) et encadrée par les articles
D. 617-1 à D. 617-34 du même code.
Ce dispositif permet de certifier des exploitations agricoles qui adoptent des
pratiques favorables pour l’environnement. Il existe deux niveaux de certification
depuis novembre 2023 (date de suppression du niveau 1 de la certification
environnementale) :
-
Le niveau 2 (souvent abrégé CE2), qui repose sur des objectifs de moyen ;
Le niveau 3 ou Haute Valeur Environnementale (souvent abrégé HVE), qui
repose sur des objectifs de résultat.
Pour chacun des deux niveaux de certification, un cahier des charges (ou référentiel)
est établi par arrêté interministériel des ministres chargés de l’agriculture et de
l’environnement, après consultation de la Commission nationale de la certification
environnementale (CNCE). Les référentiels sont publics et disponibles sur la page
internet
du
Ministère
de
l’agriculture,
de
l’agroalimentaire
et
de
la
souveraineté alimentaire (MAASA)37.
Ø La certification environnementale de niveau 2 et la reconnaissance de
démarches
Pour le niveau 2 de la certification environnementale, il existe une procédure de
reconnaissance totale ou partielle de démarches. Cette reconnaissance est encadrée
par l’article D. 617-5 du CRPM, qui permet à tout porteur de démarche privée ou
publique de demander une reconnaissance d’équivalence au 2e niveau de la
certification environnementale. Cette reconnaissance repose sur un principe de
double équivalence : celle du système de contrôle et celle des exigences du référentiel.
En 2026, le MAASA a recensé 65 démarches reconnues équivalentes au niveau 2 de la
certification environnementale, dont 20 en reconnaissance totale et 45 en
reconnaissance partielle. Les filières représentées sont principalement l’arboriculture-
https://agriculture.gouv.fr/certification-environnementale-mode-demploi-pour-les-exploitations
Rubrique « Les niveaux de certification environnementale ».
37
:
80
maraichage (29 %), les grandes cultures (18 %) et la viticulture (8 %). En termes de
nombre d’exploitations, cela représente 1 460 exploitations certifiées CE2 par
reconnaissance totale avec une démarche et 28 041 exploitations reconnues
équivalentes au niveau 2 de la certification environnementale pour une production
donnée (chiffres provisoires).
En parallèle, au 1er janvier 2026, le MAASA a recensé 2 233 exploitations certifiées CE2
en direct avec un organisme certificateur. 80 % de ces exploitations se situent dans les
régions Hauts-de-France, Outre-mer, Grand Est et Normandie. 64,8 % des
exploitations ont pour activité principale les grandes cultures et 12,7% le maraichage.
Ø La certification HVE
Enfin, pour ce qui concerne la certification HVE, le MAASA recense au 1er janvier 2026
environ 35 000 exploitations certifiées (données provisoires – Source Certibase). Les
filières principalement représentées sont la viticulture (65 %) et la polyculture-élevage
(20 %), puis dans une moindre mesure les grandes cultures (6 %), l’arboriculture (5 %)
et le maraichage (3 %).
En 2022, soit dix ans après sa création, la certification HVE a été révisée. Cette révision
était nécessaire au regard de l'évolution des pratiques agricoles des exploitations en
France et de l'amélioration des connaissances techniques et scientifiques en matière
d'agroécologie, et attendue des citoyens dans un contexte de changement
climatique. Cette révision a permis à la certification HVE de constituer dès 2023 une
voie d’accès à l’éco-régime supérieur de la PAC tel que proposé dans le plan
stratégique national (PSN) de la France.
Pour tenir compte des efforts supplémentaires demandées aux exploitations
certifiées, une période de transition entre la version 3 et la version 4 du référentiel
HVE a été accordé aux exploitations entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2024
pour leur permettre de se conformer aux exigences revues du référentiel dans sa
version 4. Cette période de transition visait aussi à permettre à l'administration
d'ajuster le plan de contrôle du référentiel lorsque cela s'avérait nécessaire pour une
filière (impossibilité avérée et basée sur des données probantes d'accéder aux 10
points requis pour un item).
La robustesse du référentiel a été confirmée au cours de la période de transition, et le
MAASA a effectué les aménagements lorsque ceux-ci s’évéraient nécessaires. En fin de
période de transition, la CNCE a ainsi estimé que la version révisée du référentiel HVE
était opérationnelle et stabilisée.
81
En outre, en 2025 le Conseil d’Etat a reconnu l’augmentation du niveau d’exigences
environnementales apporté à la version révisée du référentiel HVE38.
Ø Les produits issus d’exploitations bénéficiant de la certification
environnementale dans les achats durables et de qualité
Il n’existe pas de données précises sur la part de produits issus d’exploitations
bénéficiant du niveau 2 de la certification environnementale en restauration
collective. En effet, la télédéclaration sur la plateforme numérique « ma cantine »
prévoit deux modes de saisie :
-
Un mode détaillé, dans lequel les données d’achats agrègent les produits issus
d’exploitations bénéficiant de la certification HVE (niveau 3 de la certification)
et du niveau 2 de la certification. En 2024, seuls 40% des restaurants collectifs
ont procédé à une télédéclaration et seules 14% des restaurants collectifs ayant
télédéclaré ont réalisé une télédéclaration détaillée. Parmi ces restaurants, non
représentatifs, les produits issus d’exploitations bénéficiant de la certification
environnementale de niveau 2 et 3 représentaient 3,1% du total des achats,
avec une majorité de fruits et légumes (1,7%), de viandes (0,3%) et de produits
laitiers (0,2%) ;
-
Un mode simplifié, dans lequel les données d’achats agrègent à la fois la
certification environnementale, mais aussi l’Ecolabel « pêche durable », le logo
Régions ultrapériphériques, les produits du Commerce équitable et les produits
fermiers. En 2024, dans la totalité de l’échantillon représentant 40% des
restaurants collectifs, les produits de cette catégorie « autres EGalim »
représentaient 7,3% du total des achats 39.
Des alertes ont été remontées tant par les filières concernées que par les acteurs de
la restauration collective : certaines filières font part des difficultés qu’elles
rencontreraient pour adapter leurs pratiques dans les délais impartis de manière à
accéder à la certification HVE dont le niveau d’ambition environnemental du
référentiel a été réhaussé et les acteurs de la restauration collective font part de leur
craintes de se voir priver, en raison de ces difficultés, d’une possibilité
d’approvisionnement importante en produits durables et de qualité pour remplir les
objectifs fixés par la loi.
38
39
CE, 18 février 2025, Fédération nationale d'agriculture biologique, n° 470667.
https://ma-cantine.agriculture.gouv.fr/static/documents/rapport-bilan-statistique-EGALIM_2025.pdf
82
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le principe d’égalité devant la loi est consacré par l’article 6 de la déclaration des
droits de l'homme et du citoyen de 1789. Toutefois, ce principe ne s'oppose pas à ce
que le législateur déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que la
différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui
l'établit40.
D’autre part, aux termes de l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004
intégrée à la Constitution, « Les politiques publiques doivent promouvoir un
développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur
de l'environnement, le développement économique et le progrès social ». En outre, la
protection de l’environnement est un objectif de valeur constitutionnelle 41.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
L’article 43 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26
février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE
prévoit que, lorsque les pouvoirs adjudicateurs exigent un label particulier 42, ils
doivent notamment accepter « tous les labels qui confirment que les travaux,
fournitures ou services remplissent des exigences équivalentes en matière de label ».
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
S’agissant de la modification d’un article de loi existant, il est nécessaire d’utiliser le
vecteur législatif pour modifier les dates figurant aux 6° et 7° de l’article L. 230-5-1 du
CRPM.
Cons. cons., DC n° 96-375 DC, 9 avril 1996, Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier.
41
Cons. const. 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, n° 2019-823 QPC.
42
L’article R. 2111-12 du code de la commande publique définit un label comme : « tout document,
certificat ou attestation qui prouve que les ouvrages, les produits, les services, les procédés ou les procédures
en rapport avec l'objet du marché remplissent certaines caractéristiques. ».
40
83
Certaines filières craignent de ne pas être en mesure de remplir les conditions fixées
pour être certifiées HVE dans les nouveaux délais requis, ce qui auraient un impact sur
leurs débouchés, ainsi que sur la possibilité pour les acteurs de la restauration
collective de remplir les objectifs fixés par la loi en matière de produits durables et de
qualité. Le maintien du calendrier actuellement en vigueur avec la fin de l’éligibilité
des produits issus d’exploitations bénéficiant d’une certification environnementale de
niveau 2 risque ainsi de diminuer la proportion de restaurants collectifs respectant les
obligations de la loi.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Aujourd’hui, certaines filières agricoles mobilisent très largement les produits issus
d’exploitations agricoles certifiées CE2 pour approvisionner la restauration collective
en produits durables et de qualité, notamment les fruits et légumes, ou certains
produits laitiers et font part de leurs difficultés pour le passage à la certification HVE
pour une partie importante des exploitations de ces filières, notamment en raison des
exigences supplémentaires issues de la révision du référentiel HVE en 2023 (HVE4).
Dans ce contexte, la suppression de l’éligibilité des produits issus d’exploitations
certifiées de niveau 2 (CE2) au 31 décembre 2026 au titre des produits
comptabilisables comme durables et de qualité en restauration collective, a fait l’objet
de nombreuses alertes dans les derniers mois tant des filières concernées que des
syndicats de la restauration collective en gestion directe comme concédée,
concernant leur capacité à atteindre les objectifs prévus par la loi de 50 % de produits
durables et de qualité à partir de 2027.
Réintroduire la date initialement prévue pour la comptabilisation de ces produits au
titre des produits durables et de qualité pour la restauration collective permettrait de
laisser davantage de temps aux filières concernées pour accompagner les
exploitations afin qu’elle puisse adapter leurs pratiques pour obtenir la certification
HVE et être en capacité de fournir le marché de la restauration collective, et de
répondre aux préoccupations des acteurs de la restauration collective qui se verrait
privés d’une source d’approvisionnements importante pour atteindre les objectifs
définis par la loi EGalim.
Il convient de signaler par ailleurs que la certification environnementale, tant de
niveau 2 que HVE, est une certification essentiellement délivrée aux exploitations
situées sur le territoire national, même si elle est ouverte aux exploitations
européennes. Il en va ainsi aussi d’un enjeu de souveraineté alimentaire, la certification
de niveau 2 concernant essentiellement les agriculteurs français qui font des efforts
en matière environnementale.
84
Il est par ailleurs essentiel de garder une échéance après laquelle seuls les produits
issus d’exploitations certifiées HVE pourront être comptabilisés afin de relever à
terme le niveau de performance environnementale de la ferme France, en
accompagnant les filières en ce sens.
Cet article vise donc à revenir, dans cet esprit, à la rédaction et au calendrier initial de
la loi EGalim, en replaçant l’éligibilité des produits issus d’exploitations CE2 jusqu’au
31 décembre 2029, pour permettre aux exploitations de bénéficier d’un délai
supplémentaire pour faire évoluer leurs pratiques et se mettre en capacité d’atteindre
les exigences du label « Haute valeur environnementale » et ne pas faire obstacle à la
dynamique enclenchée pour l’atteinte des objectifs de la loi EGalim en restauration
collective.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Il a été envisagé de de ne pas modifier le calendrier fixé, et de considérer que les
filières concernées parviendront à s’organiser pour accompagner les changements de
pratiques afin que les exploitations puissent être certifiés HVE dans des délais brefs.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue permet finalement de revenir à la rédaction et au calendrier initial
de la loi EGalim, en replaçant l’éligibilité des produits issus d’exploitations CE2
jusqu’au 31 décembre 2029, pour permettre aux exploitations de bénéficier d’un délai
supplémentaire pour faire évoluer leurs pratiques et se mettre en capacité d’atteindre
les exigences du label « Haute valeur environnementale », tout en fixant une échéance
pour s’engager dans la certification HVE.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
85
La présente mesure est conforme au principe d’égalité : la différence de traitement
entre le niveau 2 et le niveau 3 était déjà présente dans la loi EGalim et la loi Climat et
Résilience, justifiée par une différence d’ambition environnementale entre les cahiers
des charges.
De plus, le report de cette date permettra de laisser plus de temps aux exploitations
concernées qui ont vu les exigences du niveau 3 de la certification renforcées après la
publication de la loi Climat et Résilience, et se sont retrouvées en difficulté pour se
mettre en conformité dans les délais impartis. Cela leur permettra donc de continuer
de bénéficier de débouchés via la restauration collective jusqu’en 2029, date à laquelle
elles devront se mettre en conformité avec le niveau de la certification
environnementale.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
S’agissant d’une modification de date d’une disposition déjà en vigueur, il n’est pas
identifié de difficultés sur le sujet.
La mesure envisagée est conforme à l’article 43 de la directive 2014/24/UE dans la
mesure où le 8° de l’article L. 230-5-1 du CRPM permet de prendre en compte les
produits « satisfaisant, au sens de l'article 43 de la directive 2014/24/ UE du Parlement
européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et
abrogeant la directive 2004/18/ CE, de manière équivalente, aux exigences définies par
ces signes, mentions, écolabel ou certification ».
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Ø Pour la restauration collective
La mesure visant à prolonger le délai durant lequel les produits issus d’exploitations
certifiées de niveau sont comptabilisables au titre des 50% des produits durables et
de qualité permettra aux acteurs de la restauration collective de maintenir pendant
trois années supplémentaires le périmètre en vigueur, pour des produits avec un
surcoût limité par rapport à d’autres produits éligibles.
Ø Pour les filières agricoles et agro-alimentaires
Cette disposition permettrait aux filières agricoles engagées dans la certification
environnementale de niveau 2 (il s’agit pour l’essentiel d’exploitations situées sur le
territoire national) de maintenir leurs débouchés dans la restauration collective
86
pendant trois années supplémentaires et de bénéficier de plus de temps pour réviser
en tant que de besoin leurs pratiques pour obtenir la certification HVE, plus
ambitieuse d’un point de vue environnemental.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Impacts positifs attendus sur le maintien du chiffre d’affaires des exploitations
bénéficiant de la certification environnementale de niveau 2, les règles actuelles
restant inchangées pour trois années supplémentaires.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Pour ce qui concerne la certification environnementale, l’impact financier est nul, la
disposition se limitant à maintenir les règles existantes.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
La disposition contribue à faciliter l’approvisionnement de la restauration collective
en produits durables et de qualité en rallongeant, dans l’esprit et avec le calendrier
initial de la loi EGalim, la « période de transition » pour que les filières engagées dans
la certification de niveau 2 passent à la certification HVE.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Sans objet.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
87
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La certification HVE, basée sur des résultats, permet de limiter l’usage de fertilisants
d’origine minérale responsables d’émissions de GES. Le niveau 2 de la certification
environnementale, basé sur des moyens, n’assure pas de contribution à la limitation
des émissions de GES.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La certification HVE promeut l’utilisation d’infrastructures agroécologiques et de la
couverture des sols qui participent à la résilience des exploitations agricoles face au
changement climatique. Le niveau 2 de la certification environnementale, basé sur des
moyens, n’assure pas d’impact positif de même nature ni de même importance.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La certification HVE comprend un item spécifique visant à une bonne gestion de
l’irrigation, ce qui n’est pas le cas de la certification de niveau 2.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
88
La certification HVE permet de réduire l’usage de produits phytosanitaires et d’engrais
minéraux azotés, principaux polluants pour les sols et l’atmosphère. Le niveau 2 de la
certification environnementale, basé sur des moyens, n’assure pas un impact positif
de même nature ni de même importance dans la lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La certification HVE promeut l’utilisation d’infrastructures agroécologiques, de la
couverture des sols, de la diversification des espèces cultivées et élevées, favorisant la
biodiversité. Le niveau 2 de la certification environnementale, basé sur des moyens,
assure simplement que l’agriculteur dispose d’un plan de son exploitation localisant
les zones à enjeux environnemental (ex. zones Natura 2000).
Ainsi, si la certification de niveau 2 a des impacts positifs sur ces domaines, ces impacts
positifs sont significativement moindres que ceux de la certification HVE.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La mention Haute Valeur Environnementale s'appuie sur des indicateurs mesurant la
performance environnementale des exploitations. Elle est fondée sur quatre
thématiques : la préservation de la biodiversité (insectes, arbres, haies, bandes
enherbées, fleurs ...), la stratégie phytosanitaire, la gestion de la fertilisation, la gestion
de l’irrigation. L'agriculteur met en œuvre des pratiques agricoles reposant
notamment sur les principes de l'agroécologie. Il s'agit de favoriser les ressources et
les mécanismes de la nature : installation et entretien d’infrastructures agroécologiques, réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, limitation
des risques de fuites d’azote dans le milieu, raisonnement de l’irrigation et réduction
des prélèvements, etc.
La certification de niveau 2 repose sur des items de moyens et n’a pas le même niveau
d’exigence. Ainsi, si la certification de niveau 2 peut avoir des impacts positifs sur les
ressources naturelles, ces impacts positifs sont significativement moindres que ceux
de la certification HVE.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
89
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été obligatoirement
consulté le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au
Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon et Saint-Barthélemy.
Elles ne s’appliqueront ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie
française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application.
90
Article 4 (I- 4°) – Obligation de servir des produits européens en
restauration collective gérée par des personnes morales de droit public ,
sauf en cas d’absence d’offre.
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
1.1.1.
Des enjeux de souveraineté alimentaire en France
Le rapport d’information du Sénat « Balance commerciale agricole : chronique d’une
chute annoncée. Y a-t-il un pilote dans le tracteur France ? », remis le 28 janvier 2026,
fait le constat d’un solde agricole et agroalimentaire français qui se porte, en 2025, en
année glissante43, à - 515 millions d’euros (M€).
Dans un contexte d’accroissement considérable du flux des échanges internationaux
de denrées agricoles et agroalimentaires sur ces vingt dernières années, l’Union
européenne (UE) parvient à se hisser au premier rang des exportateurs (15,7 %) devant
les États-Unis (10,9 %), le Brésil, le Canada et la Chine. Si le solde agricole et
agroalimentaire de l’Union était encore déficitaire il y a deux décennies, celui-ci est
désormais le deuxième plus important au monde (50,5 Md€), derrière le Brésil,
affichant des performances croissantes dans les secteurs des boissons, et des produits
animaux, notamment le secteur laitier.
Selon une analyse du rapport, pour l’année 2025, le solde commercial français (toutes
marchandises confondues) afficherait une chute de 4,1 Md€, pour s’établir aux
alentours de 0. Ce résultat ne serait pas tant la résultante des exportations, qui
augmenteraient de 1,7 % en 2025, mais plutôt d’un accroissement substantiel des
importations, de l’ordre de + 7,7 %. Sur une détérioration de 4,1 Md€ du solde français,
3,2 Md€ seraient le fait de la balance commerciale avec les pays tiers, seule balance
encore excédentaire depuis 2015. L’essentiel des filières connaîtrait une dégradation
de leur solde, avec une chute notable de la filière café, thé, cacao (augmentation des
importations), mais aussi des filières boissons, produits laitiers, fruits, produits de
confiserie et viandes de volaille. Ces six filières connaissent toutes une variation
négative de leur solde, supérieure, voire très supérieure, à 350 M€. Les filières bovinsvivants44 et oléoprotéagineux45 connaîtraient une amélioration de leur solde.
Solde de décembre 2024 à novembre 2025 : - 515,336 M€.
Bovins vivants : filière comprenant les bœufs, jeunes bovins, broutards et veaux.
45
Filière des oléoprotéagineux : production de graines de colza, tournesol, soja et lin oléagineux.
43
44
91
Le dossier de presse « Conférences de la souveraineté alimentaire » du Ministère de
l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire du mardi 24 février
2026 présente des éléments chiffrés, par filière, concernant l’autosuffisance :
-
Pour les viandes blanches, le niveau de souveraineté demeure globalement
satisfaisant pour 4 des 5 filières viandes blanches, qui restent proches de
l’autosuffisance. Une exception notable concerne toutefois le poulet de chair,
pour lequel les imports représentent plus de 50 % de la consommation
nationale notamment de pièces issues de poulets lourds. Toutefois, la tendance
générale est à une dégradation progressive, liée à un effet de ciseau entre des
débouchés en hausse durablement (+ 2 %/an) et une production qui stagne
(voire recule pour certaines filières) à cause d’un déficit de compétitivité face
aux concurrents étrangers ;
-
Pour les fruits et légumes (F&L), malgré une capacité de production importante
au sein du marché européen, le taux d’auto-approvisionnement français reste
faible en F&L frais (hors pommes de terre), à 54 % (en moyenne 2021-2023) et
67 % en excluant la banane, les agrumes et les fruits exotiques. La balance
commerciale des fruits et légumes transformés demeure structurellement
déficitaire à -1,56 Md€ (2024), mais fortement variable selon les filières. Ainsi les
filières ne sont pas autosuffisantes pour les fruits tempérés et légumes frais hors
pommes de terre et surtout pour les fruits tropicaux. La filière pommes de terre
est autosuffisante et même exportatrice (ratio production/consommation de
124 % moyenne 2022-24) ;
-
Pour les grandes cultures46, les matières premières agricoles nombreuses et
variées sont produites pour l’alimentation après première et/ou deuxième
transformation (ex : blé tendre en farine puis en pain, pâtes, viennoiseries…),
ainsi que pour des productions non alimentaires très variées (biodiésel,
éthanol…) et ce tant pour le marché national qu’à l’exportation. Les filières de
grandes
cultures
restent
globalement
exportatrices
avec
des
taux
d’auto-approvisionnement largement supérieurs à 100 % : blé tendre (182 %),
orge (220 %), sucre (160 %) par exemple. Toutefois, l’ensemble des filières de
grandes cultures connait au niveau de chacun de ses maillons un déficit de
compétitivité intra-Union européenne ;
-
Pour les ruminants, les filières élevages ruminant sont globalement proches de
l’autosuffisance (viande bovine, lait de chèvre) ou plus qu’autosuffisantes (lait
de vache : 108 % en 2025 contre 115 % en 2015, lait de brebis : 105 %), à
l’exception notable de la viande ovine pour laquelle la production domestique
46
Filière des grandes cultures : production de céréales et d’oléo-protéagineux.
92
ne couvre que la moitié des besoins. Mais à long terme, si la tendance actuelle
n’est pas enrayée, la perspective est une franche dégradation de la production
primaire par diminution du cheptel (décapitalisation). Pour la viande bovine, on
observe une importance croissante du circuit de la restauration hors domicile 47
dans lequel la viande importée est plus présente (55 %), et une tendance de
consommation qui évolue vers plus de produits hachés, pour lesquels le facteur
prix est plus déterminant et les facteurs qualitatifs (race bovine, allaitant vs
laitier, signes de qualité) moins faciles à valoriser que pour le « piécé ». Pour les
produits laitiers bovins, la transformation française est très bien placée pour les
Produits de Grande Consommation (PGC) avec une très grande diversité de
produits et une forte capacité d’innovation marketing, mais elle est moins
présente sur entrée et cœurs de gamme. La France demeure depuis 2017
déficitaire en beurre (78 % d’autosuffisance) et en retrait sur le segment des
fromages ingrédients48, pourtant le plus dynamique, ce qui se traduit par des
importations croissantes (uniquement européenne) sur certains segments
comme la mozzarella, les fromages râpés ou le cheddar ;
-
Pour le secteur vitivinicole et cidricole, malgré un positionnement fort, on
assiste sur le plan économique et ce depuis plusieurs décennies, à une baisse
régulière de la consommation des vins dans la société française. Jusqu’à la fin
des années 2010, cette baisse était compensée par une augmentation des
exportations du fait d’un dynamisme très fort dans les échanges internationaux.
Cependant depuis quelques années, ce dynamisme s’essouffle et la filière vin
française
se
retrouve
confrontée
au-delà
des
crises
sanitaires
et
environnementales à une crise économique majeure qui va nécessiter de
profondes adaptations sur le plan structurel.
1.1.2. Une vision systémique des enjeux agricoles et alimentaires
L'alimentation est au cœur des objectifs poursuivis en faveur de l’amélioration de la
santé des Français, de la résilience des systèmes agricoles et de souveraineté
alimentaire, de la baisse des émissions de gaz à effet de serre, de la préservation de la
biodiversité.
Aujourd’hui, nos choix alimentaires influencent à la fois notre santé, notre
environnement et notre économie.
Restauration hors domicile : concerne la restauration collective et la restauration commerciale. La
consommation de denrées alimentaires par les ménages et consommés au sein du foyer ne rentrent pas
dans ce périmètre.
48
Fromages ingrédients : fromages utilisés dans la composition d’autres plats et pas en tant que plat luimême. Exemple : fromage utilisé dans la composition d’un gâteau.
47
93
La Stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC) publiée le
11 février 2026 fixe un cap clair à horizon 2030 : permettre à tous les Français d’accéder
à une alimentation plus saine, plus durable et plus locale, tout en renforçant la
souveraineté agricole et alimentaire du pays.
Afin de répondre à ces enjeux, des leviers sont identifiés dans la SNANC comme
l’éducation à l’alimentation, la lutte contre le gaspillage alimentaire, l’information du
consommateur, l’achat de produits durables, de qualité et de saison, la restauration
collective, les projets alimentaires territoriaux ou l’amélioration de la qualité
nutritionnelle de l’offre alimentaire, et nécessitent d’être renforcés et mis en œuvre
dans une politique intégratrice des comportements et systèmes alimentaires.
1.1.3. La restauration collective comme levier de souveraineté alimentaire
La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans
le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à
tous, dite loi EGalim, a introduit l’obligation pour les gestionnaires de restauration
collective d’au moins 50% de produits durables et de qualité dont au moins 20% issus
de l’agriculture biologique au 1er janvier 2022, pour les restaurants collectifs publics et
à charge de service public. La loi « Climat et Résilience » a étendu cette obligation aux
restaurants collectifs privés au 1er janvier 2024.
La liste des produits considérés comme « durables et de qualité » est définie à l’article
L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime. Elle comprend à la fois des labels et
certifications publiques de qualité et de durabilité (produits biologiques, et autres
signes d’identification de la qualité et de l’origine, Ecolabel pêche durable, Régions
ultrapériphériques…), mais aussi les produits considérés comme « équivalents » et les
produits « acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux
externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie ».
Les données consolidées concernant la part de produits importés en restauration
collective ne sont pas disponibles. Les résultats semblent très différents selon les
filières. Une enquête réalisée en 2025 par le syndicat national de la restauration
collective (SNRC), qui représente la gestion concédée, indique que 71% des viandes
sont d’origine française, et seules 0,9% des viandes sont d’origine hors de l’Union
européenne. En ce qui concerne les fruits et légumes, 43% sont d’origine France, 39%
issus de l’Union européenne et 18% hors de l’Union européenne, en raison de la
demande de fruits exotiques ou de produits hors saison.
1.1.4. Des initiatives de la Commission européenne pour une préférence
européenne dans les marchés publics, et la promotion des produits locaux
94
Les rapports d’Enrico LETTA et Mario DRAGHI posent les bases de la réflexion visant
à mobiliser la commande publique européenne au service de la souveraineté, que ce
soit à travers des critères stratégiques à mobiliser dans les marchés publics, ou
directement via un principe de préférence européen.
La Commission européenne a engagé le 13 décembre 2024 une consultation des
parties intéressées sur la révision des règles européennes en matière de commande
publique49. Elle vise notamment à déterminer si les directives sont toujours adaptées
à leur finalité (favoriser une forte concurrence dans le marché unique, stimuler la
participation des PME, simplifier et assouplir les processus d’approvisionnement,
assurer la transparence et l’intégrité des dépenses publiques), mais également
suffisantes pour atteindre les objectifs de promotion d’une économie européenne
plus verte, plus sociale et plus innovante.
De même, la Vision pour l’agriculture et l’alimentation (2025) de la Commission
européenne annonce une initiative législative poursuivant l’objectif du « renforcement
du rôle des marchés publics », en prenant une approche fondée sur le « meilleur
rapport qualité prix ». Cette approche vise à fournir « des incitations appropriées […]
pour promouvoir la consommation de produits locaux et de saison et de denrées
alimentaires produites selon des normes environnementales et sociales élevées, y
compris les produits biologiques et les denrées alimentaires provenant de chaînes
d’approvisionnement plus courtes. Dans ce contexte, le développement de circuits
courts d’approvisionnement alimentaire reste d’une importance stratégique pour
garantir des prix plus équitables aux agriculteurs et aux pêcheurs et un meilleur accès
aux produits frais et saisonniers pour les consommateurs ».
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article L. 3 du code de la commande publique consacre la nécessité pour les
acheteurs de respecter le principe d’égalité de traitements des candidats qui découle
de l’article 6 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC)50. A cette
fin, les acheteurs doivent mettre en œuvre les principes de liberté d’accès à la
commande publique et de transparence des procédures, principes qui permettent
d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers
publics qui découle de l’article 14 de la DDHC.
Directive 2014/23/UE sur l’attribution de contrats de concession ; directive 2014/24/UE sur la passation
des marchés publics ; directive 2014/25/UE relative à la passation de marchés par des entités opérant
dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux.
50
Cons. const. Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, décision n° 2003-473 DC du 26 juin
2003.
49
95
Le Conseil constitutionnel considère sur ce point que « les dispositions relatives à la
commande publique devront respecter les principes qui découlent des articles 6 et 14
de la Déclaration de 1789 et qui sont rappelés par l'article 1er du nouveau code des
marchés publics, aux termes duquel : « Les marchés publics respectent les principes
de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et
de transparence des procédures. L'efficacité de la commande publique et la bonne
utilisation des deniers publics sont assurées par la définition préalable des besoins, le
respect des obligations de publicité et de mise en concurrence ainsi que par le choix
de l'offre économiquement la plus avantageuse » ».51
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
En premier lieu, le premier considérant de la directive 2014/24/UE du Parlement
européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et
abrogeant la directive 2004/18/CE rappelle que la passation de marchés publics par
les autorités des États membres ou en leur nom doit être conforme aux principes du
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), notamment la libre
circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation de
services, ainsi qu’aux principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la nondiscrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence52.
En deuxième lieu, l’Union européenne est signataire de l’Accord sur les marchés
publics (AMP), un traité plurilatéral qui engage les Membres à respecter certains
principes fondamentaux en matière de transparence, de concurrence et de bonne
gouvernance dans l’un des domaines les plus importants et les plus dynamiques de
l’activité économique dans tous les pays. Il couvre la passation de marchés publics de
marchandises, de services et d’infrastructures. Il vise à ouvrir autant que possible les
marchés publics des Parties à la concurrence internationale. Il est destiné à accroître
la transparence des mesures prises par les Parties concernant les marchés publics et à
assurer un traitement non discriminatoire pour les produits, les services et les
fournisseurs des Parties à l’Accord. En outre, il ménage d’importantes flexibilités pour
que les pays en développement Parties à l’Accord puissent gérer leur transition vers
un régime de marchés publics plus concurrentiel au niveau international. Quarantedeux Membres de l’OMC sont actuellement Parties à l’Accord. L’article III de l’AMP
prévoit des exemptions spécifiques en lien avec la protection de la moralité publique,
Idem, cons. 10
Pour une décision de la CJUE censurant une spécification technique imposant le lieu d’implantation des
candidats en le limitant à une municipalité donnée : CJUE, Grupo Hospitalario Quiron SA, 22 octobre 2015,
n°C-552/13.
51
52
96
de l’ordre public ou de la sécurité publique, ou encore nécessaire à la protection de la
santé ou de la propriété intellectuelle.
L’AMP étant dépourvu d’effet direct53, il ne peut être invoqué par des particuliers
devant les juridictions nationales ou européennes.
Par ailleurs, certains accords commerciaux de libre échange incluent un volet
concernant les marchés publics.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
De nombreux pays, même signataires de l’AMP, ont introduit progressivement une
législation limitant le libre échange pour les marchés publics pour soutenir des
secteurs stratégiques. Un article du think tank Strategic perspectives souligne que de
nombreux pays mettent en œuvre des politiques de protectionnisme liées aux
marchés publics de manière systématique, comme les États-Unis (983 politiques),
l'Inde (315 politiques), le Brésil (131 politiques) et la Russie (112 politiques). Par exemple,
l'Indonésie offre une réduction de la TVA sur les véhicules électriques, et l'Inde a
annoncé une réduction des droits de douane sur les véhicules électriques sous réserve
d'investissements dans le processus de fabrication dans le pays. De même, les ÉtatsUnis, avec la loi sur la réduction de l'inflation, ont mis en place des crédits bonus pour
les projets énergétiques et des crédits d'impôt pour les véhicules électriques fabriqués
aux États-Unis et d'autres technologies à zéro émission nette. La Chine a fixé des
objectifs « acheter chinois » pour ses entreprises publiques et a lancé en 2015 la
stratégie « Made in China 2025 », qui concentre le soutien public sur la fabrication
locale de technologies stratégiques.
Pour le secteur alimentaire, les règles officielles du « Buy American » par le
Département de l'Agriculture des États-Unis pour les approvisionnements de la
restauration scolaire imposent un seuil maximal de 10% d’achats alimentaires produits
hors des Etats-Unis.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
L’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime fixe des objectifs
d’approvisionnement en produits durables et de qualité au sein des restaurations
collectives. Pour ce faire, ce même article fixe une liste de produits pouvant être
53
CE, 14 mai 2003, Communauté d’agglomération de Lens-Liévin, n° 251336.
97
comptabilisés comme tels. Cette liste, conformément au droit de la commande
publique, ne contient pas de produits répondant au critère géographique.
Certes, il est possible, en matière de commande publique, de manière indirecte, en
mobilisant le sourcing, l’allotissement et la définition de caractéristiques techniques
dans les clauses ou critères d’attribution, de cibler des produits selon une origine
géographique sans contrevenir au principe de non-discrimination.
Toutefois, une disposition législative est nécessaire pour imposer aux gestionnaires de
restaurants collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge, de
servir, sauf impossibilité, uniquement des produits originaires de l’Union européenne
ou de l’Espace économique européen.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Il s’agit de promouvoir les produits alimentaires issus de l’Union européenne et de
l’Espace économique européen afin de répondre à plusieurs objectifs :
-
La santé publique et la sécurité sanitaire : il s’agit de limiter l’importation de
denrées alimentaires qui présentent des normes différentes au niveau sanitaire
ou phytosanitaire européen ;
-
Le soutien à l’économie locale et à l’agriculture européenne : il s’agit de réduire
la dépendance aux importations pour soutenir les politiques agricoles,
notamment pour les produits bénéficiant de labels de qualité ou de durabilité
européens ;
-
La lutte contre le changement climatique et protection de l’environnement : il
s’agit de réduire le transport longue distance des denrées alimentaires, pour
réduire l’impact carbone des produits.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Option : absence d’intervention du législateur. Cette option présente le risque fort
d’une dégradation continue des taux d’auto-approvisionnements par filières,
notamment avec la signature récente d’accords de libre-échange (ex : Accord UEMercosur).
3.2.
OPTION RETENUE
98
L’option retenue est d’obliger les restaurants collectifs gérés par des personnes
morales de droit public à proposer, dans les repas servis, des produits européens, dès
lors que ces produits sont disponibles dans l’Union européenne ou l’Espace
économique européen, en ce compris les régions ultrapériphériques. Cette disposition
concerne l’ensemble des restaurants collectifs gérés par des personnes morales de
droit public notamment tous les restaurants gérés par les collectivités territoriales.
Ainsi, seuls pourraient être servis dans ces restaurants collectifs les produits hors UE
non disponibles dans les pays européens comme par exemple, le café, le cacao, les
fruits exotiques.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Il s’agit de modifier de l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime pour
introduire une préférence européenne.
S’agissant du respect des dispositions relatives à la commande publique et des articles
6 et 14 de la Déclaration de 1789 et qui sont rappelés par l'article 1er du nouveau code
des marchés publics, aux termes duquel : « Les marchés publics respectent les
principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des
candidats et de transparence des procédures », d’une part, la disposition créée ne
modifie pas en tant que telles les règles relatives à la commande publique et les
gestionnaires pourront atteindre l’objectif ainsi créé sans méconnaître ces règles.
D’autre part, l’exigence de respect des normes sanitaires, phytosanitaires et de
traçabilité de l’Union européenne, qui poursuivent un objectif de santé publique, et la
prise en compte de réduction de l’empreinte carbone lié au transport des
marchandises justifient cette disposition. Elle est également proportionnée dans la
mesure où elle ne concerne que les restaurants collectifs dont les personnes morales
de droit public ont la charge.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
D’une part, la présente mesure ne crée aucune discrimination entre les opérateurs des
pays membres de l’Union européenne, de l’Espace économique européen et des
régions ultrapériphériques de l’Union. Dès lors, elle ne restreint pas la libre circulation
des marchandises au sein du marché intérieur.
99
D’autre part, l’article III de l’AMP précise que les parties peuvent instituer des mesures
notamment liées à la protection de la santé publique. La présente mesure, en limitant
l’utilisation de produits originaires de pays tiers à l’Union européenne, à l’Espace
économique européen et aux régions ultrapériphériques de l’Union européenne dans
les restaurants collectifs, vise à garantir une alimentation protectrice de la santé, en
limitant l’usage de produits soumis à des normes sanitaires, phytosanitaires et de
traçabilité moins exigeantes que celles prévues par le droit de l’Union européenne. Par
ailleurs, l’AMP, qui est dépourvu d’effet direct54, ne peut être invoqué par les
particuliers devant les juridictions nationales ou européennes. Au demeurant, l’AMP
ne s’applique pas aux marchés conclus en dessous des seuils fixés par la directive
2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation
des marchés publics, ainsi que le rappelle son dix-huitième considérant.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Il n’existe pas de données consolidées sur la part de produits importés hors UE dans
les approvisionnements de la restauration collective. Des travaux en restauration
collective concédée estiment à 18 % la part de produits importés hors de l’UE pour la
filière des fruits et légumes, et à 0,9 % cette part pour les viandes. En estimant la part
de denrées importées hors de l’UE à 10%, et en considérant le total des
approvisionnements de la restauration collective à 9,5 milliards d’euros, on peut
estimer qu’un ordre de grandeur de 950 millions d’euros pourrait être réorienté de la
production agricole de pays tiers à la production agricole européenne.
Il conviendrait de retirer à ce montant la part de produits pour lesquels il n’existe pas
d’alternative, ou pas en quantité suffisante, dans la production agricole européenne.
Dans tous les cas, le bénéfice pour les filières agricoles et agro-alimentaires serait de
plusieurs centaines de millions d’euros chaque année
Un surcoût, qu’il est difficile à estimer, serait à prévoir pour la restauration collective.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La consommation alimentaire se divise en deux grandes catégories : la consommation
à domicile (comprenant les achats en grande distribution) et la consommation hors
domicile (elle-même divisée entre la restauration commerciale et la restauration
collective). Pour 100 euros de dépenses, un consommateur dépensera en moyenne
54
CE, 14 mai 2003, Communauté d’agglomération de Lens-Liévin, n° 251336.
100
48€ en grande surface de distribution et environ 9€ en restauration collective55.
L’impact économique sur les entreprises autres que celles liées à la restauration
collective est donc minime.
Néanmoins, comme indiqué ci-dessus, l’impact serait positif sur les filières de
productions nationales et européennes, avec un gain estimé à plusieurs centaines de
millions d’euros. En effet, la restauration collective et notamment les circuits d’achats
publics via des marchés publics pluriannuels permettent de stabiliser les filières de
production et font office de produits d’appels auprès des convives qui ensuite
achètent ces produits en grande surface de distribution.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Un surcoût, difficile à estimer, sera à prévoir pour le budget de la restauration
collective de l’Etat, des établissements publics, et des établissements de santé. Les
données récentes sur la consommation de tomates fraîches révèlent que 25% du
volume total du secteur consommation hors foyer (restauration collective et
restauration commerciale) provient d’importations hors UE (tomates achetées hors
Union européenne)56. La restauration collective compte pour 55% de ce secteur,
contre
45%
pour
la
restauration
commerciale.
Dans
l’hypothèse
d’un
approvisionnement 100% européen pour l’ensemble des restaurants collectifs, et
d’une répartition uniforme entre restauration collective et commerciale, cela
impacterait près de 14% du volume actuel de tomates (25%*55%=13.75%). Sachant
que la restauration collective de l’Etat représente 6% des repas servis en restauration
collective, son besoin supplémentaire en tomates UE s’élèverait à 0.8% du volume
total (13.75*6%), soit environ 0.8% de tomates en plus à sourcer dans l’UE.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Comme indiqué ci-dessus, il est difficile d’évaluer les surcoûts pour les restaurants
collectifs de devoir s’approvisionner davantage dans l’Union européenne. Aussi, en
répercussion, il est également impossible d’évaluer si les gestionnaires vont augmenter
55
56
Données INSSE et France Agrimer.
Etude FranceAgrimer sur la consommation hors domicile.
101
ou pas leurs tarifs auprès de leurs convives ou utiliser d’autres paramètres de gestion
pour compenser la hausse de leurs charges.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales sont très souvent gestionnaires de restaurants collectifs
notamment dans le secteur de l’école, des crèches, des collèges et des lycées. On
estime que 40% des repas servis en restauration collective sont portés par des
collectivités territoriales (sur un total d’environ 4 milliards de repas servis par an)
représentant ainsi environ 1Md de repas servis sur une année. Le coût global que
représentent les repas sur une année sur ce périmètre est d’environ 12 Md€.57 Ce coût
est supporté à part plus ou moins égale entre les familles et les collectivités, à savoir
6Md€ par an pour chacun. Aujourd’hui, afin de respecter les taux fixés par la loi EGalim
et offrir aux convives des repas à des tarifs appréciés des familles, les collectivités ont
investi dans la formation de leurs acheteurs et utilisent les outils mis à disposition par
le Conseil national de la restauration collective (CNRC) leur permettant d’optimiser
au mieux leurs achats. La composition des charges d’une collectivité pour un repas
servi est répartie entre les charges de personnel (à hauteur environ de 45%), le coût
des denrées alimentaires (environ 35%) et les charges de fonctionnement (environ
25%)58. La disposition prévoyant une contrainte supplémentaire de se limiter aux
produits européens pourra potentiellement générer un coût supplémentaire, sur la
partie coût des denrées alimentaires uniquement, sans qu’il soit, ce stade, possible de
le chiffrer. Il faut noter également des différences sur ce surcoût éventuel selon que
les collectivités gèrent en direct leurs approvisionnements ou qu’elles soient en
gestion concédée. Dans ce dernier cas, le surcoût pourra être (ou pas) répercuté par
le prestataire auprès de la collectivité selon les relations tarifaires en cours.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
L’introduction de cette mesure nécessitera un accompagnement des acheteurs et
gestionnaires de la restauration collective, pour proposer des exemples de critères
d’attributions et clauses conformes au cadre prévu par la présente loi et au cadre
constitutionnel et européen. Des outils devront donc être élaborés dans le cadre du
Conseil national de la restauration collective (CNRC) en ce sens. Le CNRC a été mis en
place au premier trimestre 2019. Il regroupe l’ensemble des acteurs concernés par
l’alimentation en restauration collective. Il a pour mission d’élaborer les textes
réglementaires liées aux lois, et surtout de piloter leur mise en œuvre opérationnelle
Rapport « la restauration scolaire : un enjeu majeur de politique publique » publié par le Haut conseil
de la famille, de l’enfance et de l’âge, en date du 12 novembre 2024.
58
Rapport d’information n°135 du Sénat du 20 novembre 2023.
57
102
et d’accompagner les acteurs afin que les objectifs soient atteints. Aussi depuis 2019,
des groupes de travail (GT) se réunissent pour co-construire des outils et apporter des
informations pratiques aux gestionnaires de la restauration collective.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La promotion de la consommation de produits issus de territoires proches du territoire
national permettra de limiter l’impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre
(GES), notamment par :
-
la limitation de la consommation d'énergie fossile liée au transport. En effet,
une étude portée par la Commission européenne démontre que le transport
génère environ 20% des émissions de GES du secteur alimentaire, et
recommande notamment une augmentation de la consommation de produits
locaux ou européens.
-
la limitation des émissions associées aux importations de pays tiers liées
notamment à la production des produits dans ces pays (déforestation, engrais,
etc.).
La Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) fixe les principales orientations pour
réduire l’empreinte carbone de l’alimentation dont la réduction des émissions de
103
transport de marchandises et la réduction de la logistique. Aussi, réduire les achats
longue distance participe pleinement à ces objectifs de réduction des émissions de
GES liées au transport et liées aux modes de production des denrées alimentaires hors
Union européenne (par exemple on peut citer l’achat de soja brésilien qui va générer
des émissions de GES importantes à la fois par son transport jusqu’en France et par
son mode de production favorisant la déforestation. Tandis que le soja européen sera
moins coûteux en GES du fait de sa proximité géographique et sans favoriser de
déforestation).
-
la réduction structurelle du gaspillage alimentaire comme le soutient le Comité
de la sécurité alimentaire de la FAO (CFS-HLPE High Level Panel of Experts on
food security and nutrition). Avec les filières plus courtes, plus locales et à
petite échelle, les aliments durent en effet plus longtemps pour le
consommateur, car il y a moins d'étapes et moins de risques de détérioration
et donc de gaspillage. La taille réduite facilite le contrôle de la production des
excédents et de la périssabilité des aliments59. Certaines études60 ont mis en
évidence que les chaînes d'approvisionnement biologiques et locales réduisent
les niveaux de déchets et de gaspillage dans les phases précédant la
consommation finale jusqu'à les ramener à 5 %, alors que ces niveaux oscillent
normalement entre 30 et 50 %. La distribution n’est pas en reste. La
réfrigération en magasin est le premier poste de dépense énergétique des
grandes surfaces alimentaires. Les pertes alimentaires, liées notamment aux
chartes fraîcheur ou à une mauvaise gestion des stocks, représentent quant à
elles entre 2 et 5 % du chiffre d’affaires des grandes surfaces61.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
59
Montagut X., Gascòn J., 2014, Alimentos desperdiciados – Un analisis del derroche alimentario desde la soberanìa
alimentaria, Icaria, Instituto de altos estudios nacionales - Xarxa de consum solidari,Barcelona – Quito
Food chain centre, 2006, Cutting costs: adding value in organics, Institute of grocery distribuition,Watford; Galli F.,
Brunori G., 2013, Short Food Supply Chains as drivers of sustainable development. Evidence Document. Document
developed in the framework of the FP7 project FOODLINKS (GA No.265287). Laboratorio di studi rurali Sismondi, ISBN
978-88-90896-01-9; AGRI-URBAN, 2018, AGRI-URBAN study cases, URBACT III, European Regional Development Fund,
City of Baena (Córdoba), Spai
60
61
Données ADEME.
104
La réduction du gaspillage alimentaire permet de réduire la consommation d’eau
induite par la production agricole.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Au-delà de l’impact positif de la réduction du gaspillage alimentaire sur la gestion des
déchets, la consommation de produits plus locaux permet également de réduire la
consommation d’emballages alimentaires, en réduisant la nécessité de protéger les
aliments pendant le transport, et en raccourcissant le temps entre récolte et
consommation.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La réduction du gaspillage alimentaire permet de réduire les éventuelles pollutions
induites par la production agricole.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La réduction du gaspillage alimentaire permet de réduire les éventuels impacts sur la
biodiversité, induits par la production agricole.
Par ailleurs, la reterritorialisation des systèmes alimentaires, favorisée par la
consommation de produits plus locaux, permet la diversification agricole des
territoires, qui est un des principaux facteurs permettant d’améliorer la biodiversité
et de promouvoir les services écosystémiques62.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Sans objet.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Etude université Cornell : Les décennies comptent : la diversification agricole augmente la rentabilité
financière, la biodiversité et les services écosystémiques au fil du temps.
62
105
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été obligatoirement
consulté le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au
Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon et Saint-Barthélemy.
Elles ne s’appliqueront ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie
française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).63
5.2.3. Textes d’application
La présente mesure ne requiert aucun texte d’application.
63
Titre VII du livre II du code rural et de la pêche maritime.
106
Article 4 (I – 6°) – Simplification de la télédéclaration des achats sur la
plateforme numérique « ma cantine », et renforcement de l’information sur
l’origine des produits en restauration collective
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La France est le premier producteur agricole européen. L’agriculture, la sylviculture, la
pêche et les industries agroalimentaires emploient près de 1,4 million de personnes en
France, soit 5 % de l’emploi total national64. Toutefois la décapitalisation en élevage ne
cesse de s’accentuer et 2025 marque un nouveau recul de l’excédent agroalimentaire
français, interrogeant directement la souveraineté alimentaire de la Nation.
L’alimentation occupe une part centrale dans la vie des Français. L’alimentation reflète
nos traditions, nos goûts, nos choix et donne lieu à des moments de partage. Elle est
source de plaisir gustatif et social et s’inscrit dans des habitudes alimentaires et une
culture culinaire.
L'alimentation est au cœur des objectifs poursuivis en faveur de l’amélioration de la
santé des Français, de la résilience des systèmes agricoles et de souveraineté
alimentaire, de la baisse des émissions de gaz à effet de serre, de la préservation de la
biodiversité.
Aujourd’hui, nos choix alimentaires influencent à la fois notre santé, notre
environnement et notre économie. 30% des décès par maladie cardiovasculaire
seraient liés à une mauvaise alimentation. Elle représente 24 % de l’empreinte carbone
de notre consommation totale, et 16 % de la population française est désormais
touchée par la précarité alimentaire.
La stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC)65 publiée le 11
février 2026 fixe un cap clair à horizon 2030 : permettre à tous les Français d’accéder
à une alimentation plus saine, plus durable et plus locale, tout en renforçant la
souveraineté agricole et alimentaire du pays.
Cette stratégie associe l’ensemble des acteurs, en Hexagone et dans les territoires
ultramarins – institutions, collectivités, filières agricoles, entreprises, associations et
citoyens – pour transformer durablement les systèmes alimentaires. Elle s’articule avec
les autres plans nationaux liés à l’alimentation et à la nutrition. Elle repose aussi sur des
64
65
https://www.vie-publique.fr/en-bref/293229-agriculture-quelles-transformations-depuis-50-ans
https://agriculture.gouv.fr/SNANC-20252030
107
actions destinées à renforcer la politique publique de l’alimentation en améliorant
l’environnement alimentaire des Français.
Afin de répondre à ces enjeux, des leviers tels que l’éducation à l’alimentation, la lutte
contre le gaspillage alimentaire, l’information du consommateur, l’achat de produits
durables, de qualité et de saison, la restauration collective, les projets alimentaires
territoriaux ou l’amélioration de la qualité nutritionnelle de l’offre alimentaire ont été
identifiés dans la SNANC. Ces leviers nécessitent d’être renforcés et mis en œuvre
dans une politique intégratrice des comportements et systèmes alimentaires veillant
à promouvoir la souveraineté alimentaire de la France.
La restauration collective constitue un levier important : elle représente 2 % des dîners
et 24 % des déjeuners pris par les adultes, d’après l’enquête INCA3 (2014-2015). Si elle
ne représente pas la majorité des occasions de consommation, la restauration
collective constitue un levier majeur pour la transition des systèmes alimentaires : en
effet, environ 90 % des donneurs d’ordre sont publics (Etats, collectivités,
établissements publics…), avec des repas subventionnés qui constituent chaque année
une dépense publique de plus de 10 milliards d’euros66, afin de permettre l’accès à des
tarifs adaptés aux revenus. Par ailleurs, les convives sont « captifs » et disposent d’un
choix limité de plats, ce qui favorise les choix différents, et notamment plus sains et
durables. Enfin, d’après l’enquête INCA3, les trois quarts des enfants vont à la cantine
scolaire au moins une fois par semaine, ce qui constitue un levier central pour ancrer
des habitudes alimentaires saines et durables dès le plus jeune âge.
Face à ce constat, la loi EGalim et la loi Climat et résilience ont porté des ambitions
importantes pour la restauration collective en fixant notamment des taux de produits
durables et de qualité à justifier dans leurs approvisionnements, dont une partie de
produits issus de l’agriculture biologique.
Ainsi, l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime dispose qu’au plus tard
le 1er janvier 2022, les repas servis dans les restaurants collectifs comprennent une
part au moins égale, en valeur, à 50 % de produits durables et de qualité, les produits
issus de l’agriculture biologique devant représenter une part au moins égale, en valeur,
à 20 %. Cette disposition a été étendue à tous les restaurants collectifs gérés par des
personnes morales de droit privé, depuis le 1er janvier 2024, en vertu de la loi Climat et
Résilience. Le même article L. 230-5-1 prévoit un rapport annuel au Parlement sur la
mise en œuvre de ces obligations.
Le V de l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que le
Gouvernement transmet au Parlement, le 1er janvier de chaque année, un bilan
https://www.i4ce.org/wp-content/uploads/2024/09/Les-financements-publics-du-systeme-alimentairefrancais.pdf
66
108
statistique annuel de l’application de l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche
maritime.
Pour être en mesure de réaliser ce bilan, il est nécessaire que tous les gestionnaires des
restaurants collectifs transmettent leurs données, comme le prévoit l’article R. 23030-4 du code rural et de la pêche maritime. L’arrêté du ministre chargé de l’agriculture
du 14 septembre 2022, pris sur le fondement de cet article, précise le contenu et les
modalités de transmission par les gestionnaires concernés de ces données.
La transmission des données s’effectue par leur saisie sur la plateforme numérique
publique « ma cantine », à l’occasion de campagnes annuelles de télédéclaration. Les
campagnes se déroulent en début d’année n et portent sur la déclaration des données
d’achats ayant été réalisés sur la période du 1 er janvier au 31 décembre de l’année
précédente (n-1). Conformément à l’arrêté ministériel du 14 septembre 2022, modifié
par l’arrêté du 18 mars 2024 , la transmission des données s’effectue par leur saisie sur
la plateforme publique « ma cantine », développée depuis 2021 par la Direction
générale de l’alimentation (ministère chargé de l’agriculture) avec l’appui de la
Direction Interministérielle du numérique. « ma cantine » est un outil de
télédéclaration des données par les gestionnaires et un outil d’accompagnement des
acteurs du secteur en mettant à disposition les ressources existantes et en proposant
des outils ad hoc, notamment des outils de suivi des achats. Par ailleurs, la plateforme
« ma cantine » permet d’informer les consommateurs directement, par une page «
Trouver une cantine », des résultats de sa cantine et des efforts réalisés pour atteindre
les obligations.
Ainsi, les personnes morales de droit public ou privé en charge de la gestion d’un peu
plus des 80 000 cantines présentes en France télédéclarent chaque année les
informations concernant leurs achats, soit de manière exhaustive, soit selon une saisie
simplifiée.
En respectant strictement les données à inclure dans le rapport du Gouvernement au
Parlement prévu à l’article L. 230-5-1, c’est-à-dire en croisant chaque label et
certification par chaque catégorie alimentaire et le caractère local, circuit court et
origine France, ce sont environ 100 champs de données qui doivent être remplis à
partir des factures d’achats alimentaires (données d’achat pour chaque critère de
qualité et durabilité et chaque famille alimentaire). Ce mode détaillé a été utilisé à
hauteur de 14 % des cantines ayant télédéclaré en 2025. Tandis que, dans sa version
simplifiée, utilisée à 86% en 2025 par les télédéclarants, une vingtaine de champs sont
à renseigner. Au total, en 2025, plus de 33 000 restaurants collectifs ont partagé leurs
données (soit 40 % du total estimé).
109
Ce processus est lourd et chronophage pour les gestionnaires de restauration, car il
est difficilement automatisable, notamment pour les petites structures qui n’ont pas
de logiciel de suivi paramétré selon la matrice de télédéclaration et interopérable avec
la plateforme numérique « ma cantine ». En effet, les grosses structures de restauration
ont, pour la majorité d’entre elles, mis en relation leur propre logiciel de gestion avec
la plateforme « ma cantine » permettant de simplifier la saisie par leurs gestionnaires.
Les logiciels de gestion ont été paramétrés de telle sorte que les champs de données
soient les mêmes que ceux à renseigner dans « ma cantine ». Tandis que les petites
structures n’ont pu adapter leur outil de gestion aux champs à renseigner sur « ma
cantine », ce processus pouvant être coûteux. Le grand nombre d’informations à
fournir contribue à cette lourdeur.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel juge qu’il est loisible au législateur d'apporter à la liberté
d’entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et
du citoyen (DDHC) de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou
justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas des atteintes
disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
L’article 34 du TFUE prévoit que les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que
toutes mesures d'effet équivalent sont interdites entre les États membres.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
La loi EGalim fixe un objectif de taux en produits durables et de qualité pour
l’ensemble des unités de restauration collective ainsi que la publication d’un rapport
annuel au Parlement prévoyant des informations très détaillées rendant nécessaire la
collecte d’informations représentatives sur tous les champs couverts par la loi.
110
Or, la télédéclaration détaillée telle qu’elle existe aujourd’hui est très contraignante
pour les déclarants qui doivent renseigner environ 100 champs de saisie après
recherches et évaluation des données d’achats.
Aussi, il est nécessaire de réduire le champ des informations couvertes par le rapport
au Parlement pour permettre une télédéclaration simplifiée (tout en laissant la
possibilité de continuer à télédéclarer de manière détaillée), pour inciter les déclarants
à utiliser cette possibilité et augmenter le taux de télédéclaration en vue d’atteindre
les objectifs fixés par la loi EGalim. Le seul moyen d’atteindre cet objectif est de
simplifier le contenu du bilan devant être transmis par le Gouvernement au Parlement,
en application du V de l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime.
Par ailleurs, dans un objectif de reconquête de la souveraineté alimentaire, le Premier
ministre a annoncé, le 31 janvier 2026, vouloir que la restauration collective se
fournisse exclusivement en produits agricoles et agroalimentaires venus de l’Union
européenne. Aussi, il est nécessaire de légiférer pour imposer aux déclarants
d’indiquer le taux de produits d’origine française et/ou en provenance d’un Etat
membre de l’Union européenne.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objet de cette mesure est de réduire nettement le niveau de détail du bilan
statistique transmis annuellement au Parlement, et donc du contenu de la déclaration,
en ne retenant qu’une vingtaine de champs, ce qui devrait faciliter grandement la
tâche pour les restaurants collectifs, tout en maintenant un suivi national global de
l’atteinte des objectifs de la loi EGalim.
Il s’agit donc :
1/ D’une simplification : réduire le nombre des données devant figurer dans le bilan
statistique annuel relatif à l’atteinte des objectifs de la loi EGalim quant aux taux de
produits durables et de qualité dans l’approvisionnement en restauration collective
pour simplifier la tâche, aujourd’hui lourde et complexe, des restaurants collectifs,
notamment les plus petits ;
2/ D’une priorité sur le suivi de l’origine France : permettre, pour tous les restaurants
collectifs, la déclaration de la part de produits d’origine française servis. Les
restaurants collectifs servent 4Mds de repas par an, il est important d’avoir une
visibilité sur leur contribution effective à la souveraineté alimentaire de la France.
111
3/ Du suivi des engagements du Premier Ministre sur la préférence européenne dans
les restaurants collectifs : suivre spécifiquement la part des produits originaires de
l’Union européenne servis.
4/ De s’assurer de disposer de ces données, en précisant que les gestionnaires de
restauration collective doivent les transmettre. Cela permettra de disposer d’une
image représentative de l’atteinte de ces objectifs (actuellement seuls 40 % des
restaurants collectifs télédéclarent leurs achats).
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
La première option envisagée est celle du statu quo consistant à conserver la lourdeur
administrative actuelle. Compte tenu des difficultés en termes de gestion évoquées
précédemment, cette option n’a pas été retenue.
La deuxième option consistait à supprimer l’élaboration du rapport annuel au
Parlement, geste de simplification pour les gestionnaires mais rendant impossible tout
suivi de la politique nationale.
Enfin, la troisième option consistait à simplifier la télédéclaration en place,
accompagnée de contrôles et de sanctions. Mais la contrainte d’éventuelles sanctions
s’est avérée trop importante au regard des moyens disponibles au niveau des
gestionnaires de restauration collective, notamment dans les plus petites structures,
et la logique d’accompagnement dans le cadre de cette loi a permis d’augmenter le
taux de télédéclaration de moins de 10% en 2022 à plus de 40% en 2025.
3.2.
OPTION RETENUE
La voie législative a été retenue car elle répond pleinement aux besoins et contraintes
d’une part des services administratifs pour permettre une télédéclaration simplifiée
et, d’autre part, aux orientations politiques s’agissant de souveraineté alimentaire
nationale et européenne.
Dans les champs retenus dans cet article, qui propose une simplification du rapport
au Parlement, pour simplifier la télédéclaration, outre les données d’achat permettant
de vérifier directement le respect des obligations prévues à l’article L. 230-5-1, il est
proposé de cibler l’origine « France » des différentes catégories alimentaires servies en
restauration collective. De plus, afin de disposer de chiffres permettant de suivre
l’atteinte des objectifs en matière d’approvisionnements d’origine UE, conformément
112
aux annonces du Premier Ministre le 30 janvier 2026, sont ajoutées, les données
concernant l’origine UE des produits.
L’option retenue est donc de modifier le contenu du rapport au Parlement pour le
limiter aux taux de produits durables et de qualité, dont biologiques, et aux taux de
produits « origine France » et « origine UE ». De même, il est précisé l’obligation de
télédéclaration, pour permettre de disposer de bilan représentatif. Un arrêté du
ministre chargé de l’agriculture précise les modalités et la date de transmission, par
les personnes morales de droit public et de droit privé chargées de servir des repas
dans des restaurants collectifs, des informations nécessaires à la réalisation de ce
bilan.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article modifie l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime.
La présente mesure, crée une obligation nouvelle à destination des gestionnaires de
restaurants collectifs en les obligeant à transmettre des informations sur la part de
leurs produits d’origine française ou européenne, et pourrait ainsi être regardée
comme restreignant la liberté d’entreprendre de ces opérateurs.
Toutefois, cette mesure poursuit un objectif d’intérêt général de protection de la
santé publique67 et de l’environnement68, en favorisant une alimentation saine et
durable dans les restaurants collectifs. L’atteinte à la liberté d’entreprendre des
gestionnaires de restaurants collectifs est pleinement justifiée par la poursuite de ces
objectifs et n’est pas disproportionnée, d’autant plus que la présente mesure simplifie
les obligations qui sont aujourd’hui mises à la charge de ces opérateurs.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
La présente mesure se borne à prévoir la transmission de données relatives aux
produits d’origines française et européenne par les gestionnaires de restaurants
collectifs, sans obliger ces derniers à acquérir effectivement de tels produits. Dès lors,
Cons. const., 25 octobre 2018, n° 2018-771 DC, cons 17.
Voir, pour la reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la protection de l’environnement : CC, n°
2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes.
67
68
113
elle ne crée aucune discrimination entre produits nationaux et produits originaires
d’autres Etats membres de l’Union européenne.
En outre, la mesure envisagée, qui impose la transmission d’informations à la fois
concernant l’origine France et l’origine UE des produits, n’aura pas d’effet restrictif sur
les échanges au sein du marché intérieur.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les impacts macroéconomiques de cette mesure de simplification sont négligeables.
Aucun enjeu de la politique économique nationale n’est ici engagé avec cette mesure.
En revanche, la télédéclaration est la première étape pour le lancement d’une
démarche globale pour permettre d’atteindre les objectifs fixés par la loi EGalim et
donc in fine permettre aux producteurs de vendre davantage de produits durables et
de qualité et de participer à la souveraineté alimentaire.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Pour les éditeurs de logiciels de suivi des achats, les coûts à prendre en compte ne
concernent que les éventuelles modifications de développement à effectuer pour
faire un suivi des achats conforme aux informations demandées sur les produits et les
familles de produits, et le temps de formation de leurs clients. Les sociétés de
restauration collective, quant à elles, sont pour la plupart déjà dotées d’outils de suivi
des achats et les impacts financiers sont les mêmes que pour les éditeurs de logiciels
à qui certaines font d’ailleurs appel.
Notons que les logiciels proposent une offre variée de services à des coûts tout aussi
différents. Certains outils sont publics et gratuits et n'induisent donc aucun coût
d’acquisition pour les gestionnaires - de même pour les utilisateurs de la plateforme
numérique “ma cantine” et de la fonction “suivi d’achat”, libre, accessible à tous et
conforme au schéma de données de la télédéclaration.
Certains logiciels proposent des offres d’abonnement de suivi de stocks entre 50 et
200 euros pour une licence mensuelle. La plupart ont quelques modifications à
apporter à leurs modèles de données pour être en parfaite adéquation avec le format
de la télédéclaration, mais les coûts techniques sont négligeables (entre 1 à 2 jours de
travail pour un développement - 250 euros HT / jour).
Pour les producteurs et les fournisseurs (grossistes) : les impacts financiers se situent
au niveau de l’information qu’ils doivent fournir sur les produits vendus et le niveau de
114
précision apporté sur les factures ou bons de commandes qu’ils transmettent à leurs
clients (facturation papier ou dématérialisée). Il incombe souvent au gestionnaire
d’effectuer la recherche fine dans le catalogue du fournisseur pour retrouver l’origine
du produit commandé. Une étude sur une population non représentative d’utilisateurs
de la plateforme numérique “ma cantine” permet d’estimer ce travail de recherche en
amont de la saisie de la déclaration entre une demi-journée et une journée de travail,
en fonction du nombre de repas servis par établissement. Il est estimé que
l’adaptation des outils des grossistes n’induit en revanche qu’un coût négligeable et
donc un gain de temps d’une demi-journée à une journée complète pour tous les
acteurs de service de restauration collective.
Le coût d’investissement estimé par déclarant est ainsi compris entre 250 et 500 € HT.
Les gains sont constitués par les avantages offerts par ces entreprises à leurs clients en
matière de simplification des données à fournir pour leur déclaration et les facilités
d’interopérabilité avec ma cantine.
La déclaration des données d’achats par télédéclaration sur la plateforme numérique
« ma cantine », requiert la création d’un compte utilisateur, la création d’un espace
« établissement » pour chaque restaurant collectif (lieu de service) et la saisie du bilan
(dont les données d’achat) par établissement dans la rubrique « Mon bilan annuel »
(hors restaurants satellites dans le cas d’une télédéclaration à l’échelle de la cuisine
centrale). Les deux premières étapes se font en ligne, en moyenne en 10 minutes69. La
saisie annuelle des données d’achat se réalise en moyenne en 20 minutes si les
données requises sont disponibles sous la forme demandée. La poursuite du mode de
télédéclaration simplifié implique la saisie de 10 valeurs d’achat obligatoires au
maximum (10 autres seront proposées à une saisie facultative). Le temps total de saisie
de ces informations dans « ma cantine » peut être estimé en moyenne à 30 minutes
par an. Deux services d’import de bilan permettent de réduire fortement le temps de
saisie, à savoir l’import massif par fichier (permettant de renseigner les bilans de
plusieurs établissements en un même process) ou l’interfaçage API directement avec
la plateforme « ma cantine » (à condition d’utiliser un logiciel de gestion de la
production assistée par ordinateur – GPAO – proposant cette fonctionnalité). Le coût
peut donc être estimé à 38€/an70 et par déclarant.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
70
Coût annuel d’un cadre d’une entreprise privée = 75€/heure : guide méthodologique pour calculer
l’impact économique et financier de la norme du CGEFI en date de novembre 2019
115
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
L’impact sur le budget de l’Etat n’est pas quantifiable.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
La simplification induite par la présente mesure permettra la mise à disposition
d’informations sur la qualité et la durabilité des produits composant les repas des
établissements de restauration fréquentés par les particuliers, en particulier les
enfants.
L’ajout de l’origine des achats effectués par les restaurants collectifs permet une
meilleure information du consommateur. Ainsi, grâce à ces données, une fois par an,
le particulier a la possibilité de connaître la part de produits alimentaires en
provenance de France et de l’Union européenne servis en restauration collective.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Compte tenu de la complexité de l’organisation du secteur de la restauration
collective, l’information exacte sur le nombre de cantines gérées par les collectivités
territoriales n’est pas disponible. L’estimation est donc réalisée pour le secteur de la
restauration scolaire, dont la compétence est assurée par le bloc communal pour le
premier degré, les départements pour les collèges et les régions pour les lycées. Dans
cette estimation, on ne tiendra compte que des établissements en gestion directe par
les collectivités. En effet, on suppose que pour ceux en gestion concédée, l’impact des
coûts financiers sont supportés par les entreprises prestataires.
En 2020, on compte 44 262 établissements publics du 1er degré. 70 % de ces
établissements disposent d’une cantine (30 983), et la gestion est concédée pour 70 %
d’entre elles, soit 9 295 établissements sont en gestion directe.
En 2020, on recense 8 023 établissements publics du second degré (2/3 de collèges =
5 348 et 1/3 de lycées = 2 674), 96 % de ces établissements publics disposent d’une
cantine (5 134 collèges et 2 567 lycées), dont la gestion est majoritairement directe
(92 % des cas) (4 723 collèges et 2 361 lycées), soit 7 084 établissements.
Au total, 16 379 établissements scolaires sont concernés par la déclaration, dont 40%
dépendent de cuisines centrales. Une cuisine centrale dessert en moyenne 30
établissements (information issue des données actuellement disponibles dans « ma
cantine »).
116
60% des 16 379 établissements sont des « cuisines sur place » devant réaliser une
déclaration, soit 9 827.
40% des 16 379 établissements sont des « cuisines satellites » (6 552) rattachés à une
cuisine centrale, ce qui représente 218 cuisines centrales (6 552/30) devant faire une
déclaration en 2022.
9 827 établissements déclarent pour 1 site et 218 déclarent pour en moyenne 30 sites.
Le nombre d’heures de travail, estimé plus haut, varie entre 7h/ an71 et 105h/ an72, soit
un cout annuel73 entre 239 € et 3 591€ par déclarant.
Ce coût annuel correspond à 27 champs de saisie à renseigner sur la plateforme
numérique « ma cantine » pour un site.
La télédéclaration détaillée complète est constituée de 101 champs. Le gain en
nombre de champs à ne plus renseigner avec cette simplification est donc de 74
champs, soit l’équivalent de 1h15 auquel il faut ajouter le temps de préparation à
hauteur de 6h30. Le gain est donc estimé entre 265€/an74 et 3 976 €/an75 par déclarant.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Simplifier la télédéclaration et réduire le nombre de champs de saisie réduit le travail
d’analyse des services administratifs de l’Etat en charge d’établir le rapport annuel au
Parlement. Pour analyser la télédéclaration détaillée, il est comptabilisé en moyenne
70 heures76. En revanche, en cas de télédéclaration simplifiée et les 74 champs en
moins à analyser, le temps d’analyse du rapport se réduit à 35 heures, soit
1 452,50 euros77.
Par ailleurs, ce type d’analyse plus resserrée permet une plus grande précision du suivi
des taux EGalim.
7h/an = temps de préparation/recherche des informations (6h30) + temps de saisie (30’)
105h/an = temps moyen pour les établissements déclarant plusieurs sites compte tenu de la
mutualisation possible par déclarant = (30 sites x 7h/an)/2
73
Coût annuel d’un fonctionnaire de collectivité territoriale de catégorie B = 34,20€/heure : guide
méthodologique pour calculer l’impact économique et financier de la norme du CGEFI en date de
novembre 2019
74
Temps de 7h45’ à un coût de 34,20€/h
75
Temps de 7h45’ à un coût de 34,20€/h pour 30 sites compte tenu de la mutualisation de la saisie par
déclarant
76
Estimation du temps d’analyse du rapport EGalim par les services de l’Etat
77
Coût estimé sur la base du coût horaire d’un fonctionnaire de catégorie A de la fonction publique de
l’Etat : guide méthodologique pour calculer l’impact économique et financier de la norme du CGEFI en
date de novembre 2019
71
72
117
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Cette mesure permet la poursuite du déploiement de la plateforme numérique « ma
cantine » et l’amélioration de la participation à la campagne de télédéclaration grâce
à la simplification de la procédure. Cette meilleure représentativité permet un
meilleur suivi et une fiabilisation de l’évaluation de l’application d’une politique
prioritaire du Gouvernement, qui concerne tous les citoyens, visant à la montée en
gamme en matière de durabilité et de qualité des produits composant les repas servis
(le bilan annuel remis au Parlement est un document public).
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
S’agissant d’une disposition relative à la transmission d’informations sur des données
et non de la création de la donnée elle-même, il n’y a pas d’impact environnemental
spécifique à indiquer. Au-delà d’un outil de collecte de données pour l’administration,
cette mesure vise à inciter les acteurs à réaliser un diagnostic dans leurs structures et
d’enclencher une démarche globale de transition. Une fois le diagnostic réalisé, des
actions de suivi des achats vont permettre de poursuivre la dynamique de transition.
Le fait de simplifier la télédéclaration permet de dire que potentiellement plus
d’acteurs vont initier ce diagnostic et donc plus d’acteurs à mettre en place des
actions sur les approvisionnements et le suivi des achats et donc à terme, un impact
sur le résultat des objectifs visés par la loi EGalim.
Cette démarche de transition s’inscrit pleinement dans les enjeux de la SNANC,
notamment au travers de l’objectif 7 : « Soutenir la restauration collective dans la mise
en œuvre des dispositions existantes et renforcer les engagements sur des secteurs
spécifiques ».
118
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La démarche de transition vers des systèmes alimentaires plus durables est un levier
vers davantage de prise de conscience et d’actions sur la lutte contre le gaspillage
alimentaire et sur la diversification des sources de protéines.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention des risques
naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. La production de produits durables et de qualité promeut l’utilisation
d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la diversification des espèces
cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et protégeant la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
transition vers l’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des
risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. La production de produits durables et de qualité promeut l’utilisation
d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la diversification des espèces
cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et protégeant la ressource en eau.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
119
biologique. La production de produits durables et de qualité promeut l’utilisation
d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la diversification des espèces
cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et protégeant la ressource en eau.
4.4.7. Impacts sur les ressources
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. La production de produits durables et de qualité promeut l’utilisation
d’infrastructures durables, la couverture des sols, et la diversification des espèces
cultivées et élevées, favorisant la biodiversité et protégeant la ressource en eau.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été obligatoirement
consulté le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Cette mesure est applicable dès le lendemain de l’entrée en vigueur de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon et Saint-Barthélemy.
Elles ne s’appliqueront ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie
française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
Un arrêté du ministre chargé de l’agriculture précisera les modalités et la date de
transmission, par les personnes morales de droit public et de droit privé chargées de
120
servir des repas dans des restaurants collectifs, des informations nécessaires à la
réalisation du bilan statistique annuel de l'application de l’article L. 230-5-1 du code
rural et de la pêche maritime.
121
Article 4 (II) – Rendre transparents les pourcentages d’achats de produits
« durables et de qualité » dans les achats annuels de la grande
distribution, des principales chaînes de restauration commerciale et des
grossistes
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
L'alimentation est au cœur des objectifs poursuivis en faveur de l’amélioration de la
santé des Français, de la résilience des systèmes agricoles et de souveraineté
alimentaire, de la baisse des émissions de gaz à effet de serre, de la préservation de la
biodiversité.
Aujourd’hui, nos choix alimentaires influencent à la fois notre santé, notre
environnement et notre économie. 30% des décès par maladie cardiovasculaire
seraient liés à une mauvaise alimentation. Elle représente 24 % de l’empreinte carbone
de notre consommation totale, et 16 % de la population française est désormais
touchée par la précarité alimentaire.
La stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat (SNANC) publiée le
11 février 2026 fixe un cap clair à horizon 2030 : permettre à tous les Français d’accéder
à une alimentation plus saine, plus durable et plus locale, tout en renforçant la
souveraineté agricole et alimentaire du pays. Elle fixe par ailleurs un objectif de 12%
de bio dans la consommation alimentaire des français, tous circuits de distribution
confondus.
La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans
le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à
tous, dite loi Egalim, et la loi Climat et résilience ont porté des ambitions importantes
pour la restauration collective en fixant notamment des taux de produits durables et
de qualité à atteindre dans leurs approvisionnements, dont une partie de produits
issus de l’agriculture biologique. Néanmoins, ce secteur bien que stratégique, ne
concerne qu’un pourcentage très faible des occasions de consommations78.
Un des objectifs de la SNANC est d’agir sur l’ensemble des circuits de distribution,
avec des leviers de politiques publiques adaptés pour promouvoir les produits
durables et de qualité, notamment ceux issus de l’agriculture biologique.
78
15% de la population indique prendre un repas quotidiennement en restauration collective : source
RAPPORT AST de l'Anses sur l'Etat des lieux des consommations alimentaires et apports nutritionnels
dans la restauration hors foyer en France, à partir des données de l’étude INCA3 (2014-2015).
122
Il n’existe pas de données consolidées concernant la part de produits durables et de
qualité, dont bio, dans les circuits de distribution hors restauration collective.
L’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) estime que les appellations
d’origine
protégée
(AOP)
représentent
2,2%
de
la
production
alimentaire
commercialisée, les indications géographiques protégées (IGP) et les spécialités
traditionnelles garanties (STG) 1,4%, les labels rouges 1,3% et l’agriculture biologique
4% en 202379. FranceAgriMer a estimé la part de produits sous signes d’identification
de la qualité et de l’origine (dont bio) dans les quantités achetées par les ménages dans
quelques secteurs. Cette part est estimée à 7% pour les fruits et légumes, 8% pour le
lait, 10% pour le saumon frais, 10% pour le poulet découpe, 12% pour les fromages de
vaches et 16% pour les œufs en 2023, en baisse par rapport à 2020 80. L’Agence Bio
estime que le bio représente 6% des achats alimentaires des Français en 2024, avec
une croissance de 7% par rapport à 2023 dans les magasins bio, l’artisanat et la vente
directe, et un recul de 5% pour la grande distribution. L’Agence Bio estime à 1,5% la
part de produits issus de l’agriculture biologique en restauration commerciale81.
L’Institut du Développement Durable et des Relations Internationales (Iddri) a publié
en septembre 2023 une étude intitulée « transition vers l’alimentation durables :
risques et leviers pour la grande distribution »82. L’étude conclut que, « qu’il s’agisse du
rééquilibrage entre produits animaux et végétaux ou de la hausse des produits issus
de modes de production durable, la grande distribution n’est aujourd’hui pas à la
hauteur de l’ambition de transition environnementale et alimentaire de l’Europe » et
que « la puissance publique est légitime pour encadrer davantage le secteur de la
distribution alimentaire par des objectifs de durabilité, dans la poursuite des
politiques existantes ».
Le Réseau action climat83 a réalisé une évaluation de huit enseignes de supermarchés
selon des indicateurs relatifs au climat et à la promotion d’une alimentation saine et
durable, complétée par un panorama des bonnes pratiques des supermarchés en
Europe84. Cette étude conclut que « la comparaison avec les distributeurs ailleurs en
Europe montre que les enseignes françaises sont en retard mais notre recherche met
INAO chiffres clés 2023.
FranceAgrimer Signes d’Identification de la Qualité et de l’Origine (SIQO) : tendances de consommation
entre 2020 et 2023.
81
l’agence Bio chiffres 2024.
82
Iddri étude 2023 : Transition vers l’alimentation durable : risques et leviers pour la grande distribution.
79
80
Réseau action climat : fédération d’associations nationales et locales ayant pour objectif de lutter
contre les causes du changement climatique à toutes les échelles.
84
Réseau action climat : La grande distribution, alliée ou frein à une alimentation saine et durable pour
toutes et tous ?
83
123
aussi en exergue que le degré d’avancement des distributeurs allemands, britanniques
ou néerlandais s’explique en partie par l’adoption par les pouvoirs publics de lois et
de stratégies ambitieuses ». Les entretiens avec les distributeurs concluent que « les
distributeurs s’accordent sur la nécessité que l’Etat définisse un cap et un cadre clair
en faveur de la transition ».
A la suite de la publication de la SNANC, la Fédération du commerce et de la
distribution a publié le 17 février 2026 un communiqué intitulé « SNANC : les
distributeurs renforcent leurs engagements pour une alimentation saine, durable et
transparente » avec des engagements des enseignes membres à notamment améliorer
la qualité de l’offre alimentaire et réduire son impact environnemental.
Afin d’atteindre la cible de 12% de consommation bio en 2030 et de promouvoir les
produits durables et de qualité, cette disposition vise à mobiliser les enseignes de
restauration commerciale, les enseignes de grande distribution et les enseignes de
commerce de gros alimentaires.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
D’une part, le législateur peut porter à la liberté d’entreprendre une atteinte
proportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi85. Le Conseil
constitutionnel reconnait l’existence des objectifs d’intérêt général de protection de
la santé publique86 et de l’environnement87.
D’autre part, le Conseil constitutionnel juge que le principe d’égalité ne s'oppose ni à
ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il
déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme
l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet
de la norme qui l'établit88.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
L’article 34 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne interdit les
restrictions quantitatives à l'importation et toutes les mesures d'effet équivalent entre
les États membres de l’Union européenne.
Cons. const. n° 2000-439 DC, 16 janvier 2001.
Cons. const., 25 octobre 2018, n° 2018-771 DC, cons 17.
87
Cons. const. n° 2019-823 QPC, 31 janvier 2020.
88
Cons. const. n° 87-232 DC, 7 janvier 1988.
85
86
124
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Au Danemark, un label public (Økologisk Spisemærke) s’applique aux restaurants
privés, cafés et traiteurs, avec trois niveaux de labellisation selon la part d’achats en
bio du restaurant (entre 30 et 60% pour le bronze, 60 et 90% pour l’argent et 90 et
100% pour l’or).
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Les données permettant de suivre et piloter la part de produits durables et de qualité
dans l’ensemble des circuits de distribution sont incomplètes. Par ailleurs, elles ne
permettent pas de distinguer les différentes enseignes, et de fournir l’information au
consommateur sur les enseignes les plus engagées dans l’offre durable et de qualité. Il
en résulte une asymétrie d’information entre opérateurs, pouvoir publics et
consommateurs, et il est impossible d’évaluer objectivement la contribution des
différents circuits de distribution aux politiques publiques portées par la SNANC.
Le cadre européen et le cadre national sont limités à l’information du consommateur
à l’échelle de chaque denrée alimentaire, et non à l’échelle des donneurs d’ordre.
Il existe une asymétrie entre le secteur de la restauration collective, qui doit à la fois
suivre et rendre compte des taux de produits durables et de qualité, et atteindre des
objectifs fixés par la loi, et les autres circuits de distribution qui n’ont aucune
obligation fixée par la loi en ce sens.
Le dispositif d’accords collectifs du Programme national pour l’alimentation et la
nutrition (PNAN), mis en œuvre entre 2021 et 2025, n’a pas eu l’impact recherché pour
promouvoir la part de produits durables et de qualité pour les industries agroalimentaires et la grande distribution. Ainsi, la mesure législative proposée est
nécessaire pour atteindre les objectifs d’intérêt général poursuivis.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
A l’instar de ce qui est prévu à l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime
pour la restauration collective et à défaut de fixer des objectifs à ces secteurs
d’activités, cet article vise à imposer dans la loi la transparence des pourcentages
d’achats de produits « durables et de qualité » dans les achats annuels des
distributeurs, de la restauration commerciale et des grossistes. La part des produits
issus de l’agriculture biologique est également ciblée de façon distincte.
125
Cette mise en transparence répond à 3 objectifs :
-
informer le consommateur sur la part, à l’échelle de chaque lieu de vente et de
chaque groupe d’entreprises, de produits durables et de qualités achetés,
-
permettre de suivre dans le temps la part de produits durables et de qualité
dans les circuits de distribution hors restauration collective, pour piloter la
politique visant à promouvoir ces produits ;
-
encourager, via la concurrence entre enseignes, ces secteurs à favoriser l’offre
en produits « durables et de qualité ».
Cette mesure, prévue dans la SNANC, sera accompagnée hors cadre législatif de la coconstruction avec les professionnels concernés d’une trajectoire nationale de
développement d’une offre de produits « durables et de qualité », et de la définition
d’actions à mener pour atteindre les objectifs définis.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Option 1 : Absence d’intervention du législateur
Cette option aurait l’avantage de ne pas imposer de charge administrative
supplémentaire pour les entreprises, permettant une stabilité normative. En revanche,
elle ne permettrait pas d’évaluer la part de produits durables et de qualité, dont bio,
dans les différents circuits de distribution, ce qui ne permettrait pas de piloter la
politique publique ciblée par la SNANC. Par ailleurs, les dispositifs volontaires testés
dans les dernières années n’ont pas permis d’enclencher une dynamique en faveur des
produits durables et de qualité, dont bio.
Option 2 : imposer par la loi des obligations de taux de produits durables et de qualité,
à l’image de la loi EGalim en restauration collective
Cette option aurait l’avantage d’avoir un effet direct sur l’offre proposée, et donc le
soutien aux débouchés des filières ciblées, avec une visibilité politique forte.
En revanche, elle interfèrerait directement avec les choix d’assortiments et en
modifiant la stratégie commerciale des entreprises. En effet, contrairement à la
restauration collective qui bénéficie de subventions publiques permettant un tarif
unique selon les choix, et dans laquelle les convives sont « captifs », avec un choix
limité par rapport aux produits servis, la restauration commerciale et la grande
126
distribution bénéficient d’un large choix pour les consommateurs, qui est orienté
majoritairement par le prix, et est donc dépendant du contexte socio-économique. Il
est donc plus difficile d’orienter le choix des consommateurs vers des produits
durables et de qualité, potentiellement plus chers.
3.2.
OPTION RETENUE
Il a semblé plus pertinent et plus efficace au regard des ambitions portées par le
Gouvernement en matière de politique de l’alimentation, de légiférer pour porter au
niveau
législatif
la
seule
exigence
de
transparence,
qui
ne
semble
pas
disproportionnée, et d’accompagner cette mesure d’engagement volontaire de la
part des professionnels.
Cette mesure cible ainsi les principales chaînes de grande distribution, de restauration
commerciale (hors restauration collective, déjà couverte par les obligations de la loi
EGalim) et des opérateurs de commerce de gros alimentaires, afin de ne pas ajouter
une contrainte supplémentaire aux opérateurs représentant une part non-significative
du marché. Afin de couvrir la diversité des organisations juridiques de ces acteurs, il
est proposé le périmètre suivant :
-
Les « grands groupes » de la restauration commerciale (dépassant 2 des 3 seuils
suivants : bilan supérieur à 30 millions d’euros, montant net du chiffre d’affaires
supérieur à 60 millions d’euros et effectif au cours de l’exercice de plus de 250
salariés) ;
-
Les enseignes de grandes distributions de plus de 400m2 (seuil repris de l’article
L. 541-15-6 du code de l’environnement) appartenant à un même réseau
d’enseigne, en reprenant la définition retenue par l’INSEE ;
-
Les entreprises de commerce de gros alimentaire appartenant à la catégorie
des entreprises de taille intermédiaire ou à celle des grandes entreprises au sens
de l’article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de
l'économie.
Par ailleurs, cette disposition prévoit la transmission, au ministre chargé de
l’agriculture, de ces données d’achats par ces personnes avant une date qui sera fixée
par arrêté ministériel. Néanmoins, les données devront être envoyées au plus tard le
1er janvier 2030. Le même arrêté précisera les modalités et le contenu de ces données
d’achat.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
127
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article crée un article L. 230-6 au sein du code rural et de la pêche maritime.
D’une part, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d’entreprendre des
limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à
la condition qu'il n'en résulte pas des atteintes disproportionnées au regard de
l'objectif poursuivi89.
L’obligation prévue par la présente mesure, pour certains opérateurs, de mettre à
disposition du public des informations sur la qualité des produits alimentaires, pourrait
s’analyser comme une atteinte à la liberté d’entreprendre. Toutefois, une telle mesure
poursuit un objectif d’intérêt général de protection de la santé publique et de
l’environnement, en favorisant la promotion d’une alimentation saine et durable.
En outre, cette atteinte, compte tenu de ce qu’elle consiste uniquement en une
obligation de transmission d’information, n’est pas disproportionnée, d’autant plus
que le non-respect de l’obligation de transmission n’est assorti d’aucune sanction.
D’autre part, le principe d’égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon
différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons
d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement
qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit90.
En l’espèce, la différence de traitement induite par la présente mesure, qui rend
obligatoire la transmission de données uniquement pour les entreprises les plus
importantes, ne semble pas contraire au principe d’égalité dans la mesure où elle
n’écarte des obligations de transmission d’information que les opérateurs
représentant une part non-significative du marché, qui sont placés dans une situation
différente de celle des opérateurs soumis à la nouvelle obligation de transmission.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
L’article 34 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne interdit les
restrictions quantitatives à l'importation et toutes les mesures d'effet équivalent entre
les États membres de l’Union européenne.
89
90
Cons. const., n° 2018-732 QPC, 21 sept 2018.
Cons. const, 87-232 DC, 7 janvier 1988.
128
La présente mesure a uniquement pour effet de créer une obligation de transparence
pour les entreprises concernées sur la part de produits durables et de qualité qu’elles
achètent, sans pour autant restreindre, de manière directe ou indirecte, les
importations en provenance du marché intérieur.
Elle ne constitue pas une restriction quantitative car elle ne cible pas d’origine
géographique de produits, ne crée pas une charge administrative disproportionnée et
ne modifie pas les conditions d’accès au marché : il s’agit simplement de rendre
transparente la part de produits répondant à, pour l’essentiel, des labels publics de
qualité ou de durabilité qui sont définis dans le cadre législatif européen.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Dans le périmètre des définitions ci-dessus, les entreprises de restauration
commerciale peuvent capter aujourd’hui plusieurs centaines de millions de convives
par an. A titre d’exemple, l’enseigne de restauration rapide la plus présente en France91
reçoit près de 440 millions de clients par an. Les enseignes de grande distribution, elles,
touchent un public estimé à 10 millions de personnes par jour. Enfin, le commerce de
gros alimentaire est essentiellement un marché de professionnels où les clients sont
des restaurateurs, des enseignes de grande distribution, etc.
Le « réservoir » de personnes cibles en capacité de suivre les orientations voulues par
la politique nationale de l’alimentation est donc très important. C’est un public
différent de celui de la restauration collective et qui cherche davantage à choisir ses
produits alimentaires.
Ce public, selon sa situation sociale et économique, aura des besoins et des choix
différents de ceux imposés en restauration collective. Aussi l’information de ce public
est primordiale. Les pourcentages de produits durables et de qualité et le pourcentage
de produits issus de l’agriculture biologique est une information importante pour le
consommateur qui justifiera le prix de la denrée.
En termes d’impacts macroéconomiques, comme l’obligation n’est pas relative à des
achats supplémentaires, mais à une obligation administrative de suivi et de rapportage
avec un temps suffisant laissé dans la proposition législative, les coûts administratifs
restent marginaux.
Les effets indirects de concurrence réputationnelle peuvent conduire à un ajustement
progressif de l’offre. En effet, une étude de 2023 basée sur 711 entreprises coréennes
91
En termes de nombre de lieux de vente/restauration sur place
129
sur 12 ans démontre que la transparence sur les démarches de responsabilité sociétale
des entreprises (RSE) d’une entreprise est positivement associée à l’adoption précoce
de démarches RSE par les entreprises concurrentes. Les résultats indiquent également
que la décision d'adopter des démarches RSE d'une entreprise est accélérée par la
rivalité concurrentielle,
ainsi que par
les
pressions
sociales
découlant de
l'isomorphisme mimétique institutionnel.
Il n’est pas possible de quantifier l’impact de cet effet concurrentiel indirect, mais il
est attendu une augmentation, par les effets de concurrence entre enseignes, des taux
de produits durables et de qualité dans les achats dans l’ensemble des circuits de
distribution, et donc une augmentation des débouchés pour les filières agricoles,
notamment nationales.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Il n’existe pas de recensement public des groupes répondant à la définition ci-dessus.
Dès lors, l’évaluation du nombre d’acteurs concernés repose sur une estimation par
ordre de grandeur, fondée sur la structure des secteurs considérés, les seuils juridiques
applicables et l’identification qualitative des principaux acteurs économiques :
-
Dans le secteur de la restauration commerciale, le nombre peut être estimé à
environ 18 groupes répondant aux trois critères de la définition du code du
commerce (nombre de salariés au-delà de 250, bilan supérieur à 30M€ et chiffre
d’affaires supérieur à 60M€) au niveau national ;
-
Dans le secteur du commerce de gros alimentaire, le nombre de groupes
concernés peut être estimé entre 200 et 220 entreprises92 avec un chiffre
d’affaires supérieur à 50M€ ;
-
Dans le secteur de la grande distribution, il existe environ 360 réseaux
d’enseignes réalisant 80 % du chiffre d’affaires du commerce de détail
alimentaire en France métropolitaine. Les réseaux d’enseignes réalisent 97 % de
l’activité des grandes surfaces alimentaires non spécialisées (hypermarchés,
supermarchés et magasins multi-commerces) ; la mesure ne concerne que les
établissements de plus de 400m².
Cette disposition nécessitera pour chaque enseigne de reclassifier tous les produits
achetés avec les descripteurs liés aux labels éligibles au titre du I de l’article L. 230-5-1
du CRPM, de les collecter dans les données d’achats fournisseurs, de les relier aux
92
Ce chiffre correspond à la somme des grandes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire
dans le secteur, et constitue l’estimation la plus fiable disponible à partir des données publiques
récentes.
130
modules logiciels existants, de former les équipes achats et comptables et de produire
chaque année des rapports fiables et audités. En utilisant comme base les estimations
de l’analyse d’impact de la Commission européenne pour la CSRD, qui estime le coût
administratif à 287 000€ pour les plus grandes entreprises en investissements, et
320 000€ récurrents chaque année, et en considérant que cette mesure est d’un
niveau de complexité bien plus limité (2 indicateurs à suivre sur 10 catégories EGalim,
uniquement dans les achats, contre plus de 1 000 descripteurs, avec analyse de double
matérialité pour la CSRD), donc représente sans doute moins de 10% du coût de la
CSRD, on peut estimer un coût par enseigne de 29 000€ en investissements et 32 000€
annuels.
A cette dépense s’ajoute celle relative aux coûts salariaux nécessaires à une telle
déclaration comprenant d’une part le temps de recueil des données, réalisation des
calculs, vérification et corrections des données pour un temps estimé à 6h93, et d’autre
part au temps de transmission des données ainsi centralisée à l’autorité administrative
estimé à 15mn94. Le temps total est donc d’environ 6h15 par déclarant pour un coût
moyen de 469 euros95 par déclarant et par an.
La mesure prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2030 pour laisser le temps aux
entreprises concernées de faire évoluer leurs systèmes d’information pour être en
capacité de fournir ces données.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Cette nouvelle information à disposition des particuliers sur les lieux de restauration
et dans les enseignes de grande distribution permet de mieux appréhender, pour les
particuliers, les enjeux de politique nationale de l’alimentation et leur permet
Temps estimé à partir de la table de référence du guide méthodologique pour calculer l’impact
économique et financier de la norme du CGEFI en date de novembre 2019.
94
Voir guide mentionné ci-dessus.
95
Coût estimé à partir du guide méthodologique et d’un coût moyen d’un cadre supérieur de 75€/heure.
93
131
d’accéder à ces produits alimentaires durables et de qualité en connaissance de cause.
Cela réoriente les profils types d’achats de denrées alimentaires et permet de soutenir
une agriculture plus durable. La mention de la part de denrées issues de l’agriculture
biologique est un marqueur important pour le consommateur désireux de plus en plus
de connaître les modes de production des denrées achetées.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Cette déclaration de données d’achats va générer un temps d’analyse, de compilation
et de traitement de la donnée par les services administratifs de l’Etat à une hauteur
estimée de cinq jours de travail ouvrés par an96 et pour un coût moyen de 1 452,50
euros97.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Selon le baromètre des produits biologiques en France (2025), les 18-24 ans sont la
tranche d’âge qui consomme le plus fréquemment de produits biologiques (36% en
consomment au moins une fois par semaine, contre 27% pour les 45-54 ans), et sont
une des tranches d’âge les plus attentives au label « agriculture biologique » lors de
leurs achats alimentaires (61% en 2024, contre 56% pour les 45-54 ans).
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Estimation sur la base du travail d’analyse fourni pour l’élaboration du rapport EGalim au Parlement
Coût estimé à partir du guide méthodologique et d’un coût moyen d’un fonctionnaire de l’Etat de
catégorie A de 41,5€/heure.
96
97
132
Cette mesure participe à la montée en gamme en matière de durabilité et de qualité
des produits composant les repas de la population dans son ensemble. Elle a des
impacts sociétaux répondant aux enjeux de la stratégie nationale pour l’alimentation,
nutrition et santé (SNANC) notamment ceux relatifs à la santé et visant à
contrebalancer les constats réalisés au cours du 20ème siècle sur une transition
alimentaire avec une élévation forte de la disponibilité calorique individuelle moyenne
et une diversification du régime alimentaire. Il apparaît de plus en plus nécessaire de
transformer les systèmes alimentaires actuels vers plus de durabilité, en termes de
consommation des ressources naturelles, d’impacts sur le climat et sur la biodiversité,
ainsi que sur la santé.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
S’agissant d’une disposition relative à un reporting de données et non à une obligation
d’atteindre des taux d’achats produits durables et de qualité, il est difficile d’estimer
l’impact quantitatif. Pour autant, la mesure permettra d’une part à l’Etat de suivre et
piloter la politique visant à promouvoir l’offre en produits durables et de qualité, dont
bio, et d’autre part, via la concurrence entre enseignes, à augmenter ces taux. Cet
effet n’est pas quantifiable.
Les éléments ci-dessous sont relatifs aux impacts de quelques labels et certification
soutenues dans le cadre de cette mesure.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La SNANC et la SNBC prévoient des trajectoires d’un côté d’augmentation des
produits durables et de qualité accessible au plus grand nombre et de l’autre, des
objectifs de réduction d’émission de gaz à effet de serre (GES) pour l’ensemble des
secteurs, ainsi que la trajectoire à suivre pour y parvenir.
Par ailleurs, cette mesure prend bien en compte les dispositions de la stratégie
Ecophyto 2030 qui identifie la nécessité de s’appuyer sur une politique de
l’alimentation encourageant et accompagnant la demande de produits moins
consommateurs de produits phytopharmaceutiques, afin de soutenir la transition des
systèmes agricoles.
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. L’étude « Quantification des externalités de l’agriculture biologique »98,
98
https://www.ecologie.gouv.fr/actualites/quantification-externalites-lagriculture-biologique-ab
133
publiée en 2024, conclut que l’agriculture biologique contribue à la réduction des
émissions de GES, principalement en lien avec les pratiques de fertilisation, ainsi que
par la moindre contribution des systèmes d’élevage biologiques aux émissions induites
par la transformation des terres à l’étranger (forêts en cultures) et en France (prairies
permanentes vers cultures). L’étude conclut que l’agriculture biologique contribue à
la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de l’ordre de 50% par unité de
surface s’agissant des productions végétales bio, et à une accumulation de carbone
organique dans les sols plus importante qu’en agriculture conventionnelle (de +11% et
+35% selon les études).
La certification HVE permet de limiter l’usage de fertilisants d’origine minérale
responsables d’émissions de GES. Le niveau 2 de la certification environnementale,
basé sur des moyens, n’assure pas de contribution à la limitation des émissions de GES.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La certification HVE promeut l’utilisation d’infrastructures durables et la couverture
des sols qui participent à la résilience des exploitations agricoles face au changement
climatique.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. L’étude « Quantification des externalités de l’agriculture biologique »,
publiée en 2024, conclut que l’agriculture biologique améliore le potentiel de
résistance face aux sécheresses avec, en général, une plus grande disponibilité de l’eau
pour les plantes, et permet de diminuer le risque d’érosion des sols.
La certification HVE comprend un item spécifique visant à une bonne gestion de
l’irrigation.
Cette mesure n’a pas d’impact sur les stratégies nationales luttant pour la préservation
des ressources en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie
circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
134
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. L’étude « Quantification des externalités de l’agriculture biologique »,
publiée en 2024, conclut que l’agriculture biologique, grâce à la réduction très stricte
des usages, participe à la préservation de l’environnement et abaisse significativement
les niveaux de contamination des sols cultivés : moins de résidus de produits
phytopharmaceutiques (– 30% à – 55%), et à des teneurs moindres.
La certification HVE permet de réduire l’usage de produits phytosanitaires et d’engrais
minéraux azotés.
Cette mesure n’a pas d’incidence sur les stratégies nationales visant à lutter contre les
pollutions de toute nature.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
L’augmentation des taux de produits durables et de qualité aura un impact sur la
production agricole de denrées labellisées, et notamment issues de l’agriculture
biologique. L’étude « Quantification des externalités de l’agriculture biologique »,
publiée en 2024, indique que l’agriculture biologique est un mode de production qui
présente des impacts moindres sur la biodiversité associée des parcelles agricoles. Par
rapport à une conduite AC, les effets de l’agriculture biologique sont bénéfiques à la
diversité des espèces (+20%) et au nombre d’individus (+30%) présents dans les
parcelles. De même, l’étude « Impacts des modes de production labellisés sur la
biodiversité » portée par INRAE et l’Ifremer indique la présence de pratiques
favorisant la biodiversité dans les cahiers des charges de labels éligibles à la loi EGalim
(Haute valeur environnementale, Label Rouge et quelques AOP).
La certification HVE promeut l’utilisation d’infrastructures durable, la couverture des
sols, et la diversification des espèces cultivées et élevées, favorisant la biodiversité.
Cette mesure n’a pas d’incidence sur les stratégies nationales visant à protéger la
biodiversité comme la Stratégie nationale biodiversité (SNB).
4.4.7. Impacts sur les ressources
Comme présenté ci-dessus, l’agriculture biologique limite les intrants de synthèse.
La mention Haute Valeur Environnementale s'appuie sur des indicateurs mesurant la
performance environnementale des exploitations. Elle est fondée sur quatre
135
thématiques : la préservation de la biodiversité (insectes, arbres, haies, bandes
enherbées, fleurs ...) ; la stratégie phytosanitaire ; la gestion de la fertilisation ; la
gestion de l’irrigation. L'agriculteur met en œuvre des pratiques agricoles reposant
notamment sur les principes de durabilité. Il s'agit de favoriser les ressources et les
mécanismes de la nature : installation et entretien d’infrastructures durables,
réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, limitation des risques
de fuites d’azote dans le milieu, raisonnement de l’irrigation et réduction des
prélèvements, etc.
Cette mesure n’a pas d’incidence sur les stratégies nationales visant à protéger les
ressources naturelles.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Le présent article ne nécessite aucune consultation obligatoire ou facultative.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’obligation de transmission prévue par la présente mesure a vocation à s’appliquer à
compter du 1er janvier 2030.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon et Saint-Barthélemy.
Elles ne s’appliqueront ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie
française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
Un arrêté du ministre chargé de l’agriculture précisant les modalités, le contenu et la
date de transmission des données d’achats par les personnes concernées est prévu.
136
TITRE III – SIMPLIFIER EN URGENCE LES NORMES
AGRICOLES ET PROTEGER LE POTENTIEL PRODUCTIF
C HAPITRE I ER – D EVELOPPER LE STOCKAGE DE L ’ EAU POUR
LES AGRICULTEURS
Article 5 (I) – Allégement des obligations en matière de participation du
public pour les projets d’ouvrage hydraulique
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Les projets d’ouvrages de stockage d’eau sont encadrés par la loi sur l’eau. Ces derniers
font l’objet de la rubrique 3.2.3.099 de la nomenclature des Installations, Ouvrages,
Travaux et Activités ayant une incidence sur l’eau et les milieux aquatiques
(Nomenclature IOTA), annexée à l’article R214-1 du code de l’environnement. La mise
en place de ces projets est conditionnée par la délivrance, par le préfet, d’une
autorisation environnementale si le projet est d’une superficie supérieure ou égale à 3
hectares.
Les dispositions du III de l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement prévoient que,
pour toute demande d’autorisation environnementale, le commissaire enquêteur
organise, dans un délai de quinze jours à compter de l’ouverture de la consultation du
public, une réunion publique d’ouverture en présence du pétitionnaire. Une réunion
de clôture est également organisée.
Cette réunion vise :
-
À garantir la complète information du public à propos du projet faisant objet
3.2.3.0. Plans d'eau, permanents ou non :
1°
Dont
la
superficie
est
supérieure
ou
égale
à
3
ha
(A)
;
2° Dont la superficie est supérieure à 0,1 ha mais inférieure à 3 ha (D).
Ne constituent pas des plans d'eau au sens de la présente rubrique les étendues d'eau réglementées au
titre des rubriques 2.1.1.0., 2.1.5.0. et 3.2.5.0. de la présente nomenclature, ainsi que celles demeurant en
lit
mineur
réglementées
au
titre
de
la
rubrique
3.1.1.0.
Les modalités de vidange de ces plans d'eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de la
présente rubrique.
99
137
de la demande d’autorisation ;
- La participation effective du public au processus de décision.
Dans le cas des ouvrages de stockages soumis à autorisation environnementale, les
pétitionnaires sont très généralement des personnes physiques qui portent seules lors
de ces réunions publiques, la charge de représenter leurs projets. A contrario des
personnes morales, de droit public ou privé qui peuvent faire appel à un représentant,
les pétitionnaires participent seul pour représenter leur projet lors de ces réunions.
Les consultations du public pour ces projets de stockages soumis à autorisation
environnementale faisant l’objet de nombreuses tensions et crispations locales
(débats houleux), il apparaît donc nécessaire de limiter l’exposition directe du
pétitionnaire, tant lors de la phase d’ouverture que lors de la phase de clôture, pour
les projets qui s’inscrivent déjà dans une démarche concertée et ont donc pu à la fois
faire l’objet de larges débats locaux et semblent en cohérence avec la politique locale
de gestion équilibrée de la ressource en eau.
Le projet de loi vise en l’occurrence les projets d'ouvrages de stockage d’eau et les
prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines associés, définis de manière
concertée dans le cadre d'un projet territorial pour satisfaire au volume prélevable en
période de basses eaux100 déterminé par le préfet coordonnateur de bassin. Ces
plans d’action sont approuvés (généralement par simple courrier) par le préfet
coordonnateur de bassin, dont les compétences figurent dans le décret n°2005-636
du 30 mai 2005. Il y a lieu de faciliter ces projets, et pour ce faire, le remplacement de
la réunion publique, qui expose le pétitionnaire, par une permanence en mairie, durant
laquelle seul le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rencontre les
répondants à l’enquête qui souhaitent être entendus.
Une mesure similaire pour les activités d’élevage est entrée en vigueur par décret du
2 février 2026, en application de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les
contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur (loi Duplomb), cette dernière étant
venue modifier l’article L.181-10-1 susmentionné.
Historiquement, l’article L.181-10-1, introduit par la loi industrie verte de 2023
(procédure de consultation dite « parallélisée » pour les projets soumis à autorisation
environnementale) prévoyait une réunion d’ouverture en présence du public et une
réunion de clôture, comme décrit plus haut. Le second alinéa du 1° de l’article a été
modifié par la loi Duplomb pour les remplacer par une permanence en mairie – à
moins que le pétitionnaire ne souhaite organiser tout de même une réunion publique.
Période de 7 mois défini comme la période d’étiage dans les Schémas directeurs d’aménagement et
de gestion des eaux.
100
138
C’est cette dérogation aux modalités de la consultation du public de l’article
L.181-10-1, aujourd’hui spécifique aux élevages, qu’il est donc proposé d’élargir aux
ouvrages de stockage inscrits dans un plan d’action issu d’une démarche territoriale
concertée sur la répartition de la ressource en eau.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution les mêmes
dispositions pour les activités d’élevage dans le cadre de l’examen de la loi visant à
lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur (Décision n° 2025-891 DC du
7 août 2025 – considérants 85 à 100), le présent article qui duplique le même type de
dérogation pour les ouvrages de stockage d’eau ne devrait pas contrevenir aux
principes constitutionnels.
Dans la mesure où elle vise uniquement à simplifier la consultation du public de projets
qui sont déjà issus d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la
ressource en eau par une simplification, la présente mesure ne devrait pas être
contradictoire
avec
la
Charte
de
l’Environnement,
intégrée
au
bloc
de
constitutionnalité depuis la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, et en
particulier son article 7 qui dispose que « Toute personne a le droit, dans les conditions
et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement
détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions
publiques ayant une incidence sur l'environnement. ». En effet, le Conseil
constitutionnel a jugé que le législateur disposait de marges de manœuvre pour fixer
les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions de la Charte (2016-595 QPC, 18
novembre 2016, paragr. 5). Le Conseil constitutionnel exige en particulier que les
modalités de participation du public garantissent une appréciation complète des
incidences directes et significatives des décisions en cause sur l'environnement (2020843 QPC, 28 mai 2020, paragr. 9).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
La convention d’Aarhus prévoit à son article 6 que les Parties sont tenues de permettre
au public de participer à l’élaboration de la décision administrative lorsqu'il s'agit de
décider d'autoriser ou non des activités qui peuvent avoir un effet important sur
l'environnement. Plus précisément, « la procédure de participation du public prévoit
la possibilité pour le public de soumettre par écrit ou, selon qu'il convient, lors d'une
audition ou d'une enquête publique faisant intervenir l'auteur de la demande toutes
observations, informations, analyses ou opinions qu'il estime pertinentes au regard de
l'activité proposée » (art. 6 §7).Les droits consacrés par la Convention d’Aarhus en
139
matière de participation du public sont repris dans les directives 2011/92/UE
concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur
l’environnement et 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans
et programmes sur l'environnement.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Pour faire face aux tensions engendrées par ces réunions publiques, il est nécessaire
de faire évoluer la loi et modifier les modalités de consultation du public pour réduire
l’exposition des agriculteurs portant un projet d’ouvrage de stockage dans le cadre
d’un Projet de Territoire pour la Gestion de l’Eau (PTGE)
De plus, la procédure d’autorisation environnementale étant prévue et encadrée par
la loi, toute dérogation à cette procédure doit faire l’objet d’une modification
législative. Il s’agit en l’occurrence de modifier l’article L.181-10-1 du code de
l’environnement.
De plus, pour prévoir cette dérogation, il est également nécessaire de donner un statut
juridique aux plans d’action issus d’une démarche territoriale concertée sur la
répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers, ce qui est l’objet du
2° du II de ce même article du présent projet de loi.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est d’apporter des précisions sur les modalités de consultation du
public pour les projets d’ouvrages de stockages réalisés dans le cadre d’un Projet de
Territoire pour la Gestion de l’Eau (PTGE) en apportant :
-
D’une part, une limitation de l’exposition directe des exploitants agricoles aux
oppositions susceptibles de se cristalliser lors des réunions publiques
-
D’autre part, de leur apporter davantage de flexibilité, au moyen d’une
simplification des obligations applicables, en contrepartie de leur inscription
dans une démarche territoriale concertée.
140
Plus largement, cette mesure permettra d’appuyer le déploiement des démarches de
concertation des Projets de Territoires pour la Gestion de l’Eau (PTGE) en amont de la
construction des projets d’ouvrages. Cette mesure poursuit donc l’objectif
d’améliorer l’acceptabilité des projets mais également la sécurisation des ouvrages
pour les exploitants.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Cette mesure a été rédigée dans le cadre du projet de loi « Urgence Agricole »
annoncé par le Premier Ministre en mars 2026. La proposition d’une modification
législative a été souhaitée par le Premier Ministre afin de garder en cohérence, dans
un texte unique, toutes les nouvelles dispositions visant à simplifier les normes
applicables au métier d’agriculteur.
Aucune autre option permettant d’atteindre les objectifs précités n’a été envisagée
pour la mise en place de cette mesure.
3.2.
OPTION RETENUE
Par les présentes modifications, le code de l’environnement sera amendé afin
d’apporter des précisions sur les modalités de consultation du public pour les projets
d’ouvrages de stockages réalisés dans le cadre d’un Projet de Territoire pour la Gestion
de l’Eau (PTGE) en apportant :
-
D’une part, une limitation de l’exposition directe des exploitants agricoles aux
oppositions susceptibles de se cristalliser lors des réunions publiques
-
D’autre part, de leur apporter davantage de flexibilité, au moyen d’une
simplification des obligations applicables, en contrepartie de leur inscription
dans une démarche territoriale concertée.
-
Enfin, en liminaire, un statut juridique est donné aux PTGE au 2° du II de ce
même article, pour permettre les deux points précédents
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
141
constitutionnel
Le projet de loi introduit une dérogation pour des projets particulièrement sensibles.
Cette dérogation ne fait que modifier les modalités de participation du public à
l’élaboration des décisions publiques sans en limiter son exercice. Pour ce faire,
l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement est modifié.
La présente mesure ne devrait pas être contradictoire avec la Charte de
l’Environnement,
intégrée
au
bloc
de constitutionnalité depuis
la
révision
constitutionnelle du 1er mars 2005, qui consacre le principe de précaution et le droit
de vivre dans un environnement respectueux des équilibres naturels, dans la mesure
où elle vise uniquement à simplifier la consultation du public de projets qui sont déjà
issus d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau
par une simplification.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
La convention d’Aarhus n'impose pas que le pétitionnaire soit présent aux réunions
publiques ou aux permanences mais fait état de la possibilité pour le public de
transmettre ses observations afin que le pétitionnaire puisse y répondre.
Dans le cadre des permanences, c'est bien le commissaire enquêteur qui s'occupe de
leur organisation et de transmettre les éléments au pétitionnaire. Elles doivent être
prévues de façon à permettre la réception du public dans de bonnes conditions pour
consulter le dossier et aussi permettre au commissaire enquêteur de recevoir
individuellement toute personne qui le souhaiterait.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’exposition des entrepreneurs agricoles lors de ces phases de consultation du public
sera allégée.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
142
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les changements de modalités dans les consultations du public pour les projets
d’ouvrages de stockages impacteront peu l’implication des particuliers et des
associations. En effet, la permanence du commissaire enquêteur et la commission
d’enquête visent à remplacer la tenue de ces réunions publiques tout en remplissant
un objectif équivalent. D’autre part, cette mesure est conscrite aux ouvrages de
stockages réalisés dans le cadre d’un Projet de Territoire pour la Gestion de l’Eau
(PTGE) uniquement. Aussi, les associations et parties prenantes sont déjà intégrées à
cette démarche.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
L’impact anticipé sur les collectivités est très limité :
-
Au lieu de mettre à disposition une salle de réunion de grande taille pendant 2
réunions ponctuelles (la réunion d’ouverture et celle de clôture, avec le public),
elles seront sollicitées pour mettre à disposition un espace en mairie de taille
plus restreinte mais sur une durée plus importante pour l’organisation de la
permanence en mairie ;
-
Les projets qu’elles auront contribué à juger pertinents dans le cadre d'un
projet territorial pour satisfaire au volume prélevable en période de basses eaux
déterminé par le préfet coordonnateur de bassin bénéficieront d’une
procédure simplifiée (remplacement des réunions publiques par une
permanence en mairie) ;
-
Si certaines collectivités sont porteuses de tels projets, la procédure en sera
simplifiée (remplacement des réunions publiques par une permanence en
mairie).
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Cette mesure concerne une modification des modalités de consultation du public
pour les projets d’ouvrages de stockages d’eau dans le cadre d’un Projet de Territoire
pour la Gestion de l’Eau (PTGE). Aussi, les services administratifs mettant en œuvre
cette consultation du public devront adapter leurs procédures afin de répondre à
143
l’article de loi modifié. Cette adaptation entraînera un travail, et donc un léger coût,
supplémentaire pour les service administratives (centrale, régional et départemental)
qui devront s’organiser pour mettre en œuvre cette disposition, mais ce coût devrait
être limité, et il entraînera à l’inverse des gains (eux aussi légers) par la suite (les services
de l’Etat sont parfois sollicités pour assister aux réunions publiques qu’il est proposé
de rendre optionnelles pour les projets visés par cet article ; l’analyse des retours de
la consultation sera par ailleurs probablement plus simple).
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention des risques
naturels.
144
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La mesure proposée n’implique pas d’impact direct sur la ressource en eau. Seules les
modalités de la consultation du public sont modifiées. Ces modifications n’entrainent
aucune réduction du niveau d’information du public, ni de leurs droits et moyens
d’émettre un avis à propos des projets d’ouvrages de stockages.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie
circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions du décret n° 2005-636 du 30 mai 2005 relatif à
l'organisation de l'administration dans le domaine de l'eau et aux missions du préfet
coordonnateur de bassin, la Mission interministérielle de l’eau (MIE) a été consultée à
titre obligatoire l et a rendu un avis le 24 mars 2026.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
145
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions prévues seront applicables sur le territoire hexagonal ainsi qu’aux
collectivités d’outre-mer régis de l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et à Mayotte), régies par le principe d’identité législative, sans
adaptation particulière et aux collectivités de l’articles 74 dont les statuts prévoient la
compétence de l’Etat en matière d’environnement (Saint-Martin et Saint-Pierre-etMiquelon).
5.2.3. Textes d’application
Un décret portant modification du décret n°2026-45 du 2 février 2026 est nécessaire
pour introduire à l’article R. 181-16-4 les projets à destination de l’irrigation agricole
concernés par la dérogation.
146
Article 5 (II-III) – Faire contribuer les Organismes uniques de gestion
collective (OUGC) à l’adaptation de l’agriculture au changement
climatique et assurer une répartition équitable de l’eau entre les irrigants
par l’OUGC, donner un statut juridique aux plans d’action issus d’une
démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau
entre l’ensemble des usagers, en donnant une existence légale aux projets
de territoire pour la gestion de l’eau ( PTGE) permettre au préfet de se
substituer à un OUGC en cas de défaillance et encadrer les autorisations
de prélèvement provisoire en cas d’annulation de l’autorisation
environnementale
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
L’eau est essentielle à l’agriculture. Les épisodes répétés de sécheresse, qui sont de
plus en plus longs et intenses, impactent défavorablement la viabilité des exploitations
et des activités des agriculteurs, avec notamment pour conséquences des variations
brutales des volumes de production et une plus grande volatilité des marchés. Il s’agit
d’un risque direct pour notre souveraineté alimentaire. L’épisode de sécheresse de
l’année 2022 illustre ces risques : les cultures de printemps ont connu une baisse de
rendement de 28,4% par rapport à 2021, celle de maïs-grain de 24,3% avec une
diminution de qualité nutritionnelle des grains. Le déficit de rendement des prairies
dans la majorité des régions fourragères est supérieur à 30 %, une sur cinq dépasse les
40%101.
Dans un contexte de changement climatique marqué notamment par l’augmentation
des températures, la demande en eau pour la croissance des plantes augmente, en
raison de l’augmentation de l’évapotranspiration102. L’effet du climat pourrait
représenter environ 40 % de cette augmentation de la demande en eau103. De façon
concomitante, la disponibilité de la ressource en eau se réduit par le changement de
régimes pluviométriques104 avec des périodes plus sèches pendant les mois les plus
chauds pouvant accentuer les bassins en déséquilibres quantitatifs. Or, il s’agit du
Source : rapport CGAAER, IGGED, IGA, Retour d’expérience sur la gestion de l’eau lors de la sécheresse
2022, mars 2023.
102
L'évapotranspiration est le processus biophysique de transfert d'une quantité d'eau vers l'atmosphère,
par l'évaporation au niveau du sol et par la transpiration des plantes.
103
Source : rapport France Stratégie, La demande en eau – Prospective territorialisée à l’horizon 2050,
janvier 2025.
104
Source : résultat des travaux de recherche d’Explore2 par INRAE et OiEau, Juin 2024.
101
147
moment où les plantes ont le plus besoin d’eau exacerbant la nécessité d’un accès à
l’eau.
Aussi, compte tenu de l’impact considérable du changement climatique sur
l’agriculture et de la nécessité d’assurer la production agricole dont dépend notre
alimentation, les surfaces équipées pour l’irrigation (mais qui ne sont pas
nécessairement irriguées chaque année) qui couvrent actuellement 10,6 % de la
surface agricole utilisée (SAU) agricole de France et le nombre d’exploitations agricoles
irrigantes (i.e. qui irriguent au moins une parcelle de leur exploitation) qui représentent
actuellement 20,9 % des exploitations françaises, vont augmenter, dans les secteurs
où l’état quantitatif de la ressource en eau le permet. Cela implique, en corollaire, une
réduction de la consommation moyenne d’eau à l’hectare irrigué donc une sobriété
dite « à l’hectare ».
Dans ce cadre, le changement climatique et les situations de forte contrainte sur la
ressource en eau rendent la gestion collective encore plus nécessaire. Les organismes
uniques de gestion collective (OUGC), chargés de la répartition des volumes d’eau
entre les agriculteurs de leur territoire à l’intérieur de l’enveloppe de volumes
prélevables, doivent permettre d’y répondre. Toute personne morale capable de
prendre en charge les missions définies à l’article R. 211-112 du code de
l’environnement peut se porter candidate pour être désignée OUGC. Il s’agit
majoritairement de chambres d’agriculture : sur les 49 OUGC recensés, 34 sont portés
par ces structures 7 portés par des établissements publics, 6 par des associations
syndicales de propriétaires et 2 par des collectivités départementales. Dans les zones
de répartition105 des eaux, l’OUGC peut être désigné d’office par le préfet 106.
Pour agir sur les bassins où le déficit quantitatif en eau est particulièrement lié à
l’agriculture, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006
(article 21) a prévu un dispositif qui a pour objectif de promouvoir et de bâtir une
gestion collective structurée des ressources en eau à travers « les organismes uniques
de gestion collective » (OUGC). Les OUGC, codifiés à l’article L. 211-3 du code de
l’environnement, sont chargés de répartir entre irrigants d’un périmètre hydrologique
(bassin versant) et/ou hydrogéologique (nappe d’eau souterraine) cohérent, une
ressource en eau limitée, à l’issue d’une seule et unique procédure d’autorisation. Le
code de l’environnement n’impose pas de statut particulier à une personne morale
pour candidater en tant qu’OUGC, ce peuvent donc être des chambres d’agriculture,
des associations d’irrigants ou de propriétaires, ou encore des collectivités
territoriales. Le représentant de l’Etat délivre ainsi une autorisation unique de
Les zones de répartition des eaux (ZRE) sont définies par l’article R. 211-71 du code de l’environnement,
comme des « zones présentant une insuffisance, autre qu’exceptionnelle, des ressources par rapport aux
besoins ».
106
Article L. 211-3 II 6° du code de l’environnement.
105
148
prélèvement (AUP) à des fins d’irrigation à chaque OUGC à hauteur au maximum du
volume prélevable prédéterminé. Les OUGC ont ainsi pour objet de répartir entre
irrigants ce volume, selon un plan de répartition arrêté par le préfet chaque année. Sur
son périmètre, l’autorisation accordée à l’OUGC se substitue à toutes les autorisations
de prélèvements pour l’irrigation.
Dans les zones de répartition des eaux (ZRE)107, l’article L. 211-3 du code de
l’environnement a explicitement prévu que l’autorité administrative puisse imposer la
constitution d’OUGC lorsque cela est nécessaire.
Le territoire national compte actuellement 45 OUGC situés dans 4 des 7 bassins
hydrographiques : le bassin Adour-Garonne ; le bassin Rhône-Méditerranée ; le bassin
Loire-Bretagne et le bassin Seine-Normandie. Une part importante des OUGC se
trouve dans le bassin Adour-Garonne. Dans les bassins où aucun OUGC n’est désigné,
les prélèvements sont autorisés individuellement après le dépôt d’un dossier par le
propriétaire ou l’exploitant.
La désignation d’un OUGC permet de centraliser les démarches pour l’activité
d’irrigation en ne réalisant qu’un seul dossier d’autorisation pour l’ensemble des
préleveurs. L’OUCG a pour mission de déposer cette demande d’autorisation et de
produire un plan annuel de répartition des volumes d’eau entre les irrigants108.
L’article R. 214-31-2 (6° du I) du code de l’environnement prévoit que l’arrêté
préfectoral portant autorisation unique de prélèvement : « 6° Précise les règles de
répartition et d’échelonnement sur la période d’irrigation en volume ou en débit, ainsi
que les règles d’ajustement des répartition notifiées aux irrigants en cours de
campagne d’irrigation, dans les limites des volumes du plan de répartition annuel ; ».
Cependant, cet article ne précise pas les critères minimaux à prendre en considération
pour définir les règles de répartition et la définition de ces règles intervient
uniquement au moment de la demande d’autorisation unique de prélèvement ou lors
de son renouvellement.
En cas de défaillance d’un OUGC qui ne remplirait pas ses missions, le préfet ne
dispose pas des mêmes pouvoir selon que l’OUGC est désigné d’office ou sur
candidature volontaire. Dans le premier cas, le préfet peut, après mise en demeure
restée sans effet pendant un mois, faire procéder d'office, aux frais de cet organisme,
à l'exécution des actes relevant des missions définies à l'article R. 211-116109. En
revanche, pour un OUGC désigné sur candidature volontaire, le préfet ne peut que
mettre fin à la mission de l’OUGC lorsqu’il constate que celui-ci ne remplit pas sa
108
109
Article R. 211-112 du code de l’environnement.
Article R. 211-116 du code de l’environnement.
149
mission. Il doit alors rechercher un nouvel organisme capable de remplacer l’OUGC
défaillant et lui délivrer une nouvelle autorisation.
Par ailleurs, il est fréquent que des autorisations uniques de prélèvement soient
annulées par le juge, en raison de volumes excessifs ou de dossier de demande
d’autorisation insuffisant. Dans ce cas, le juge procède à un différé d’annulation afin
de laisser un an au bénéficiaire pour effectuer une nouvelle demande et ne pas
interrompre la campagne en cours. Ce différé d’annulation est assorti d’une limitation
des volumes autorisés à la moyenne des volumes effectivement prélevés les cinq ou
dix dernières années110. En pratique le délai d’un an ne suffit pas l’OUGC pour revoir
son dossier et le déposer avant l’annulation de l’AUP et les préleveurs se retrouvent en
situation irrégulière.
Par ailleurs, actuellement les PTGE, plans d’action issus d’une démarche territoriale
concertée sur la répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers, sont
mis en place sans existence juridique. Cette démarche qui date de 2019 a permis de
mettre en place 138 concertations dans les zones rencontrant des tensions sur la
répartition de l’eau.
Il est donc prévu de leur donner une reconnaissance juridique au niveau de la loi afin
d’accélérer les dérogations à la consultation du public prévu au I ce même article sous
réserve de l’existence d’un PTGE.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes des articles 5 et 6 de la Charte de l’environnement :
« Article 5. Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des
connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible
l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de
26. « L'annulation rétroactive de l'arrêté du 8 août 2017, qui aurait pour conséquence de remettre
immédiatement en cause les conditions dans lesquelles les irrigants ont engagé la campagne culturale,
porterait une atteinte manifestement excessive à l'intérêt de ces derniers. Au regard des délais
nécessaires à la constitution d'une nouvelle demande d'autorisation et à l'instruction de celle-ci, il y a lieu
de différer au 1er avril 2021 les effets de l'annulation de l'arrêté du 8 août 2017 en litige, la chambre
d'agriculture Nouvelle-Aquitaine ne faisant état d'aucun élément susceptible de justifier un report plus
important de l'annulation prononcée.
27. Eu égard aux volumes effectivement consommés par les irrigants rapportés à ceux autorisés, il y a lieu
de plafonner les prélèvements jusqu'au 1er avril 2021 à hauteur de la moyenne des prélèvements annuels
constatés lors des cinq campagnes antérieures sur les points de prélèvements existants ou, en l'absence
d'antériorité de cinq ans, depuis la mise en service régulière du point de prélèvement concerné. Il ne
résulte pas de l'instruction que la diminution des prélèvements qui en résulte serait susceptible de porter
atteinte à la viabilité économique des exploitations des irrigants. » (Cour administrative d'appel de
Bordeaux, 2020-05-19, n° 19BX03442). Dans le même sens, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 202106-15, n° 19BX02875, avec un plafonnement sur les dix dernières années.
110
150
précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures
d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin
de parer à la réalisation du dommage. »
« Article 6. Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable.
A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le
développement économique et le progrès social. »
Dès lors, l’exécution d’office des actes relevant de la mission des OUGC, en particulier
la réalisation de l’étude d’impact et des études nécessaire, lorsque celles-ci ne sont
pas suffisamment prises en compte par l’OUGC entre dans le cadre constitutionnel
afin de permettre au préfet de préserver à la fois l’environnement de prélèvements
illégaux et la continuité des campagnes d’irrigation indispensable à l’activité agricole.
Il en est de même de l’encadrement des volumes prélevable faisant suite à l’annulation
d’une AUP par le juge.
Aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant : /- les
droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des
libertés publiques ; » et « La loi détermine les principes fondamentaux : / - de la
préservation de l'environnement ; (…) « La disposition qui est relative à la préservation
de l’environnement en matière d’eau impose des sujétions à des organismes
constitués pour certains sous forme associative.
Dès lors, elle relève du domaine de la loi.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le dispositif des OUGC et les autorisations uniques de prélèvement participent à
l’atteinte des objectifs de la directive cadre sur l’eau (directive 2000/60/CE) qui vise
l’atteinte du bon état des masses d’eau. Ce bon état est notamment caractérisé par
un équilibre entre prélèvement et recharge des ressources en eau pour les eaux
souterraines et le bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques des eaux de
surface qui nécessite un partage adéquat de la ressource en eau.
Les démarches territoriales participent de même à l’objectif de la Directive cadre sur
l’eau pour permettre un retour à l’équilibre de la ressource en eau, de manière
concertée, ce qui facilite son acceptation dans la durée.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
151
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Le dispositif des OUGC nécessite d’être consolidé afin de permettre sa mise en place
de manière plus large et ainsi de préparer l’agriculture irriguée de demain aux défis du
changement climatique.
Une mission interministérielle menée en 2020 par le Conseil Général de l’Alimentation,
de l’Agriculture et des Espaces Ruraux (CGAAER) et le Conseil Général de
l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD)111 a dressé un bilan du
dispositif des OUGC : mise en œuvre de leurs missions, difficultés rencontrées et
bonnes pratiques, modalités d’accompagnement des OUGC par les agences de l’eau
et les collectivités, qualité des règlements intérieurs et des plans de répartition des
prélèvements d’eau. La mission a globalement conclu à la pertinence de l’OUGC pour
assurer la gestion collective de l’eau sur un territoire hydrologique cohérent et à la
nécessité de promouvoir le dispositif, y compris hors des ZRE, à condition d’être
consolidé.
La mission a également constaté, d’une part que dans beaucoup d’OUGC, la
répartition annuelle est déconnectée de besoins des cultures et, d’autres part, que la
gestion des nouveaux irrigants est hétérogène entre les OUGC avec le risque réel de
voir de nouveaux exploitants ou de nouvelles filières de diversification dans
l’incapacité de pouvoir s’installer. La mission a ainsi tout particulièrement
recommandé d’adopter formellement des règles de répartition de l’eau entre les
agriculteurs irrigants, prenant en compte certains critères comme l’accueil de
nouveaux irrigants et la nature des cultures pratiquées, afin de garantir une juste
répartition. Des règles de répartition partagée sont de nature à prévenir le risque
d’exacerbation des points de désaccords – et donc des conflits – entre préleveurs et
OUGC, en particulier si l’OUGC est amené à partir des volumes plus faibles.
Les constatations de la mission confirment donc le besoin d’une vision collective
partagée, tout particulièrement au regard des effets du changement climatique et de
la raréfaction annoncée de la pluviométrie estivale. Les OUGC devraient ainsi pouvoir
coordonner l’action des irrigants en vue d’une stratégie d’irrigation concertée sur leur
territoire visant l’adaptation au changement climatique.
Le présent article tend à renforcer la mission fondamentale des OUGC qui est de
répartir des volumes d’eau entre préleveurs irrigants, en leur confiant une nouvelle
Source : Rapport « Bilan du dispositif des organismes uniques de gestion collective (OUGC) des
prélèvements d’eau pour l’irrigation ».
111
152
prérogative visant à élaborer et mettre en œuvre une stratégie d’irrigation permettant
l’adaptation de l’agriculture du territoire au regard des défis liés au changement
climatique et au renouvellement des générations, en favorisant une utilisation de l’eau
efficace et partagée entre les préleveurs irrigants.
L’article permet également au préfet de prendre une autorisation provisoire afin
d’encadrer les prélèvements et d’assurer la continuité de l’activité agricole en cas
d’annulation par le juge d’une AUP jusqu’à la délivrance d’une nouvelle autorisation.
Cette autorisation déroge temporairement au cadre légal de l’autorisation
environnementale. Il est donc nécessaire de légiférer pour prévoir un encadrement
minimal, en conformité avec la décision d’annulation du juge, afin de permettre un
encadrement provisoire des prélèvements jusqu’à la délivrance d’une nouvelle
autorisation.
Enfin, cet article introduit ensuite une base légale pour la mise en place d’un pouvoir
de substitution du préfet en cas de défaillance d’un OUGC, que l’OUGC soit désigné
d’office ou non. Une telle disposition est présente au niveau législatif pour ce qui
concerne les OUGC désignés d’office sous la forme d’associations syndicales de
propriétaires, puisqu’elle découle de l'article 43 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1
juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. Par parallélisme,
l’article de loi présenté propose d’étendre ce dispositif à tous les OUGC quel que soit
leur mode de désignation.
Concernant les démarches concertées, il est nécessaire de donner un statut juridique
dans la loi à ces démarches dans le but de permettre les dérogations prévues au I de
cet article.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le présent article tend à renforcer la mission fondamentale des OUGC qui est de
répartir des volumes d’eau entre préleveurs irrigants, en confiant une nouvelle
prérogative visant à élaborer et mettre en œuvre une stratégie d’irrigation permettant
l’adaptation de l’agriculture du territoire au changement climatique, favorisant une
utilisation de l’eau efficace et partagée entre les préleveurs irrigants. Cette stratégie
prévoit des règles de répartition de l’eau entre irrigants tenant compte des besoins
pour les nouveaux préleveurs en cohérence avec les évolutions attendues de
l’agriculture sur le territoire et le renouvellement des générations.
Cette stratégie doit permettre de mieux orienter les quotas d’eau octroyés à chaque
agriculteur en fonction des besoins des cultures et des pratiques et techniques
d’irrigation intégrant les meilleures techniques d’irrigation. Elle doit également
permettre d’accompagner des projets durables d’exploitations agricoles et d’attribuer
153
des quotas aux nouveaux entrants, en particulier s’agissant de nouvelles installations
agricoles au fur et à mesure du renouvellement des générations, des nouveaux irrigants
et du développement de nouvelles cultures adaptées aux contraintes territoriales et
répondant aux objectifs de souveraineté alimentaire. Cela permettra d’anticiper
d’éventuel conflits voire des contentieux et de resserrer les liens entre irrigants et
OUGC.
Ainsi, cette stratégie d’irrigation permet de rationaliser l’usage de l’eau ; de répartir
équitablement la ressource entre préleveurs ; d’anticiper les conflits d’usages et de
contribuer à la résilience des exploitations agricoles face au changement climatique.
Cette stratégie sera adoptée par l’OUGC après avis de l’autorité administrative et de
l’ensemble des irrigants.
Cette stratégie dont les règles de répartition de l’utilisation de l’eau, devra être prise
en compte dans le plan annuel de répartition qui est approuvé par le préfet.
Cet article introduit ensuite une base légale pour la mise en place d’un pouvoir de
substitution du préfet en cas de défaillance d’un OUGC, que l’OUGC soit désigné
d’office ou non. Cette disposition permet à la fois de simplifier et sécuriser les
décisions administratives et de sécuriser l’activité de prélèvement pour les irrigants.
En effet, depuis la mise en œuvre du dispositif de gestion collective des eaux pour
l’irrigation agricole, des difficultés récurrentes relatives à la délivrance des
autorisations uniques de prélèvement (AUP) ont été observées. Dans certains bassins,
les organismes uniques de gestion collective des eaux pour l’irrigation agricole (OUGC)
ne déposent pas de dossiers complets, condition indispensable pour permettre à
l’administration de délivrer des autorisations conformes à la règlementation.
Or, l’activité d’irrigation ne peut avoir lieu sans autorisation. Cette situation est à
l'origine de situations de vides juridiques préjudiciables aux intérêts de la production
agricole ainsi qu'à la gestion équilibrée de la ressource en eau. Elle fragilise et
déstabilise le déploiement de cette politique publique et met en danger la capacité
de production ou conduit à des pratiques d’irrigation et prélèvement non encadrées.
Ainsi, afin d’éviter de telles situations, juridiquement instables, il est nécessaire de
doter l’Etat des leviers juridiques permettant, lorsque qu’un OUGC ne remplit pas ses
missions, l’exécution d’office par le préfet des actes nécessaires à la poursuite de
l’irrigation dans des conditions compatibles avec le respect des milieux, quel que soit
leur mode de désignation.
L’article vise enfin à traiter les situations en cas d’annulation contentieuse d’une
autorisation unique de prélèvement. En effet, tant qu’un nouveau dossier n’est pas
déposé, il n’existe aucun encadrement pour les irrigants, ce qui oblige les services à
trouver des solutions temporaires qui sont très fragiles juridiquement mais nécessaires
154
pour permettre la poursuite des activités Il est indispensable de prévoir dans ce cas
un encadrement pour permettre au préfet de prendre une autorisation provisoire
limitée à 2 ans.
Dès lors il est proposé un article législatif prévoyant un encadrement minimal, en
conformité avec la décision d’annulation, afin de permettre un encadrement
provisoire des autorisations de prélèvement.
Concernant les démarches concertées, il est également nécessaire de donner un
statut juridique aux plans d’action issus d’une démarche territoriale concertée sur la
répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers, afin de pouvoir
prendre la dérogation prévue au I.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Pour l’autorisation provisoire permettant d’encadrer l’activité d’irrigation à la suite de
l’annulation d’une AUP par le juge, il était initialement prévu d’encadrer les
prélèvements dans la limite de la moyenne des prélèvements annuels effectivement
réalisés sur chaque point de prélèvement sur les dix campagnes précédentes. Cette
rédaction est conforme aux mesures transitoires prévues par la jurisprudence en cas
de différé d’annulation.
3.2.
OPTION RETENUE
Le présent article tend à renforcer la mission fondamentale des OUGC qui est de
répartir des volumes d’eau entre préleveurs irrigants, en leur confiant une nouvelle
prérogative visant à élaborer et mettre en œuvre une stratégie d’irrigation permettant
l’adaptation de l’agriculture du territoire au regard des défis liés au changement
climatique et au renouvellement des générations, en favorisant une utilisation de l’eau
efficace et partagée entre les préleveurs irrigants.
Cet article introduit ensuite une base légale pour la mise en place d’un pouvoir de
substitution du préfet en cas de défaillance d’un OUGC, que l’OUGC soit désigné
d’office ou non. Une telle disposition est présente au niveau législatif pour ce qui
concerne les OUGC désignés d’office sous la forme d’associations syndicales de
propriétaires, puisqu’elle découle de l'article 43 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1
juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. Par parallélisme,
155
l’article de loi présenté propose d’étendre ce dispositif à tous les OUGC quel que soit
leur mode de désignation.
Enfin, l’article permet au préfet d’autoriser la poursuite des prélèvements afin
d’assurer la continuité de l’activité agricole en cas d’annulation par le juge d’une AUP
jusqu’à la délivrance d’une nouvelle autorisation et dans un délai maximum de 2 ans,
le cas échéant sous réserve de prescriptions.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Aux termes des articles 5 et 6 de la Charte de l’environnement :
« Article 5. Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des
connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible
l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de
précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures
d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin
de parer à la réalisation du dommage. »
« Article 6. Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable.
A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le
développement économique et le progrès social. »
Dès lors, l’exécution d’office des actes relevant de la mission des OUGC, en particulier
la réalisation de l’étude d’impact et des études nécessaire, lorsque celles-ci ne sont
pas suffisamment prises en compte par l’OUGC entre dans le cadre constitutionnel
afin de permettre au préfet de préserver à la fois l’environnement de prélèvements
illégaux et la continuité des campagnes d’irrigation indispensable à l’activité agricole.
Il en est de même de l’encadrement des volumes prélevable faisant suite à l’annulation
d’une AUP par le juge.
Les dispositions du 6° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement sont
modifiées.
Au sein du même code, un nouvel article L. 181-18-1 est créé.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
156
Les mesures proposées concourent l’atteinte des objectifs de la directive 2000/60/CE
dite directive cadre sur l’eau en particulier le bon état quantitatif des eaux de surfaces
et le bon état écologique des eaux de surface.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Le projet concerné par le présent article concourt à la souveraineté agricole et
alimentaire de la France.
Il permet notamment de définir une stratégie d’irrigation permettant l’adaptation de
l’agriculture du territoire au changement climatique, favorisant une utilisation de l’eau
efficace et partagée entre les préleveurs irrigants, dans un contexte de changement
climatique
qui
va
accroître
l’évapotranspiration des
les
plantes
besoins
avec
des
plantes
(augmentation
de
températures)
et
l’augmentation des
concomitamment conduire à une baisse de la disponibilité de la ressource en eau au
moment où les besoins sont les plus élevés pour l’agriculture. Cette démarche permet
de contribuer au maintien du niveau de production agricole pour assurer la viabilité
des exploitations agricoles concernées et alimenter le marché alimentaire.
Le maintien de l’agriculture sur les territoires contribue au maintien des paysages et à
l’attractivité rurale, indispensable pour la résilience des territoires.
Le renforcement du partage de la ressource en eau et de sa transparence entre usagers
contribuent à limiter et prévenir des conflits d’usages qui risquent de s’accroître.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sa mise en œuvre aura une incidence sur les exploitations agricoles appartenant au
périmètre de l’OUGC qui seront impliquées dans sa mise en œuvre.
Cette stratégie d’irrigation vise à accompagner les exploitations agricoles à
l’adaptation au changement climatique afin de réduire leur vulnérabilité et assurer la
pérennité des exploitations, de la sécurité alimentaire et la résilience des territoires.
Elle permet de donner une visibilité aux exploitations agricoles, en particulier sur les
trajectoires de baisse des volumes prélevables pour l’irrigation pour adapter leur
stratégie d’irrigation et l’orientation de leurs exploitations.
Elle facilitera l’accès à l’eau d’irrigation pour les nouvelles exploitations agricoles et
d’avoir de la visibilité sur cet accès au moment de l’élaboration de leur projet
d’installation.
157
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
L’élaboration de la stratégie pourra, le cas échéant être accompagnée financièrement
par les agences de l’eau dans le cadre de leur programme d’intervention pluriannuel.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Des associations syndicales autorisées, ou des associations d’irrigants peuvent être des
OUGC. La stratégie d’irrigation sera élaborée et mise en œuvre par chaque OUGC, ce
qui augmentera leur charge de travail.
Les associations peuvent participer aux démarches concertées créées au II de cet
article.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Des collectivités territoriales peuvent être des OUGC (seules deux le sont pour
l’heure). La stratégie d’irrigation sera élaborée et mise en œuvre par chaque OUGC, ce
qui augmentera leur charge de travail.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Des chambres d’agricultures peuvent être des OUGC. La stratégie d’irrigation sera
élaborée et mise en œuvre par chaque OUGC, ce qui augmentera leur charge de
travail.
Les services de l’Etat seront chargés de rendre un avis sur la stratégie d’irrigation dans
le cadre de son processus d’élaboration.
Ces services devront également vérifier la prise en compte de cette stratégie dans le
plan annuel de répartition établi chaque année par l’OUGC et approuvé par le
représentant de l’État.
Ils seront chargés de réaliser, le cas échéant par l’intermédiaire d’un bureau d’étude,
les actes relevant des missions d’un OUGC lorsque celui-ci est défaillant.
Ils devront enfin délivrer une autorisation provisoire encadrant l’activité de
prélèvement en cas d’annulation de l’AUP par le juge.
158
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application
de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes
normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Les dispositions concourent à une meilleure adaptation de l’agriculture au
changement climatique.
Un impact environnemental favorable de ces nouvelles dispositions est attendu dans
la mesure où elles visent à l’adaptation au changement climatique des exploitations
agricoles du périmètre de l’OUGC par un partage de la ressource en eau entre
préleveurs irrigants selon des règles définies tenant compte de plusieurs paramètres
159
et une utilisation efficace de la ressource en eau ainsi qu’une atteinte plus rapide des
objectifs de bon état des masses d’eau. L’adaptation effective dépendra toutefois de
la qualité d’élaboration et de mise en œuvre des stratégies d’adaptation
En ce qui concerne le II et les autorisations provisoires, la disposition vise à autoriser
des prélèvements lorsque ceux-ci ont été annulés par le juge, afin d’accorder un temps
de transition aux irrigants. Dans cet intervalle, des prélèvements pourront être réalisés
alors qu’ils auraient été impossibles sans cette disposition. Dans l’ensemble, cela
concourt donc à une augmentation des prélèvements pour l’irrigation. En 2024, 6
autorisations uniques de prélèvement étaient en contentieux, et avaient fait l’objet
d’un encadrement de leurs autorisations.
4.4.3. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
transition vers l’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des
risques technologiques.
4.4.4. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre la pollution.
4.4.5. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Un impact environnemental favorable de ces nouvelles dispositions est attendu dans
la mesure où elles visent par la gestion équilibrée de la ressource en eau le retour au
bon état écologique des masses d’eau.
L’évolution des pratiques agricoles qu’elles pourraient générer peuvent également
avoir un impact favorable sur la biodiversité terrestre notamment par le
développement de haies ou l’agroforesterie, par un allongement des rotations ou
encore une diversification des cultures.
4.4.6. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
160
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions du décret n° 2005-636 du 30 mai 2005 relatif à
l'organisation de l'administration dans le domaine de l'eau et aux missions du préfet
coordonnateur de bassin, la Mission interministérielle de l’eau (MIE) a rendu un avis
sans observations le 24 mars 2026.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’ensemble des dispositions s’applique aux organismes uniques de gestion collective
le lendemain de la publication au Journal officiel de la République française à compter
de la date de la publication de la présente loi.
Les stratégies initiales prévues par les nouvelles dispositions de l’article L. 211-3-II-6° du
code de l’environnement seront à élaborer par les OUGC dans un délai d’un an à
compter du renouvellement de l’autorisation unique de prélèvement. Elles seront
donc élaborées de manière progressive au fur et à mesure du renouvellement de ces
autorisations.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions sont applicables sur le territoire hexagonal ainsi qu’aux collectivités
d’outre-mer régis de l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique,
La Réunion et à Mayotte), régies par le principe d’identité législative, sans adaptation
particulière et aux collectivités de l’articles 74 dont les statuts prévoient la
compétence de l’Etat en matière d’environnement (Saint-Martin et Saint-Pierre-etMiquelon
Les dispositions ne s’appliquent pas en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et
à Wallis-et-Futuna.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert pas de texte d’application.
161
Article 6 – Mise en cohérence des règlements des Schémas
d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) pour la mise en place de
projets de stockage d’eau inscrits dans des projets de territoire pour la
gestion de l’eau issus d’une démarche territoriale concertée sur la
répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Conformément à la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23
octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le
domaine de l'eau, la gestion de l’eau en France est effectuée par bassin
hydrographique, via les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux
(SDAGE). Elaborés par les comités de bassin, ils constituent la feuille de route de
l'ensemble des acteurs de l'eau, et déterminent, pour une durée de 6 ans, les
orientations et les actions opérationnelles à mettre en œuvre pour atteindre les
objectifs fixés par la DCE.
La politique de l’eau peut ensuite (de manière facultative) se décliner à une échelle
plus fine dans les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Introduit
par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, le SAGE est l’outil de planification locale
de l’eau qui, à l’échelle d’un bassin versant ou d’une nappe phréatique, décline les
objectifs du SDAGE, et établit des dispositions (dans un plan d’aménagement et de
gestion durable – PAGD) et des règles (dans un règlement) pour assurer une gestion
équilibrée de la ressource en eau à l’échelle des sous-bassins, tout en tenant compte
des spécificités locales. Ces dispositions trouvent ensuite corps dans les décisions
administratives délivrées sur le territoire couvert par le SAGE, qui doivent toutes être
compatibles avec les dispositions du PAGD ; le règlement quant à lui est directement
opposable aux tiers.
Le SAGE est élaboré collectivement par les acteurs de l’eau du territoire regroupés au
sein d’une assemblée délibérante, la commission locale de l’eau (CLE). Véritable
« parlement local de l’eau », la CLE, présidée par un élu local, se compose de trois
collèges : les collectivités territoriales, les usagers (agriculteurs, industriels,
propriétaires fonciers, associations, ...), l’Etat et ses établissements publics. Elle
coconstruit les décisions locales en matière de gestion de l’eau, garantie une
représentativité des acteurs locaux et assure une mise en œuvre effective du SAGE.
En 2026, 182 SAGE sont mis en œuvre, dont 41 font l’objet d’une révision. En
complément au SAGE, qui couvre toutes les thématiques de la politique de l’eau, la
politique de gestion quantitative de la ressource en eau s’inscrit désormais dans le
162
cadre d’un plan d’action issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition
de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers. Il s’agit de démarches non
réglementaires, qui ont été initiées pour faire face aux épisodes de sécheresse et
encourager la sobriété des usages. Ils reposent sur une démarche adaptée aux besoins
et contextes locaux et se traduisent par un programme d’actions engageant
l’ensemble des usagers du territoire. Actuellement, 121 plans d’action issus d’une
démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau entre
l’ensemble des usagers dont 71 sont mis en œuvre et 6 en révisions couvrent le
territoire national.
Or, bien que le plan d’action issu d’une démarche territoriale concertée sur la
répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers doive se construire en
cohérence avec les orientations fondamentales et les objectifs du SDAGE, et avec les
objectifs généraux et les dispositions du SAGE lorsqu’ils existent, la démarche plan
d’action issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource
en eau entre l’ensemble des usagers peut être conduite en parallèle d’un SAGE ou
postérieurement à lui. Une mise en cohérence renforcée entre plan d’action issu d’une
démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau entre
l’ensemble des usagers et SAGE pourra alors être réalisée, par exemple lors de la
prochaine révision du SAGE.
Cette articulation entre SAGE et plan d’action issu d’une démarche territoriale
concertée sur la répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers se
traduit également par la gouvernance mise en place dans le cadre d’un plan d’action
issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau
entre l’ensemble des usagers. En présence d’un SAGE, il est recommandé que ce soit
la commission locale de l’eau (CLE) qui constitue le cadre du comité de pilotage du
plan d’action issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la
ressource en eau entre l’ensemble des usagers, tout en s’ouvrant aux parties
intéressées non membres de la CLE. Cette proposition permet ainsi d’intégrer plus
largement les acteurs qui, au vu des besoins et enjeux locaux, seront impliqués dans
les démarches de retour à l’équilibre de la ressource en eau.
Les plans d’action issus d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la
ressource en eau entre l’ensemble des usagers sont mis en œuvre sur des territoires
volontaires. Ces démarches sont également le cadre de référence pour l’accès à
certaines subventions des agences de l’eau, notamment si le programme d’action
prévoit des actions de stockage d’eau.
Aussi, les plans d’action issus d’une démarche territoriale concertée sur la répartition
de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers sont aujourd’hui souvent initiés à
la suite des études sur les volumes prélevables. Celles-ci, dans un contexte de baisse
significative des volumes prélevables sur certains territoires, permettent d’apporter
163
des solutions concrètes aux usagers, notamment agricoles, par la mise en œuvre d’un
programme d’actions ciblées. Celui-ci intègre un panel de solutions, dont certaines, au
regard de certains SAGE anciens, peuvent entrer en contradiction avec leur règlement,
et donc limiter le déploiement d’actions intégrées et validées dans le cadre du plan
d’action issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource
en eau entre l’ensemble des usagers.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
La Charte de l’environnement, intégrée au bloc de constitutionnalité depuis la révision
constitutionnelle du 1er mars 2005, consacre le principe de précaution et le droit de
vivre dans un environnement respectueux des équilibres naturels. Ce droit nouveau
s’ajoute aux droits civils et politiques ainsi qu'aux droits économiques et sociaux.
Le Conseil constitutionnel considère que la protection de l'environnement et de la
santé a une valeur constitutionnelle. Il veille notamment à ce que le législateur ne
méconnaisse pas le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de
la santé.
La charte de l’environnement garantit que toute personne a le droit d’accéder aux
informations sur l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer
à l’élaboration des décisions publiques ayant des conséquences sur l’environnement
(art. 7).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
La directive cadre sur l’eau (2000/60/CE) définit un cadre pour la gestion et la
protection des eaux par grand bassin hydrographique au plan européen. Elle joue un
rôle stratégique et fondateur en matière de politique de l’eau en fixant des objectifs
ambitieux pour la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles (eaux
douces et eaux côtières) et pour les eaux souterraines.
La directive cadre sur l’eau est déclinée en France par la loi n° 2006-1772 sur l’eau et
les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006 la loi sur l’eau et dans les grands
bassins hydrographiques au travers de Schémas Directeurs d’Aménagement et de
Gestion des Eaux (SDAGE).
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
164
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Les projets d’ouvrages de stockages inscrits dans les plans d’action issus d’une
démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau entre
l’ensemble des usagers peuvent, dans certains cas, voir leur réalisation empêchée
lorsque celle-ci est incompatible avec les dispositions prévues dans le règlement d’un
SAGE, e. Ce peut notamment être le cas lorsque le SAGE est antérieur au plan d’action
issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau
entre l’ensemble des usagers et n’a pas été mis à jour suite à l’adoption du plan
d’action issu d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource
en eau entre l’ensemble des usagers. Cela peut être dommageable à l’atteinte des
objectifs des plans d’action issus d’une démarche territoriale concertée sur la
répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers, qui visent à
l’amélioration de la gestion de la ressource en eau. Une mise en cohérence est donc
nécessaire.
Cette difficulté rencontre un écho d’autant plus fort dans le contexte de la crise
agricole actuelle. A cette occasion, un travail de recensement des projets hydrauliques
en cours sur le territoire métropolitain, demandé par le Premier ministre. Ce
recensement a mis en évidence 35 projets d’ouvrages de stockage bloqués en
instruction, dont une dizaine en difficulté en raison d’une incompatibilité avec les
dispositions des SAGE. Il y a donc une attente forte de déblocage des situations liées
aux règlements SAGE dans les cas où cela peut se faire dans le respect des objectifs
de préservation de la ressource en eau et de respect de la démocratie locale de l’eau.
Pour répondre à cet objectif, il est nécessaire de prendre des mesures afin de préciser
les modalités de mise en compatibilité des SAGE avec les des plans d’action issus d’une
démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau, lorsque le
règlement local s’y oppose. Dans le cas notamment où cette mise en compatibilité n’a
pas été réalisée dans un délai raisonnable, un pouvoir de dérogation aux SAGE est
proposé au préfet sur autorisation du préfet coordonnateur de bassin, après avis du
comité de bassin.
Passer par la loi apparaît nécessaire pour donner un statut juridique aux plans d’action
issus d’une démarche territoriale concertée sur la répartition de la ressource en eau
entre l’ensemble des usagers, et prévoir les modalités de mise en cohérence entre le
plan d’action territorial et le SAGE, par le biais soit d’une révision du SAGE, ou à défaut
d’une modalité de dérogation.
165
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
La présente mesure vise à faciliter la réalisation des projets d’ouvrages de stockage
d’eau inscrits dans des plans d’action issus d’une démarche territoriale concertée sur
la répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers, désormais désignés
« projets de territoires pour la gestion de l’eau », lorsque les dispositions d’un
règlement de SAGE ne permettent pas sa mise en place. Il s’agit d’une mise en
cohérence de deux outils de la politique de l’eau.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Instruction aux préfets : Le cadre législatif et règlementaire existant permettrait
aujourd’hui d’organiser une révision des SAGE. Une procédure de révision accélérée a
été en effet définie par décret en Conseil d’Etat.
Cette instruction ne répond toutefois pas à l’objectif de résultat que prévoit le projet
de loi
La volonté de garantir in fine l’autorisation des projets qui s’inscrivent dans le cadre
d’un projet territorial (et respectent les obligations générales et les SDAGE), si la
procédure de révision ne permet pas de lever les freins pour d’autres considérations
que les enjeux quantitatifs, nécessite de prévoir une modalité pour pouvoir déroger
au cas par cas, de manière encadrée, au SAGE, en considération des enjeux.
Le pouvoir général de dérogation des préfets étant insuffisant pour opérer une telle
dérogation, cette option a été écartée.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue introduit le principe de révision du SAGE en fonction du projet de
territoires pour la gestion de l’eau, mentionné au 10° du II de l’article L.211-3 du code
de l’environnement, dans un délai qui sera à fixer par décret en conseil d’Etat.
Cet article introduit également, à défaut de révision du SAGE dans ce délai, la
possibilité pour le préfet coordonnateur de bassin, d’autoriser le préfet compétent,
après avis du comité de bassin, à déroger aux règles du schéma d’aménagement et de
gestion des eaux afin de permettre la réalisation de projets d’ouvrages de stockage
d’eau définis dans ce même projet territorial pour la gestion de l’eau.
166
Les projets de territoires pour la gestion de l’eau sont prévus au nouveau 10° du II de
l’article L.211-3 du code de l’environnement. Ils visent à adapter les usages de l’eau à
la disponibilité de la ressource sur un ou plusieurs de ces sous-bassins ou fractions de
sous-bassins pour respecter ces volumes prélevables, au terme d’une démarche
concertée.
Ces dispositions requièrent un portage législatif.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Il est inséré un article L. 212-9-1 dans la section 2 du chapitre II du titre Ier du livre II
du code de l'environnement.
Cette mesure n’étant applicable qu’aux ouvrages de stockages issus des projets de
territoires pour la gestion de l’eau, elle ne contrevient pas avec les dispositions du
cadre constitutionnel décrit à la rubrique 1.2.
Enfin, les dispositions proposées visent à mieux articuler deux outils, les SAGE et les
projets de territoires pour la gestion de l’eau, qui visent tous les deux à la préservation
de l’environnement.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Cette mesure est compatible avec le droit international et européen décrit à la
rubrique 1.1. En effet, comme expliqué, les SAGE, qui sont l’un des dispositifs
concernés par le projet législatif, sont un des outils utilisés pour mettre en œuvre les
obligations issues de la directive cadre sur l’eau. Les projets de territoires pour la
gestion de l’eau y contribuent également. Leur mise en cohérence ne s’oppose donc
pas à l’atteinte des objectifs de cette directive, d’autant que les dérogations aux SAGE
ne pourront pas contrevenir au SDAGE.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
167
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Par cette mesure, l’État introduit des possibilités d’accélérer la mise en œuvre des
projets d’ouvrages de stockage inscrits dans des projets de territoires pour la gestion
de l’eau Ainsi, les entreprises agricoles pourront voir leur projet aboutir, lorsque le
blocage à la mise en place de leur projet de stockage est lié à une incompatibilité avec
un règlement des SAGE avec les plans d’action susmentionnés.
Le nombre des ouvrages de stockages qui pourront être débloqués grâce à cette
disposition est difficile à évaluer, il est donc difficile de chiffrer l’impact économique
de cette mesure.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
En règle générale, la mise en place d’une démarche territoriale concertée sur la
répartition de la ressource en eau entre l’ensemble des usagers est construite sur la
base d’une gouvernance similaire à celle des SAGE ; il peut même arriver que la
Commission Locale de l’Eau (CLE) du SAGE soit également l’instance de pilotage de la
démarche territoriale concertée de répartition de la ressource.
Dans le cas d’une gouvernance commune ou similaire entre SAGE et projets de
territoires pour la gestion de l’eau, l’impact de la mise en compatibilité du SAGE sera
assez réduit. Il est simplement à prévoir une charge supplémentaire pour les
associations et particuliers dans l’élaboration de la révision du SAGE (participation aux
réunions, échanges, relectures et validation des avancées).
Le pouvoir de dérogation impacte en revanche la gouvernance locale de l’eau sur le
périmètre du SAGE concerné, là où il serait décidé de déroger aux règles qu’elle a
édictées et qui résultent d’un équilibre issu de la concertation locale entre les
collectivités territoriales, les usagers économiques, les associations et les services de
l’État.
La réduction de la portée des règles édictées par la gouvernance locale peut conduire
les acteurs à s'en désintéresser, et tout particulièrement les représentants associatifs.
168
Cette réduction est cependant tempérée par le fait que cette disposition ne
s’appliquera qu’aux projets inscrits dans un projets de territoires pour la gestion de
l’eau, à laquelle peuvent en théorie être associés les représentants associatifs.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
L’impact sur les collectivités territoriales reste modéré car circonscrit aux seules
collectivités porteuses des SAGE et qui devront conduire la mise en adéquation des
règlements SAGE aux projets de territoires pour la gestion de l’eau. En règle générale,
la mise en place de projets de territoires pour la gestion de l’eau est construite sur la
base d’une gouvernance similaire à celle des SAGE. La révision d’un règlement d’un
SAGE sur la base des nouvelles modalités introduites se traduira uniquement par une
augmentation de la fréquence des réunions entre les parties prenantes pour conduire
cette révision.
Cependant, dans le cas où le pouvoir de dérogation de cette mesure serait utilisé, le
fonctionnement de la gouvernance locale de l’eau sur le SAGE concerné sera impacté.
La collectivité territoriale porteuse de SAGE est en effet en charge de conduire la
concertation entre les usagers et de décider, via un vote de toutes les parties
prenantes, des règles opposables sur son périmètre. Cette mesure atténue son rôle,
en permettant au préfet d’y déroger. L’usage de cette disposition doit toutefois rester
l’exception, la révision devant en première intention permettre de porter les
adaptations nécessaires à la réalisation des projets et seulement en dernier recours
laisser la latitude d’autoriser le préfet à déroger aux règles du SAGE qui empêcheraient
un projet donné, en s’inscrivant alors dans le respect des règles de droit commun dans
un rapport de compatibilité direct au SDAGE.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
En règle générale, la mise en place de projets de territoires pour la gestion de l’eau est
construite sur la base d’une gouvernance similaire à celle des SAGE. La révision d’un
règlement d’un SAGE sur la base des nouvelles modalités de révision se traduira
uniquement par une augmentation de la fréquence des réunions entre les parties
prenantes pour conduire cette révision.
Une charge supplémentaire pour les services administratifs est à prévoir pour toutes
les DDT et DREAL et pour la direction de l’Eau et de la Biodiversité. Cette charge
administrative porte sur l’intégration de cette nouvelle disposition aux procédures
établies et la participation aux réunions de révision des SAGE.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
169
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application
de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes
normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique,
énergétique et la prévention des risques naturels
l’efficacité
En règle générale, la mise en place de projets de territoires pour la gestion de l’eau est
construite sur la base d’une gouvernance similaire à celle des SAGE. L’impact sur le
changement climatique sera donc sans effet si les études qui conduisent à valider les
projets de stockage sont réalisées avec le même sérieux que celles qui président à la
détermination des documents du SAGE.
Dans le cas où le SAGE irait au-delà des exigences du SDAGE sur les mesures favorables
à l’adaptation au changement climatique (ex. protection des zones humides), le
pouvoir de dérogation qui rétablit un lien direct au SDAGE au moment de l’instruction
peut conduire à contrevenir à l’ambition du territoire en matière d’adaptation au
changement climatique.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
En règle générale, la mise en place de projets de territoires pour la gestion de l’eau est
construite sur la base d’une gouvernance similaire à celle des SAGE. L’impact sur la
170
ressource en eau sera donc sans effet si les études qui conduisent à valider les projets
de stockage sont réalisées avec le même sérieux que celles qui président à la
détermination des documents du SAGE.
Dans le cas où le SAGE irait au-delà des exigences du SDAGE sur les mesures favorables
à la protection de la ressource en eau, le pouvoir de dérogation qui rétablit un lien
direct au SDAGE au moment de l’instruction pourrait conduire à contrevenir à
l’ambition du territoire en matière de protection de la ressource en eau. Deux
indicateurs d’impact ont été proposés pour mesurer l’impact de cette mesure :
-
Augmentation des prélèvements d’eau pour l’agriculture à l’échelle du SAGE ;
-
Impact sur les restrictions des usages de l’eau à l’échelle du SAGE.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie
circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Dans le cas où le SAGE irait au-delà des exigences du SDAGE sur les mesures favorables
à la protection des milieux humides, le pouvoir de dérogation qui rétablit un lien direct
au SDAGE au moment de l’instruction pourrait conduire à contrevenir à l’ambition du
territoire en matière de protection de la biodiversité. Il convient là aussi de souligner
que les règles de droit commun en matière de protection des espaces naturels et de
ses espèces continuent de s’appliquer.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
171
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions du décret n° 2005-636 du 30 mai 2005 relatif à
l'organisation de l'administration dans le domaine de l'eau et aux missions du préfet
coordonnateur de bassin, la Mission interministérielle de l’eau (MIE) a été consultée à
titre obligatoire et a rendu un avis le 24 mars 2026.
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le
Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril
2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions prévues seront applicables sur le territoire hexagonal ainsi qu’aux
collectivités d’outre-mer régis par l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et à Mayotte), régies par le principe d’identité législative, sans
adaptation particulière et aux collectivités de l’articles 74 dont les statuts prévoient la
compétence de l’Etat en matière d’environnement (Saint-Martin et Saint-Pierre-etMiquelon)
5.2.3. Textes d’application
Un décret d’application en Conseil d’Etat devra être pris afin de prévoir le délai de
révision du SAGE pour prendre en compte les projets d’ouvrages de stockage d’eau
inscrits dans des projets de territoires pour la gestion de l’eau.
172
Article 7 – Rappeler la nécessaire prise en compte de l’état des fonctions
des zones humides dans l’application de la loi sur l’eau
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
1.1.1.
Cadre juridique
L’article L.211-1 du code de l’environnement vise la « gestion équilibrée et durable de
la ressource en eau », avec notamment un objectif de préservation des écosystèmes
aquatiques et des zones humides, exposé au 1°. Il précise pour ce faire la définition
des zones humides : « on entend par zone humide les terrains, exploités ou non,
habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon
permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée
par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ».
L’article R.211-108 du même code précise les critères ainsi fixés par la loi :
« I.- Les critères à retenir pour la définition des zones humides mentionnées au 1° du I
de l'article L. 211-1 sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée
d'eau d'origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. Celles-ci
sont définies à partir de listes établies par région biogéographique.
En l'absence de végétation hygrophile, la morphologie des sols suffit à définir une zone
humide.
II.- La délimitation des zones humides est effectuée à l'aide des cotes de crue ou de
niveau phréatique, ou des fréquences et amplitudes des marées, pertinentes au regard
des critères relatifs à la morphologie des sols et à la végétation définis au I.
III.- Un arrêté des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture précise, en
tant que de besoin, les modalités d'application du présent article et établit
notamment les listes des types de sols et des plantes mentionnés au I. (…) »
Pour l’application de ces dispositions, un arrêté a été pris en 2008 pour l’Hexagone et
la Corse : l’arrêté du 24 juin 2008 modifié précisant les critères de définition et de
délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du
code de l'environnement, qui apporte toutes les précisions nécessaires (listes de
référence sols et flore, et protocoles d’identification) permettant d’identifier les zones
humides telles que définies par le code de l’environnement. Un projet d’arrêté
similaire doit être pris en 2026 pour les cinq DROM.
173
Les zones humides sont protégées notamment par l’application de la nomenclature
issue de la loi sur l’eau, et précisément sa rubrique 3.3.1.0 « Assèchement, mise en eau,
imperméabilisation, remblais de zones humides ou de marais », qui prévoit une
autorisation lorsque la zone asséchée ou mise en eau est supérieure ou égale à 1 ha, et
une simple déclaration lorsque la zone asséchée ou mise en eau est supérieure à 0,1
ha, mais inférieure à 1 ha.
L’autorisation environnementale visée est soumise à la séquence Eviter – Réduite –
Compenser (ERC) tel que prévu notamment aux articles L. 110-1, L. 163-1 à L. 163-5, et
R. 181-14 et D. 181-15-2 du code de l’environnement.
Dans le cadre des orientations devant permettre d'atteindre les objectifs attendus en
matière de "bon état des eaux", les schémas directeurs d'aménagement et de gestion
des eaux (SDAGE) et leurs déclinaisons les schémas d'aménagement et de gestion des
eaux (SAGE), institués par la loi sur l'eau de 1992 (articles L212-1 et s., et R212-1 et s.),
comprennent de nombreuses dispositions spécifiques pour la préservation des milieux
humides. Les travaux impactant ces milieux soumis à autorisation et à déclaration au
titre de la nomenclature sur l’eau doivent ainsi être compatibles - ou rendus
compatibles - avec les orientations des SDAGE (C. envir., art. L. 212-1, XI et R. 214-1).
Compte tenu de l’importance de leur préservation, et de l’étendue et la gravité des
atteintes qui leur sont portées (cf ci-dessous 2.1), avec notamment un « cri d’alarme »
du Préfet Bernard dans son rapport de 1994, plusieurs Plans nationaux d’actions
spécifiques se sont succédés depuis 1995 afin de freiner la tendance forte de leur
disparition, et de mobiliser les acteurs et des moyens plus importants pour les
préserver, voire les restaurer. Si, grâce aux nombreuses actions mises en œuvre et à
une certaine prise de conscience, les dégradations se sont ralenties112, la situation reste
préoccupante. Les travaux se poursuivent, notamment sur la base du 4ème Plan national
Milieux humides en cours de mise en œuvre.
1.1.2. Contexte
Les travaux cartographiques les plus récents estiment que 29,5 % du territoire
hexagonal est propice à la présence de zones humides (environ 16,2 millions d’ha). On
estime que 7 % ont été urbanisés et qu’environ 19,7% (3,2 millions d’ha) ont fait l’objet
de drainage agricole.
Il n’existe pas d’inventaire national systématique des zones humides sur le territoire
français, cependant 67 % de l’hexagone a fait l’objet d’inventaires de terrain qui sont
Cf résultats de l’enquête à dire d’experts menée par le Ministère pour évaluer l’évolution d’environ 200
sites humides emblématiques entre 20210 et 2020, avec par exemple 41 % des sites évalués en métropole
et dans les Outre-mer qui ont vu leur état se dégrader.
112
174
disponibles sur le réseau partenarial des données sur les zones humides. Les zones
humides inventoriées couvrent plus de 2,2 millions d’ha (5,7 % du territoire) dont 3,8
% sont des surfaces agricoles.
Les zones humides sont des milieux de grand intérêt, ce pour quoi elles sont
considérées d'intérêt général au sens de l'article L211-1-1 du code de l'environnement :
-
elles stockent du carbone de façon bien supérieure aux terres labourées, a
fortiori aux terres artificialisées ; à l’inverse, le retournement de prairies
permanentes émet du CO2 ;
-
elles constituent des réserves d’eau en période de sécheresse ;
-
leur capacité à retenir une partie des précipitations leur permet de réduire les
crues sur le bassin versant à l’aval (zones de déversoir/d’expansion de crue) ;
-
elles contribuent au bon maintien et même à l’amélioration de la qualité de
l'eau en constituant des filtres naturels pouvant retenir de nombreux polluants
par sédimentation et biodégradation ;
-
leur rôle est significatif pour réduire les teneurs en azote et phosphore des eaux
;
-
elles constituent de nombreux habitats pour des espèces animales et végétales
;
-
elles contribuent à la régulation du climat local en apportant des îlots de
fraîcheur ;
-
elles peuvent être le lieu de production agricole extensive qui permet de garder
les espaces ouverts en empêchant l’enfrichement puis l’emboisement (élevage
notamment) ;
-
elles peuvent être sources d’attractivité avec le développement d'activités de
loisirs et de tourisme.
Pour assurer ces services, il est indispensable que les zones humides soient dans des
conditions appropriées à leur bon fonctionnement, notamment avec une
alimentation hydraulique suffisante. Malheureusement on constate aujourd’hui que
ces conditions ne sont pas réunies pour une grande partie d’entre elles.
La destruction des zones humides est un phénomène et un problème mondial. Dans
l’Hexagone, plus de la moitié des zones humides a disparu entre 1960 et 1990. Si le
rythme de régression s’est sensiblement réduit depuis, celle-ci se poursuit cependant,
rendant leur protection plus que jamais indispensable. Il faut à cet égard souligner
qu’au-delà des zones humides désignées comme remarquables parce qu’abritant une
biodiversité exceptionnelle, l’impératif de protection concerne toutes les zones
175
humides, car elles remplissent des fonctions essentielles pour le bon fonctionnement
des milieux aquatiques. Les effets cumulés de la dégradation de ces milieux (par
l’artificialisation des sols, l’intensification et la déprise agricole, ainsi que par la
présence d’espèces exotiques) à l'échelle d'un bassin versant engendrent des
conséquences graves, en particulier pour la qualité et la quantité de la ressource en
eau. Pour les zones humides littorales et les mangroves, à la pression anthropique
s’ajoutent les effets du changement climatique à travers l’élévation du niveau de la
mer et l’intrusion d’eaux marines dans les aquifères côtiers.
Il convient de souligner que la restauration, et a fortiori la « re-création » de zones
humides est difficile à réussir, car elle suppose de restaurer des communications et
échanges avec les multiples compartiments des milieux aquatiques de surface et
souterrains et ce, à l’échelle de tout un paysage.
Chaque nouvelle destruction doit ainsi être considérée comme pouvant constituer
une action irréversible conduisant à une perte nette de biodiversité.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
La disposition invite à tenir compte des fonctions des zones humides dans
l’application des exigences qui sont imposées dans le cadre de la mise en œuvre de
projets affectant ces zones humides, de façon proportionnée.
Elle s’inscrit dans le cadre de la Charte de l’environnement qui a valeur
constitutionnelle depuis qu'elle a été intégrée au « bloc de constitutionnalité » à la
faveur de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005
« Article 3. Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les
atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter
les conséquences.
« Article 4. Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle
cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi. »
« Article 6. Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable.
A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le
développement économique et le progrès social. »
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Les zones humides font l’objet d’engagements de la France pour leur préservation, leur
gestion durable et leur restauration au niveau international, au titre de plusieurs
conventions.
176
La Convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale du 2
février 1971 définit trois objectifs :
-
l’utilisation rationnelle de l’ensemble des zones humides ;
-
la mise en œuvre d’un réseau de zones humides d’importance internationale
dénommés « sites Ramsar » dont le pays s’engage à conserver les
caractéristiques écologiques ;
la coopération internationale sur ces enjeux.
-
La Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages met en place le réseau «
Natura 2000 » comprenant des zones spéciales de conservation et des zones spéciales
de protection classées au titre de la directive « Oiseaux » (directive 2009/147/CE). Elle
liste les types d’habitats naturels d’intérêt communautaire dont la conservation
nécessite la désignation de zones spéciales de conservation dont certains habitats
humides.
La Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000
établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau fixe
un objectif de bon état des eaux d’ici 2027.
Le Règlement 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil relatif à la restauration
de la nature, 24 juin 2024 prévoit notamment la restauration des tourbières drainées.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
Du
fait
NECESSITE DE LEGIFERER
de
leurs
fonctionnalités
écosystémiques,
à
savoir
hydrologique,
biogéochimique et biologique, il est scientifiquement avéré que les zones humides ont
un rôle fondamental dans la lutte contre le changement climatique et les inondations,
et sur la qualité de l’eau et de la biodiversité, dont bénéficie particulièrement
l’agriculture, au même titre que la population et les territoires en général. De ce fait
leur préservation contribue au droit à vivre dans un environnement équilibré et
respectueux de la santé qui figure à l’article 1er de la charte de l’environnement.
177
Toutefois, certaines zones humides ont été très altérées par des activités ou des
aménagements anthropiques, et ne sont plus en mesure, en l’état, de remplir les
fonctions attendues des zones humides : il s’agit notamment des zones humides
fortement drainées pour la culture intensive depuis de nombreuses années voire des
décennies, ou pour installer des éléments urbains ou d’infrastructures de transport.
Malgré cela, le fait d’y maintenir une activité impactante ne change en rien leur nature
écosystémique : ce sont toujours des zones humides qu’il reste nécessaire de protéger
à ce titre. En effet, si les fonctionnalités sont aujourd’hui très altérées du fait de
l’activité humaine en cours, la zone humide pourrait de nouveau être en mesure de
rendre ces services écosystémiques naturels, par retrait des drains et/ou travaux de
restauration plus importants, qu’un changement de situation ou de pratiques
pourraient permettre.
Néanmoins, compte tenu de leur état fortement dégradé lié à l’usage anthropique qui
en est fait, et à la perte totale ou très importante des fonctions naturelles des zones
humides, il est admissible que de nouveaux projets impactant ces zones humides
fassent l’objet d’exigences d’analyses et de mesures compensatoires au titre de la loi
sur l’eau adaptées et simplifiées.
Certains représentants de la profession agricole et des collectivités souhaitent qu’un
tel assouplissement soit apporté.
D’un autre côté il est important de rappeler qu’à l’inverse, lorsque les fonctions sont
préservées, les exigences doivent être également adaptées dans le sens de leur plus
forte utilité car à l’heure actuelle certaines compensations sont encore trop en
surfaces sans prise en compte correcte des fonctions.
Les zones humides sont définies au niveau législatif à l’article L. 211-1 du code de
l’environnement. Par parallélisme des formes, les dispositions tendant à faire évoluer
la protection dont elles bénéficient sont de niveau législatif. En effet, aux termes de
l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant […] de la préservation
de l'environnement ; (…)
Dès lors, le présent dispositif relève du domaine de la loi.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Pour répondre à l’attente de la profession agricole et des collectivités territoriales,
cette disposition vise à proportionner les exigences auxquelles sont soumis les projets
s’implantant en zone humide à l’enjeu que présente la zone humide, notamment à ses
fonctions écosystémiques.
178
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Il a été envisagé de procéder par instruction afin de rappeler le principe de
proportionnalité des mesures compensatoires à la nature et aux dimensions du projet,
à l'importance de ses incidences prévues sur l'environnement ou la santé humaine
ainsi qu'à la sensibilité des milieux concernés (C. env., art R. 122-13).
Cette instruction devait permettre de préciser dans quelles mesures un projet
impactant une zone humide peut nécessiter des exigences de compensation moindre,
du fait de l’altération avérée de ses fonctionnalités, et préciser les éléments du dossier
pouvant être attendus dans ce cas.
Même si une telle instruction sera pour apporter toutes les précisions nécessaires, il a
été considéré qu’une mesure législative était néanmoins nécessaire et l’option d’une
seule instruction a été écartée
3.2.
OPTION RETENUE
L’introduction d’une disposition législative permet de sécuriser la capacité du pouvoir
réglementaire à adapter l’exigence de protection relative aux zones humides en
tenant compte de l’effectivité de leurs fonctions.
La disposition renforce le principe de proportionnalité, par ailleurs prévu au niveau
règlementaire, en l’inscrivant dans la loi pour les projets prévus sur ces espaces.
Ces dispositions devraient être précisées une instruction. La disposition s’applique à
toutes les zones humides, y compris pour mieux préserver celles dont les fonctions
hydrauliques, biogéochimiques et de soutien à la biodiversité sont encore remplies,
mais le traitement au cas par cas des Installations, Ouvrages, Travaux et Activités
(IOTA), en tenant compte de l’état de ces fonctions, pourra justifier de ne pas prévoir
de mesures compensatoires dans les situations où celles-ci auront disparu ou
quasiment disparu et ne pourraient être restaurées sans remettre en cause, le cas
échéant, l’usage qui en est régulièrement fait. C’est le cas par exemple :
-
des zones humides très asséchées car fortement drainées, et ce depuis de
nombreuses années, par un réseau mis en place à cette fin, pour un usage de
culture intensive,
-
des zones humides situées dans des friches d'origines industrielle, commerciale,
d'habitat, ou autres espaces désaffectés dont le sol est un mélange de remblais,
gravats, etc.
179
Comme le cadre général d’application demeure celui de la police de l’eau, il reviendra
bien toujours au pétitionnaire d’apporter la preuve de l’absence de fonctionnalité de
la zone concernée.
Les éléments d’appréciation doivent encore être définis en lien avec les services de
l’Etat, les représentants concernés et les acteurs en charge de la préservation des
zones humides.
Dans tous les cas, le projet soumis à déclaration ou autorisation ne devra pas aggraver
la situation des fonctions par l’usage régulièrement autorisé ou déclaré.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article introduit un nouvel article L. 214-7-1 au sein du code de
l’environnement afin de permettre l’application d’un régime adapté en termes de
protection et de compensation pour les projets nouveaux affectant des zones-humides
non fonctionnelles.
La disposition s’inscrit dans le cadre de la Charte de l’environnement, notamment ses
articles 3 (Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les
atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter
les conséquences.), 4 (Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages
qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi. ») et 6 (Les
politiques publiques doivent promouvoir un développement durable.
Elle rappelle la nécessité de prendre en compte les fonctionnalités des zones humides,
de façon proportionnée à leurs apports, dans l’élaboration des dossiers au titre de la loi
sur l’eau ainsi que lors de l’instruction des demandes, dans une logique de prévention
des atteintes, et, en cas d’atteinte, de compensation proportionnée, s’inscrivant dans
les articles 3 et 4 cités précédemment, et répondant à l’objectif de l’article 6 de
concilier la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement
économique et le progrès social.
Les zones humides restent soumises à l’application de la rubrique 3.3.1.0 de la
nomenclature IOTA, mais l’état des fonctions des zones humides sera mieux pris en
compte dans l’exigence du contenu du dossiers et des prescriptions.
180
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
La disposition ne soustrait pas les projets aux exigences de compensations. En les
limitant à un strict principe de proportionnalité, elle n’entre pas en contradiction avec
les conventions présentées supra.
Le dispositif n’entre pas en contradiction avec le règlement relatif à la restauration de
la nature, qui fixe des objectifs de restauration des tourbières drainées à usage agricole
mais non contraignants pour les agriculteurs et propriétaires privés (art. 11 paragraphe
4).
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les entreprises porteuses de projet, bénéficiaires de la mesure, verront leurs charges
allégées du fait de la réduction voire de l’absence de mesures de compensation.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Les collectivités locales porteuses de projets (d’aménagement par exemple)
bénéficieront de cette approche proportionnée aux enjeux.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
181
Les services de l’Etat en charge de la police de l’eau n’ont pas de charge
supplémentaire puisque la mesure ne fait que préciser l’approche de certains projets
dans le cadre d’une instruction de dossier prévue dans tous les cas. Compte tenu de
l’allègement du dossier qui découle de la mesure, l’instruction de ce dernier pourrait
également être allégée (diminution voire absence de demande de mesures de
compensation).
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application
de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes
normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La mesure aura un faible impact dès lors qu’il s’agit de rappeler la proportionnalité des
exigences vis-à vis de nouveaux projets IOTA par rapport à l’état des fonctions de la
zone humide. Le plus souvent les possibilités de restauration des fonctions sont
réduites par l’usage déjà autorisé de la zone humide.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
182
Faible impact dès lors qu’il s’agit de rappeler la proportionnalité des exigences vis-àvis de nouveaux projets IOTA par rapport à l’état des fonctions. Le plus souvent les
possibilités de restauration des fonctions sont réduites par l’usage déjà autorisé de la
zone humide.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
Faible impact dès lors qu’il s’agit de rappeler la proportionnalité des exigences vis-àvis
de nouveaux projets IOTA par rapport à l’état des fonctions. Le plus souvent les
possibilités de restauration des fonctions sont réduites par l’usage déjà autorisé de la
zone humide.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie
circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Faible impact dès lors qu’il s’agit de rappeler la proportionnalité des exigences vis-àvis de nouveaux projets IOTA par rapport à l’état des fonctions. Le plus souvent les
possibilités de restauration des fonctions sont réduites par l’usage déjà autorisé de la
zone humide.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Faible impact dès lors qu’il s’agit de rappeler la proportionnalité des exigences vis-àvis de nouveaux projets IOTA par rapport à l’état des fonctions. Le plus souvent les
possibilités de restauration des fonctions sont réduites par l’usage déjà autorisé de la
zone humide. Certains projets nouveaux d’aménagements agricoles dans des zones
humides dont les fonctions ont disparu pourront être facilités.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Faible impact dès lors qu’il s’agit de rappeler la proportionnalité des exigences vis-àvis
de nouveaux projets IOTA par rapport à l’état des fonctions. Le plus souvent les
possibilités de restauration des fonctions sont réduites par l’usage déjà autorisé de la
zone humide.
183
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions du décret n° 2005-636 du 30 mai 2005 relatif à
l'organisation de l'administration dans le domaine de l'eau et aux missions du préfet
coordonnateur de bassin, la Mission interministérielle de l’eau (MIE) a été consultée à
titre obligatoire et a rendu un avis le 24 mars 2026.
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le
Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril et
a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions prévues seront applicables sur le territoire hexagonal ainsi qu’aux
collectivités d’outre-mer régis par l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et à Mayotte), régies par le principe d’identité législative, sans
adaptation particulière et aux collectivités de l’articles 74 dont les statuts prévoient la
compétence de l’Etat en matière d’environnement (Saint-Martin et Saint-Pierre-etMiquelon)
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application.
184
C HAPITRE II – T RAITER PRIORITAIREMENT LES CAPTAGES LES
PLUS SENSIBLES
Article 8 - Traiter prioritairement les captages les plus sensibles
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La protection de la ressource en eau destinée à la consommation humaine représente un
enjeu majeur sur les plans environnemental, sanitaire et économique (souveraineté
alimentaire). Entre 1980 et 2024, 14 300 captages113 ont été fermés, la pollution de la
ressource en eau représentant la première cause d’abandon (31.9% des situations, soit
près de 4600 captages). Parmi les captages abandonnés en raison de la dégradation de
la qualité de la ressource, 41,6 % le sont du fait de teneurs excessives en nitrates et/ou
pesticides.
Dans un contexte de changement climatique, cette dégradation de la ressource réduit la
quantité disponible pour l’alimentation en eau destinée à la consommation humaine.
Ainsi, 50 captages ont été temporairement abandonnés pour l’approvisionnement en
eau potable durant l’été 2022, en raison de trop fortes baisses de la quantité d’eau
disponible ou de la concentration de la pollution engendrée. 2 000 communes se sont
ainsi retrouvées en tension ou en rupture d'alimentation en eau potable.
Le dispositif actuel, issu de l’ordonnance du 22 décembre 2022 relative à l'accès et à
la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, a introduit la notion de
point de prélèvement sensible et les obligations afférentes. Il prévoit notamment :
-
l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de gestion de la sécurité sanitaire
des eaux (PGSSE) « ressource », sur l’ensemble des points de prélèvement
distribuant plus de 10m3 par jour en moyenne et approvisionnant plus de 50
personnes ;
-
pour l’ensemble des points de prélèvement sensibles, la délimitation de l’aire
d’alimentation114, l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’actions visant à
113
Un captage d’eau potable est un point ou un ensemble de points de prélèvement d’eau liés entre eux par une même
ressource et un même maitre d'ouvrage.
Un point de prélèvement matérialise un point de connexion physique, géographiquement individualisé, entre une seule
ressource en eau et un ouvrage de prélèvement. Plusieurs points de prélèvement peuvent composer un ouvrage de
prélèvement (= captages) et donc avoir la même aire d’alimentation de captages.
114
L'aire d’alimentation du captage (AAC) est définie sur des bases hydrologiques ou hydrogéologiques. Elle
correspond aux surfaces sur lesquelles l’eau qui s’infiltre ou ruisselle participe à l’alimentation de la ressource en eau
185
contribuer au maintien ou à l'amélioration de la qualité de la part de cette
ressource utilisée pour la production d'eau destinée à la consommation
humaine. Un arrêté interministériel doit fixer les paramètres et seuils de qualité
des eaux à partir desquels un point de prélèvement est considéré comme
sensible. Pour ces points : 1/ le plan d’actions constitue le volet du plan de
gestion de la sécurité sanitaire de l’eau relatif à la maitrise des risques du
captage, 2/ l’AAC se substitue au périmètre de protection éloigné.
Par ailleurs, les SDAGE listent déjà des captages « prioritaires », issus de la loi Grenelle
de 2009 et de la conférence environnementale de 2014. Ces captages font l’objet
d’une politique spécifique de protection du fait de leur caractère stratégique et de
leur état de dégradation. Certains SDAGE définissent également une liste de points de
prélèvement d’eau destinés à la consommation humaine dits « sensibles ». Ces points
de prélèvement présentent des signes de pollutions diffuses et donc des risques de
dépassement de normes sanitaires sur leurs eaux brutes. Les critères de définition de
ces captages et points de prélèvement diffèrent d’un bassin à l’autre.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
En vertu de l’article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour déterminer
les principes fondamentaux de la préservation de l'environnement. Par ailleurs, la
protection de l'environnement est intégrée dans le bloc de constitutionnalité depuis
la révision constitutionnelle du 1er mars 2005 insérant dans le droit constitutionnel
français la Charte de l'environnement de 2004. La Charte de l’environnement, et en
particulier ses articles 1er, 2, 3 et 6, prévoit que :
- Article 1er : Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et
respectueux de la santé ;
- Article 2 : Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à
l’amélioration de l’environnement ;
- Article 3 : Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les
atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter
les conséquences ;
dans laquelle se fait le prélèvement. Une aire d’alimentation peut être identique pour plusieurs captages et plusieurs
points de prélèvement. Deux aires d’alimentation peuvent se superposer.
186
- Article 6 : Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable.
A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le
développement économique et le progrès social.
Les dispositions relatives à la protection de la ressource en eau destinée à la
consommation humaine sont conformes au cadre constitutionnel.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Cet article s’inscrit pleinement dans le cadre de la mise en œuvre de la directive cadre
sur l’eau et de la directive « eau potable » dans la mesure où il permet de préciser et
clarifier le cadre d’intervention de l’Etat et des collectivités afin d’améliorer l’efficacité
de la politique de protection des captages.
La directive « eau potable » introduit notamment, dans ses article 7 et 8, l’obligation
d’instaurer une approche fondée sur la gestion des risques, via l’élaboration d’un plan
de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau (PGSSE) sur toute la chaine
d’approvisionnement, de la zone de captage au robinet. A travers le cadre juridique
actuel et la proposition de loi, la France transcrit de manière proportionnée les
exigences introduites par la directive eau potable relatives aux PGSSE dans les zones
de captages.
La Directive cadre sur l’eau, prévoit via son article 7 que les États membres assurent la
protection des masses d'eau utilisées pour le captage d’eau destinée à la
consommation humaine, afin de prévenir la détérioration de leur qualité de manière
à réduire le degré de traitement nécessaire à la production d’eau potable.
La nécessité de s’inscrire dans une démarche préventive de protection des masses
d’eau et des captages est explicitement retranscrite dans les objectifs des directives
Nitrates (Article 1)115 et Eaux souterraines (Article 1).
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
115
Article 1 de la Directive Nitrates : « La présente directive vise à:
Réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,
Prévenir toute nouvelle pollution de ce type. »
187
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Il est crucial de disposer d’un cadre législatif clair permettant de déployer des mesures
ambitieuses et efficaces pour protéger la ressource en eau.
Sur la base de ces constats, et en cohérence avec la transposition de la directive eau
potable, une feuille de route interministérielle a été publiée en mars 2025. Son objectif
est d’améliorer l’efficacité de la politique de protection des captages :
–
en ciblant notamment les situations pour lesquelles une action systématique du
préfet est attendue ;
–
en accompagnant les collectivités compétentes dans l’élaboration et la mise en
œuvre de plans d’actions efficaces.
Néanmoins, le dispositif actuel :
-
ne mentionne pas les situations dans lesquelles le préfet doit intervenir
-
ne permet pas d’arrêter les modalités de définition d’un point de prélèvement
systématiquement pour encadrer les activités et les occupations des sols ;
sensible. En effet, le cadre législatif ne permet pas aux ministères de préciser
dans l’arrêté la méthode employée pour caractériser ou non le dépassement
de seuil.
Dans ce contexte, les ministères en charge de la Transition écologique, de la Santé et de
l’Agriculture portent des évolutions législatives visant à améliorer la lisibilité et
l’opérationnalité de la loi et de la réglementation, en précisant notamment les situations
pour lesquelles une intervention systématique du préfet est attendue. Ces situations
concerneront notamment les captages les plus pollués et/ou alimentant une collectivité
présentant un risque de rupture d’approvisionnement.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Cet article du projet de loi s’inscrit directement dans le cadre de la mise en œuvre de
cette feuille de route captages. Il vise à améliorer la lisibilité des règles introduites dans
le code de l’environnement au moment de la transposition de la directive eau potable
en 2022 (ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022) afin de renforcer leur
efficacité. Il s’appuie sur les travaux conduits en interministériel et les échanges conduits,
avec les parties prenantes concernées, dans le cadre du groupe national captages (GNC).
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
Options envisagées
188
Dans le cadre du dispositif réglementaire actuel et de la mise en œuvre de la feuille de
route captages, il a été envisagé de préciser :
-
les modalités de définition des points de prélèvement sensibles par arrêté,
les modalités d’action de l’Etat dans le cadre d’un guide méthodologique
diffusé par voie d’instruction aux préfets.
Néanmoins, l’article L. 211-11-1, tel qu’il est rédigé, ne confère pas aux ministères
l’habilitation nécessaire pour prévoir les modalités de mise en œuvre des analyses et
prélèvements permettant de caractériser un captage comme sensible, celui-ci étant
circonscrit à la définition de paramètres et de seuils. Une évolution législative est donc
nécessaire.
Les échanges en GNC ont toutefois mis en exergue la nécessité de cadrer
juridiquement les situations pour lesquelles une action systématique du préfet est
attendue, ainsi que la nature de cette action.
3.2.
OPTION RETENUE
Le projet consiste à réécrire les dispositions introduites par les textes de transposition
de la directive eau potable en 2022 afin d’améliorer la lisibilité et l’efficacité du
dispositif. Sur la base des échanges conduits en GNC, le présent article a pour objectifs
de :
-
supprimer la notion de point de prélèvement sensible et élargir l’obligation de
contribuer à la gestion et à la préservation de la ressource en eau prévue à
l’article L. 2224-7-5 du code général des collectivités territoriales à l’ensemble
des collectivités concernées par la production d’eau potable (PRPE). Cette
contribution implique la délimitation de l’aire d’alimentation du captage ainsi
que l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’actions. En fonction de la
qualité de l’eau au point de prélèvement, les PRPE seront néanmoins exonérées
de cette obligation, dès lors que la qualité de l’eau brute au point de
prélèvement est satisfaisante, selon des modalités définies par décret. Cette
exonération vise à proportionner la démarche de protection aux risques. Cette
proposition légitime l’action de la collectivité dès l’entrée en vigueur de la loi,
sans attendre la prise du décret ;
-
introduire la notion de « points de prélèvement prioritaires » et inscrire dans le
code de l’environnement l’intervention systématique du préfet sur ces points.
Ces derniers sont notamment ceux pour lesquels les résultats d’analyses de la
qualité de l’eau brute font apparaitre, pour des paramètres déterminés par le
décret prévu au dernier alinéa de l’article, des niveaux de contamination
excédant les exigences de qualité appliquées aux eaux destinées à la
consommation humaine fixées en application de l’article L. 1321-1 du code de
189
la santé publique et, le cas échéant, alimentant une collectivité présentant un
risque de rupture d’approvisionnement en eau potable. Un décret précise les
critères et la méthode de définition des captages prioritaires.
-
procéder à des ajustements rédactionnels afin d’améliorer la cohérence entre
les dispositifs relevant du code général des collectivités territoriales (CGCT), du
code de la santé publique et du code de l’environnement.
Cette intervention systématique du préfet est introduite à l’article L. 211-3 du code de
l’environnement et sera précisée par décret.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Cet article de loi engendre la modification de trois codes et six articles :
-
articles L. 2224-7-5, L. 2224-7-6, et L. 2224-7-7 du code général des collectivités
territoriales,
-
articles L. 211-3 et L. 211-1-1 du code de l’environnement,
-
article L. 1321-2 du code de la santé publique.
Des modifications ultérieures du code rural et de la pêche maritime pourront être
envisagées afin d’adapter le dispositif défini aux articles R. 114-1 et suivants.
Cet article de loi vise à améliorer la protection de la ressource en eau destinée à la
consommation humaine, il s’inscrit donc dans le cadre posé par l’article 34 de la
Constitution, selon lequel le législateur est compétent pour déterminer les principes
fondamentaux de la préservation de l'environnement.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Cet article s’inscrit pleinement dans le cadre de la mise en œuvre de la directive cadre
sur l’eau et de la directive « eau potable » dans la mesure où il permet de préciser et
clarifier le cadre d’intervention de l’Etat et des collectivités compétentes, afin
d’améliorer l’efficacité de la politique de protection des captages.
La directive « eau potable » introduit notamment, dans ses articles 7 et 8, l’obligation
d’instaurer une approche fondée sur la gestion des risques, via l’élaboration d’un plan
190
de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau (PGSSE) sur toute la chaine
d’approvisionnement, de la zone de captage au robinet. A travers le cadre juridique
actuel et le présent article proposé, la France transcrit de manière proportionnée les
exigences introduites par la directive eau potable relatives aux PGSSE dans les zones
de captages.
La Directive cadre sur l’eau, prévoit via son article 7 que les États membres assurent la
protection des masses d'eau utilisées pour le captage d’eau destinée à la
consommation humaine afin de prévenir la détérioration de leur qualité, de manière
à réduire le degré de traitement nécessaire à la production d’eau potable.
La nécessité de s’inscrire dans une démarche préventive de protection des masses
d’eaux et des captages est explicitement inscrite dans les objectifs des directives
Nitrates (article 1)116 et Eaux souterraines (article 1).
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Cette disposition vise à renforcer les actions préventives en faveur de la qualité de la
ressource en eau, en élargissant les obligations des PRPE en matière de gestion et de
préservation de la ressource et en renforçant l’action du préfet au niveau des zones
les plus vulnérables aux pollutions des aires d’alimentation de captage associés à des
points de prélèvement prioritaires. Les activités économiques sur les zones les plus
vulnérables seront encadrées par un programme d’actions de manière à limiter la
pression sur la ressource, notamment les pressions d’origine agricole.
Ce programme d’action ne vise pas un arrêt des activités au niveau des aires
d’alimentation de captage concernées. S’agissant de l’agriculture, il cherche à
concilier le maintien d’une l’agriculture vertueuse, durable, et la résilience des
territoires tant d’un point de vue économique qu’en matière d’alimentation et de
distribution en eau de qualité. Ainsi, ce programme d’action limite, voire interdit,
116
Article 1 de la Directive Nitrates : « La présente directive vise à:
Réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles,
Prévenir toute nouvelle pollution de ce type. »
191
certaines occupations du sol et utilisations d’intrants, à l’origine des pollutions du
point de prélèvement, sur les zones les plus vulnérables aux pollutions.
Bien que très dépendante du programme d’actions arrêté au niveau de chaque point
de prélèvement, la mise en œuvre de cette politique de protection des captages
entrainera de facto les évolutions nécessaires dans les pratiques et systèmes culturaux,
ce qui ne sera pas sans conséquences sur les exploitations agricoles et leur modèle
économique, avec, dans un certain nombre de cas, la nécessité d’un accompagnement
des exploitations ou des filières.
Une réduction de la fertilisation et de l’utilisation de produits pharmaceutiques peut
induire des possibles baisses de rendements, des investissements dans du matériel
adapté ainsi qu’une charge plus importante de travail liée par exemple au désherbage
mécanique. En parallèle, les changements de pratiques ainsi requis portent sur les
transitions d’un système de grandes cultures ou cultures industrielles vers des cultures
à bas niveau d’impact ou d’intrants (BNI), ou prairies permanentes, soit des cultures
supposées à moins grande valeur ajoutée ou aux débouchés moindres. Ces
changements doivent être accompagnés pour assurer la viabilité économique des
exploitations et des filières, ce qui est une condition sine qua non de réussite. D’autres
mesures sont possibles en utilisant des outils existants sur le foncier agricole (échanges
de parcelles, contrôle des structures, SAFER, etc.).
La surface concernée par ces impacts dépendra du décret en Conseil d’Etat qui
déterminera les conditions dans lesquelles seront définis les points de prélèvement
prioritaires. La SAU qui sera impactée par ces restrictions a été estimée par les
administrations sous un seuil de 3 à 4% de la SAU de France métropolitaine, soit
environ 1,1 Mha.
Les estimations réalisées en décembre 2025 de la répartition de l’assolement au niveau
des aires d’alimentation de captages pressenties comme prioritaires117 indiquent une
prédominance des grandes cultures (57%), complétées en proportion inférieure par
des prairies permanentes et temporaires (27%) ainsi que des cultures industrielles (6%)
(ces dernières représentent néanmoins 40,7% des cultures industrielles à l’échelle
nationale).
Des dispositifs d’accompagnement financier et technique existent pour compenser
ces manques à gagner. Ces dispositifs s’adressent également aux activités non
agricoles. Ils permettent notamment d’accompagner des industriels, collectivités ou
autres dans l’adaptation de leur occupation du sol et pratiques en matière de rejet,
gestion des eaux usées, etc.
117
Travaux du SSP sur la base des données du SDES (chronique 2019-2023), décembre 2025
192
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Le présent article permet de concentrer l’action de l’Etat sur un nombre réduit de
points de prélèvement et territoires. L’accompagnement financer et techniques des
collectivités et activités (agricoles, industrielles, ...) reste un préalable à la bonne mise
en œuvre de cette politique publique. L’élargissement de l’obligation de contribuer à
la gestion et à la préservation de la ressource en eau, prévue à l’article L. 2224-7-5 du
code général des collectivités territoriales, à l’ensemble des collectivités concernées
par la production d’eau potable (PRPE) implique pour l’Etat de prendre en
considération les charges qui en résultent pour les collectivités nouvellement
concernées. Les impacts sont présentés au point 4.2.6 ci-dessous. Le principe d’une
compensation financière est inscrit au point IV du projet d’article. Les modalités de
prise en charge seront débattues lors de la prochaine loi de finances.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les présentes dispositions visent à améliorer l’efficacité de la politique de protection
des captages, et donc la préservation et la reconquête de la qualité des eaux brutes.
Cet article de loi contribue donc à améliorer la qualité de l’eau brute et des
écosystèmes et donc la qualité de vie des particuliers.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Le cadre juridique actuel impose aux PRPE concernées par un point de prélèvement
sensible de contribuer de manière obligatoire à la préservation de la ressource. Cette
contribution passe par :
-
la délimitation des aires d’alimentation des points de prélèvement concernés,
-
l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’actions visant à contribuer au
maintien ou à l'amélioration de la qualité de la part de cette ressource utilisée
pour la production d'eau destinée à la consommation humaine.
Les modifications législatives introduites étendent la contribution obligatoire à la
gestion et préservation de la ressource en eau à toutes les PRPE concernées par un
point de prélèvement d’eau potable et qui sont soumises à l’obligation de réalisation
d’un plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE). Toutefois, et en
193
complément des exceptions prévues pour la réalisation des PGSSE, la disposition
législative prévoit que les collectivités soient exonérées de cette contribution, dès lors
que la qualité de l’eau brute au point de prélèvement est satisfaisante. Les modalités
d’exonération seront précisées par décret, et reposeront sur des critères de qualité de
l’eau brute. Le décret fixera ainsi la méthode, les paramètres, seuils à partir desquels
la qualité de l’eau brute au point de prélèvement permettra une exonération. Selon
les estimations des services de l’Etat, discutées en groupe national captages (GNC),
pour 85% des points de prélèvement, les PRPE devraient ainsi être exonérées, et
n’auront donc aucune charge financière supplémentaire.
Pour les 15% (environ 4700) de points de prélèvement non exonérés, le coût de la
délimitation de l’aire d’alimentation du captage et de ses zones les plus vulnérables à
la pollution est estimé entre 80 et 100 000 €118. Au demeurant, 1550 aires
d’alimentation de points de prélèvement ont déjà été délimitées.
La délimitation prévue par l’article, au sein des aires d’alimentation, des zones les plus
vulnérables aux pollutions, fait déjà partie de la méthodologie utilisée (étude de
vulnérabilité) pour la délimitation des AAC Leur définition permet notamment de
cibler la mise en œuvre de mesures fortes. Ce volet de l’étude est également inclus
dans les subventions accordées par les agences de l’eau, ou dans le cadre de la
stratégie Ecophyto. Ce point n’engendre donc pas de coût supplémentaire pour les
collectivités.
L’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action nécessitent, condition impérative
de réussite, l’animation de la démarche de protection : concertation avec les acteurs,
accompagnement des projets des acteurs pour la réalisation des actions prévues au
plan d’action, suivi de la démarche globale et évaluation. Le coût de l’animation est
estimé en moyenne, par captage, à 60 000 euros par an. Il faut cependant noter que
les points de prélèvement non exonérés correspondent de fait aux points de
prélèvement sensibles de la législation actuelle (estimés par les services à 4700),
lesquels donnaient déjà lieu à l’obligation de délimiter l’AAC et de définir et mettre en
œuvre un plan d’actions. Dés lors, les nouvelles dispositions n’entraineront aucune
charge supplémentaire par rapport à l’existant pour les PRPE concernées.
A contrario, la mise en œuvre de traitements de l’eau, alternative ou conséquence de
l’absence de protection de la ressource, est à court, moyens et long termes plus
onéreuse que le déploiement et la mise en œuvre de démarches préventives. Plusieurs
études conduites ces dernières années démontrent que le coût du préventif est
118
Pour un captage comprenant plusieurs points de prélèvement, une seule étude est généralement nécessaire.
194
toujours inférieur à celui du curatif. Ce dernier peut représenter entre 5 et 10 fois le
cout du préventif119.
Le présent article impose également aux préfets d’encadrer par un programme
d’actions les usages au sein des zones les plus vulnérables des AAC. Ce point vise à
renforcer l’action de l’Etat sur les points de prélèvement d’eau potable les plus pollués
et vulnérables. Cet ajout vise ainsi à améliorer le soutien aux collectivités pour la mise
en œuvre des démarches de protection de la ressource.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Le présent article systématise l’intervention réglementaire du préfet au sein des zones
les plus vulnérables des aires d’alimentation des captages prioritaires.
Les modalités de définition des points de prélèvement prioritaires seront précisées
par décret. A ce stade, sur la base de la proposition élaborée par les ministères, et sans
préempter les discussions qui seront conduites lors de l’élaboration du décret en
question, le nombre de points de prélèvement prioritaires est estimés à 2 400, soit
environ 1 800 territoires.
Le présent article prévoit la prise systématique d’arrêtés préfectoraux sur les
territoires concernés par un point de prélèvement prioritaires et implique donc un
engagement supplémentaire des services déconcentrés, en particulier des directions
départementales des territoires.
Aujourd’hui 1 100 captages, équivalent à 1700 points de prélèvement, font l’objet d’un
suivi par les services de l’Etat au titre de la protection des captages prioritaires listés
par les SDAGE. Ce suivi n’impliquait pas jusqu’à présent la prise systématique d’arrêtés
de délimitation ou de programmes d’actions. Actuellement, environ 200 programmes
d’actions font l’objet d’un arrêté préfectoral.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
119
Rapport des inspections générales, IGAS, IGEDD, CGAAER, juin 2024, « Prévenir et maîtriser les risques liés à la
présence de pesticides et de leurs métabolites dans l'eau destinée à la consommation humaine ».
195
Sans objet
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Les présentes modifications visent à améliorer l’efficacité de la politique de protection
des captages, et donc la préservation et la reconquête de la qualité des eaux brutes.
Entre 10 et 17 millions d'habitants seraient ainsi alimentés en eau potable par un
captages d'eau potable prioritaires bénéficiant d'une démarche de protection
impliquant la collectivité et le préfet. La préservation de la ressource en eau garantit
la capacité collective à produire de l’eau potable à des coûts maitrisés.
La distribution d’eau non conforme présente un risque pour la santé humaine. Il y a
donc un enjeu à mieux préserver la qualité de la ressource en eau.
En effet, l’ANSES conclut à l’existence d’une association positive entre le risque de
cancer colorectal et l’exposition aux nitrites et/ou aux nitrates, qu’ils soient ingérés
par la consommation de viande transformée, ou via la consommation d’eau de
boisson. Le risque augmente avec l’exposition. Dans le cas général, l’eau de boisson
représente 20 à 25% de l’exposition des consommateurs aux nitrates 120. Dans le cas
d’une alimentation en eau potable par une UDI (unité de distribution d’eau potable)
non conforme sur le paramètre nitrates, cette proportion atteint 46%121. Les
populations consommant de l’eau non conforme sont donc globalement plus
exposées aux nitrates et présentent un risque plus élevé de cancer.
L’OMS a par ailleurs établi comme valeur indicative une concentration en nitrates de
50 mg/L maximum dans l'eau de boisson pour s’assurer de l'absence d'effets néfastes
sur la santé122 (méthémoglobinémie et effets sur la thyroïde, notamment pour les
populations à risques : nourrissons et femmes enceintes).
De plus, l’expertise collective de l’Inserm confirme la présomption forte d’un lien entre
l’exposition aux pesticides et six pathologies : lymphomes non hodgkiniens (LNH),
120
Avis révisé et Rapport de l'Anses relatif aux risques associés à la consommation de nitrites et de nitrates
– Juillet 2022.
121
Avis de l'Anses relatif à l’étude de l’exposition aux nitrates par les eaux destinées à la consommation
humaine (EDCH) des réseaux de distribution dans le cadre de la mise en demeure de la Commission
européenne au regard de dépassements chroniques de la limite de qualité du paramètre « nitrates » dans
les EDCH en France – Juillet 2022.
122
WHO/FWC/WSH/16.52, 2016, Nitrate and Nitrite in Drinking-water, Background document for development of
WHO Guidelines for Drinking-water Quality
196
myélome multiple, cancer de la prostate, maladie de Parkinson, troubles cognitifs,
bronchopneumopathie chronique obstructive et bronchite chronique.
En ce qui concerne plus spécifiquement les herbicides, l’expertise conclut à une
présomption forte d’un lien entre exposition aux herbicides et la maladie de
Parkinson. De plus, les triazines, le 2,4D et le glyphosate sont impliqués dans les excès
de risque de LNH. Les phénoxyherbicides (dont le 2,4D) sont à l’origine d’une
présomption d’un lien entre exposition aux pesticides et les sarcomes des tissus mous
et des viscères.
Ainsi, dans un contexte d’adaptation au changement climatique, de dégradation de la
qualité des eaux des captages et de préservation de la souveraineté alimentaire, la
mise en œuvre de démarches préventives dans les AAC est nécessaire pour éviter de
devoir mettre en place des traitements coûteux en investissements (matériaux dépendance de la France en charbon actif) et en fonctionnement (énergie, …), voire
pour éviter des ruptures d’approvisionnement.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application
de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes
normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Les modifications législatives introduites par cet article contribuent à l’adaptation au
changement climatique des territoires en :
-
systématisant l’action réglementaire du préfet sur certains territoires dits
prioritaires, définis sur la base de critères relatifs à la qualité et à la quantité de
l’eau. Ces critères sont notamment définis de manière à prévoir une action sur
des territoires identifiés comme particulièrement vulnérables aux effets du
changement climatique (risque de rupture d’approvisionnement, ressource
stratégique ou surcroît de niveau de pollution engendrée) ;
-
clarifiant le cadre d’action de la collectivité sur les points de prélèvement ;
-
plus généralement, en améliorant l’efficacité de la politique de protection des
197
captages, et donc œuvrant pour diminuer les traitements de l’eau souvent
énergivores.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
En introduisant la notion de captages prioritaires, sur la base de critères relatifs à la
qualité et quantité de l’eau, les modifications législatives introduites par les présentes
dispositions visent à améliorer l’efficacité de la politique de protection des captages,
et donc la préservation et la reconquête de la qualité des eaux brutes au regard des
enjeux d’adaptation au changement climatique. La préservation de la ressource en eau
garantit la capacité collective à produire de l’eau potable à des coûts maîtrisés.
Dans un contexte d’adaptation au changement climatique, de dégradation de la
qualité des eaux des captages et de préservation de la souveraineté alimentaire, la
mise en œuvre de démarches préventives dans les AAC est nécessaire pour éviter de
devoir mettre en place des traitements coûteux en investissements (matériaux dépendance de la France en charbon actif) et en fonctionnement (énergie, …), voire
pour éviter des ruptures d’approvisionnement.
De manière plus générale, la politique de protection des captages contribue à la
préservation de l’état chimique des masses d’eau, et concourt ainsi à l’atteinte des
objectifs de la directive-cadre sur l’eau, de la directive Nitrates et de la directive eau
souterraine.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et de prévention des
risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Les présentes dispositions visent à améliorer l’efficacité de la politique de protection
des captages, et donc la préservation et la reconquête de la qualité des eaux brutes
au regard des enjeux d’adaptation au changement climatique. La préservation de la
ressource en eau garantit la capacité collective à produire de l’eau potable à des coûts
maîtrisés.
L’objectif de cet article de loi est, notamment, de clarifier la contribution des PRPE à
la protection des ressources utilisées pour la production d’eau potable. Pour les points
de prélèvement non exonérés, des plans d’actions de protection de la ressource
devront être élaborés. Ils comporteront des mesures visant à gérer et prévenir le
198
risque de pollution (réduction des usages de produits sources de pollution, adaptation
des pratiques agricoles…).
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
L’encadrement des usages agricoles de façon à favoriser des pratiques compatibles
avec la protection de la qualité de la ressource en eau devrait se traduire également
par des effets positifs sur la biodiversité (en particulier la réduction d’usage de
fertilisants et de produits phytopharmaceutiques, qui ont également des effets
négatifs sur la biodiversité).
4.4.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion
des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire,
en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, et a
rendu un avis défavorable le 2 avril 2026.
Le Comité national de l’eau a été consulté à titre facultatif.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire métropolitain ainsi
qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et Mayotte) régies par le principe d’identité législative et à
199
celles de l’article 74 où l’Etat est compétent en matière d’environnement (Saint-Martin
et Saint-Pierre-et-Miquelon).
Il n’y a pas lieu de prévoir de dispositions expresses pour l’application dans les autres
collectivités.
5.2.3. Textes d’application
L’article de loi nécessite la prise de trois textes d’applications :
-
un décret simple précisant la méthode et les critères permettant d’appliquer
l’exonération prévu au L2224-7-5 du CGCT,
-
un décret simple fixant le délai dans lequel la transmission de la proposition de
délimitation de l’AAC au préfet intervient ;
-
un décret en Conseil d’Etat fixant les conditions dans lesquelles l’autorité
administrative encadre par un programme d'actions, dans les zones les plus
vulnérables des aires d'alimentation des captages associées à des points de
prélèvement prioritaires, les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages,
aménagements ou occupations du sol de nature à nuire directement ou
indirectement à la qualité des eaux ainsi que les conditions dans lesquelles sont
définis les points de prélèvement considérés comme prioritaires.
200
C HAPITRE III – P RESERVER LES TERRES AGRICOLES
Article 9 – Mise en œuvre d’un dispositif visant à rendre la compensation
collective agricole contraignante
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La mise en place des compensations écologiques, forestières et agricoles s’est faite,
historiquement, au fur et à mesure de la prise de conscience de l’importance de
préserver ou reconstituer les espaces naturels, agricoles et forestiers. Même si elles
sont indépendantes, certains objectifs poursuivis sont similaires :
Un objectif environnemental de reconstitution des milieux et fonctionnalités
écologiques susceptibles d’être détruits par les projets d’aménagement ou
d’infrastructure ;
Un objectif économique de maintien d’un potentiel de production agricole ou
sylvicole compromis par ces mêmes projets.
Plus particulièrement, la compensation collective agricole vise à compenser les effets
négatifs de la consommation de terres pour les acteurs de l'économie agricole d'un
territoire donné. Elle s’inscrit dans la démarche « éviter, réduire, compenser », dans
laquelle la compensation n’intervient que si aucune autre solution que la
consommation de terres n’est envisageable.
Elle a été mise en place par l’article 28 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014
d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, dans sa version issue d’un
amendement n° 786, porté au Sénat en première lecture. Cet amendement visait à
intégrer dans les objectifs de la politique d'aménagement rural la compensation
agricole, en réaction à l’existence d’un dispositif de compensation écologique. En
parallèle, la loi d’avenir créait également un dispositif de compensation forestière.
La compensation collective agricole a été ainsi introduite à l'article L. 112-1-3 du code
rural et de la pêche maritime (CRPM) qui prévoit l'obligation de produire une étude
préalable pour le maître d'ouvrage d'un projet de travaux, d'ouvrages ou
d'aménagements susceptible d'avoir des conséquences négatives importantes sur
l'économie agricole. Cette étude comporte notamment les mesures envisagées par le
maître d'ouvrage pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet ainsi que,
201
le cas échéant, des mesures de compensation collective visant à consolider
l'économie agricole du territoire123.
Les articles D. 112-1-18 et suivants du code rural et de la pêche maritime pris pour son
application précisent la nature des projets devant faire l'objet d'une étude préalable,
le contenu de cette étude et la procédure d'examen par le préfet de département.
Les projets concernés par ce dispositif répondent aux conditions cumulatives
suivantes :
-
ils sont soumis à étude d’impact environnementale systématique, en
application de l’article art R. 122-2 du code de l’environnement,
-
leur emprise est, ou a été affectée, à une activité agricole dans les cinq ou trois
années (selon les zones de localisation du projet) précédant la date de dépôt
du dossier de demande d’autorisation,
-
la surface prélevée de manière définitive est supérieure ou égale à un seuil fixé
par département ou, à défaut, à cinq hectares.
Si ces conditions sont réunies, l'étude préalable agricole est adressée par le maître
d'ouvrage au préfet qui la transmet à la Commission Départementale de Préservation
des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF). Celle-ci émet un avis motivé
sur l'existence d'effets négatifs notables du projet sur l'économie agricole, sur la
nécessité de mesures de compensation collective et sur la pertinence et la
proportionnalité des mesures proposées par le maître d'ouvrage.
Le préfet notifie ensuite au maître d'ouvrage son avis motivé sur l'étude préalable
agricole ainsi que, le cas échéant, à l'autorité décisionnaire du projet. Cet avis ne lie
pas l’autorité décisionnaire du projet.
Les maîtres d'ouvrage peuvent réaliser eux-mêmes les mesures de compensation
collective agricole ou consigner les montants de la compensation collective agricole
auprès de la caisse des dépôts et consignations. En effet, tout maître d'ouvrage, ou
son représentant, peut consigner tout ou une partie des sommes destinées au
financement desdites mesures de compensation à la caisse des dépôts et
consignation. La consignation est réalisée sur le fondement d'un arrêté du préfet et
de tout document de nature à justifier les droits et l'identité du demandeur.
En 2024, 397 études préalables agricoles pour des projets couvrant en moyenne près
de 16 hectares ont été examinées par les CDPENAF. Les projets examinés sont
principalement des parcs éoliens ou solaires (87%) et des zones d’activités,
L’évitement et la réduction des incidences sur les différents milieux doivent être respectées dès la
conception des projets, cependant trois dispositifs distincts de compensation ont été mis en place :
écologique, forestière et collective agricole.
123
202
commerciales, artisanales ou industrielles (6%). Les autres projets concernés sont des
habitations, des infrastructures routières, ferroviaires ou portuaires, des bâtiments
publics et quelques carrières.
Les deux tiers des avis des CDPENAF et des préfets, sur les études préalables agricoles
sont favorables.
Depuis le 14 octobre 2021124, les maîtres d'ouvrage, dont les projets de travaux,
d'ouvrages ou d'aménagements ont conduit à des mesures de compensation
collective agricole, ont la possibilité, comme alternative à la compensation de terrain,
de financer ces mesures en recourant au dispositif de consignation géré par la caisse
des dépôts et consignations. Les sommes consignées sont destinées au financement
de mesures visant la réalisation de projets agricoles collectifs, donc au service des
filières agricoles locales.
Fin 2025, le montant total consigné auprès de la caisse des dépôts et consignations
s’élève à plus de 22 millions d’euros depuis la mise en place de ce dispositif. Le
montant consigné en 2025 s’élève à plus de 6,5 millions d’euros.
En moyenne depuis la mise en pratique de la consignation, le montant consigné auprès
de la caisse des dépôts et consignation est de 5,5 millions d’euros par année. Les deux
tiers des montants issus de la compensation collective agricole font l’objet d’une
consignation, le tiers restant est mis en œuvre directement par le maître d’ouvrage.
Le montant estimatif annuel de la compensation collective agricole (sommes
consignées ou non) est donc de 8,3 millions d’euros, soit un montant moyen de
20 000 euros par projet.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
La mesure a pour objet de créer un régime de sanctions administratives et d’astreintes
pour défaut de réalisation d’une étude préalable agricole et pour défaut de mise en
œuvre des mesures de compensation collective agricole. Ce dispositif de
compensation s’applique uniquement après avoir essayé d’éviter et réduire les effets
des projets de constructions ou aménagements sur les terres agricoles.
Ø Proportionnalité des sanctions
124
Décret n° 2021-1348 du 14 octobre 2021 relatif à la consignation des fonds destinés au financement des mesures de
compensation prévues à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime
203
Il résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789
comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République qu'une
sanction ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de
légalité des délits et des peines125, le principe de nécessité et de proportionnalité des
sanctions126, le principe de non-rétroactivité des lois répressives plus sévères127 ainsi
que le principe des droits de la défense128.
Concernant la proportionnalité des sanctions et le principe d'individualisation des
peines qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789, cela implique que la
sanction soit prononcée, en tenant compte « des circonstances propres à chaque
espèce » et avec la possibilité dans la loi d'une gradation des pénalités permettant de
conclure
au
respect
du
principe
d'individualisation
des
peines
(Conseil
constitutionnel, n° 2010-103 QPC du 17 mars 2011, cons.6).
Les exigences de cet article concernent non seulement les peines prononcées par les
juridictions répressives mais aussi toute sanction ayant le caractère d'une punition
même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non
judiciaire. Appliquée en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des
infractions se trouve satisfaite en matière administrative par la référence aux
obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation administrative est soumis en vertu
des lois et règlements (Conseil constitutionnel, n° 87-237 DC, 30 décembre 1987, cons.
14 à 16).
Le Conseil constitutionnel a ainsi admis que « si aucun principe ou règle de valeur
constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le
cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction »,
ce n’est qu’à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée (soit)
exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de
sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés
constitutionnellement garantis » (Conseil Constitutionnel, n° 89-260 DC du 28 juillet
1989, paragr. 6).
Et il a par exemple estimé que l’amende administrative d’un montant de maximum de
15 000 euros prononcée à l’encontre d’un exploitant qui ne s’est pas conformé à une
mise en demeure de satisfaire aux prescriptions applicables aux installations classées
pour la protection de l’environnement ne méconnaissait pas les principes de nécessité
et de proportionnalité des peines (Conseil constitutionnel, n° 2021-953 QPC du
3 décembre 2021, paragr. 7 à 11).
125
CC, n°2013-332 QPC du 12 juillet 2013 et CC, no 2014-385 QPC du 28 mars 2014.
CC, n° 2023-858 DC du 14 décembre 2023.
127
CC, n° 2013-327 QPC du 21 juin 2013.
128
CC, n° 97-389 DC du 22 avril 1997.
126
204
En revanche, les astreintes ont seulement pour finalité de contraindre la personne qui
s’y refuse à exécuter les obligations auxquelles la loi la soumet. Elles ne sauraient donc
être regardées comme des peines ou des sanctions au sens de l’article 8 de la
Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (Conseil constitutionnel, n°
2003-467 DC, 13 mars 2003, cons. 3 et 5).
Enfin, dans la décision Fédération de l'hospitalisation privée (Conseil d’Etat, Section,
18 juillet 2008, n° 300304, Rec.), le Conseil d’Etat précise que « lorsque la définition
des obligations auxquelles est soumis l'exercice d'une activité relève du législateur en
application de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer, le cas
échéant, le régime des sanctions administratives dont la méconnaissance de ces
obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions
encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour
objet de réprimer ».
Ø La protection des terres agricoles
Le dispositif de compensation collective agricole s’inscrit dans le cadre de la Charte
de l’environnement qui dispose dans son article 5 que « Lorsque la réalisation d'un
dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait
affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques
veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines
d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à
l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du
dommage. »
La séquence Eviter-réduire-compenser s’applique dans le cadre du dispositif de
compensation collective agricole même s’il ne s’agit pas d’une obligation issue d’une
norme européenne.
Ø La liberté d’entreprendre
L’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pose le principe de
la liberté d’entreprendre. Ce principe a été confirmé comme étant « non seulement
la liberté d’accéder à une profession ou à une activité économique mais également la
liberté dans l’exercice de cette profession ou de cette activité » (Conseil
constitutionnel n° 2012-285 QPC du 30 novembre 2012, cons. n° 7). Il est toutefois
possible d’apporter à la liberté d’entreprendre des « limitations exigées par l’intérêt
général à la condition que celles-ci n’aient pas pour conséquence d’en dénaturer la
portée », (Conseil constitutionnel, n° 89-254 DC du 4 juillet 1989, cons.5.)
205
Par exemple, le Conseil constitutionnel a déjà estimé qu’en confiant au ministre chargé
de l’économie et au ministère public un pouvoir d'agir pour faire cesser des pratiques
restrictives de concurrence, notamment en prononçant une amende civile contre
l'auteur desdites pratique, le législateur « a opéré une conciliation entre le principe de
la liberté d'entreprendre et l'intérêt général tiré de la nécessité de maintenir un
équilibre dans les relations commerciales » (Conseil constitutionnel, n° 2011-126 QPC,
13 mai 2011, cons. 4 et 5).
En l’espèce, les sanctions financières ou les astreintes ne suppriment pas la liberté
d’entreprendre. Les maîtres d’ouvrage dans le cadre de la compensation collective
agricole restent libres de leur choix d’entreprendre, mais doivent respecter le
dispositif de compensation collective agricole, qui poursuit l’objectif de protection,
de valorisation et de développement de l'agriculture, qualifié d’intérêt général majeur
par l’article L. 1 A du CRPM.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Aucune directive européenne n’impose la compensation collective agricole. Celle-ci
s’inscrit toutefois dans le cadre juridique européen plus large relatif à la séquence
Éviter-Réduire-Compenser (ERC). La directive 2011/92/UE129 conditionne l’autorisation
d’une liste de projets publics ou privés ayant une influence physique sur
l’environnement à une évaluation environnementale.
Cette évaluation doit comprendre notamment « la description des mesures
envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les effets négatifs importants
du projet sur l’environnement ».
L’un des critères de soumission au dispositif de compensation collective agricole est
l’obligation de réaliser ou non une étude d'impact de façon systématique dans les
conditions prévues à l'article R. 122-2 du code de l'environnement pour les projets de
travaux, ouvrages ou aménagements publics et privés.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
129
Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des
incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement
206
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
La compensation collective agricole souffre de l’absence d’un cadre juridique
contraignant garantissant qu’elle soit systématiquement mise en œuvre.
A titre d’exemple en Île-de-France, les montants de la compensation collective
agricole n’ont pas été versés pour près de la moitié des projets. Les délais de
versement de la compensation collective agricole peuvent être très longs et
nécessitent un suivi strict.
La possibilité de prononcer des astreintes devrait accélérer le versement des sommes
concernées, ainsi que la réalisation des études préalables agricoles quand le maître
d’ouvrage refuse de la faire.
Il est nécessaire de confier au préfet la capacité, d’une part, d’obliger le maître
d’ouvrage à réaliser l’étude préalable agricole lorsqu’il y est tenu et, d’autre part, de le
contraindre à financer les mesures de compensation collective agricole lorsqu’il ne les
met pas en œuvre.
Une disposition législative est donc nécessaire pour créer un système d’astreintes et
de sanctions financières afin de rendre ce dispositif plus efficient, comme cela existe
déjà pour la compensation écologique prévue aux articles L. 163-1 à L. 163-5 du code
de l'environnement et pour la compensation forestière prévue aux articles L. 341-6 et
suivants du code forestier.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le dispositif de compensation collective agricole présente un régime juridique
incomplet et peu efficient. À ce jour, le droit en vigueur ne prévoit aucune mesure
contraignante.
Les objectifs poursuivis sont donc :
-
La réalisation systématique des études préalables agricoles,
-
le financement systématique des mesures de compensation agricole, si le
besoin de compensation est avéré ;
-
le renforcement de l’économie agricole locale en compensant le potentiel de
production perdu et en finançant des projets collectifs agricoles, notamment
par le biais de la consignation des fonds auprès de la caisse des dépôts et
consignations ;
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
207
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Il a été envisagé de retenir un montant d’amende administrative calculée par rapport
au montant des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements.
Toutefois, cette option n’est pas pertinente dans la mesure où le projet peut avoir un
montant très élevé et n’avoir qu’un impact mineur sur l'économie agricole du
territoire. Il peut par exemple être implanté partiellement sur des terres agricoles et
non en totalité.
Il a été également envisagé de retenir un montant d’amende administrative calculée
par rapport au montant de la compensation collective agricole.
Toutefois, cette option n’est pas applicable dans la mesure où l’amende
administrative peut être prononcée en sus des astreintes, c’est-à-dire qu’elle peut être
prononcée alors même que l’étude préalable agricole ne serait pas réalisée. Or c’est
l’étude préalable agricole qui détermine le montant de la compensation collective
agricole.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue prévoit la possibilité pour l’autorité administrative compétence de
prononcer une astreinte, une amende administrative et une obligation de consigner
les sommes perçues, en l’absence de réalisation d’une étude préalable agricole ou
lorsque les mesures compensatoires envisagées sont insuffisantes.
Elle s’inspire des mesures contraignantes applicables aux mesures de compensation
écologique.
L’article L. 163-4 du code de l’environnement renvoie à l’article L.171-8 du même code,
lorsqu'une personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de
compensation des atteintes à la biodiversité n'y a pas satisfait dans les conditions qui
lui ont été imposées.
L’article L. 341-10 du code forestier renvoie également à l’article L. 171-8 du code de
l’environnement lorsqu’un propriétaire n’a pas exécuté les mesures de compensation
des atteintes causées par un défrichement.
a) Les astreintes :
En cas de manquement à l’obligation de réalisation de l’étude préalable, l’autorité
administrative met le maître d’ouvrage en demeure d'y satisfaire, sous astreinte
208
journalière au plus égale à 1 500 €. Il peut également faire procéder d'office à la
réalisation de l’étude préalable agricole aux frais du maître d’ouvrage.
En cas de manquement à l’obligation de mettre en œuvre les mesures de
compensation collective, le préfet met le maître d’ouvrage en demeure d'y satisfaire,
sous astreinte journalière au plus égale à 1 500 €.
b) Les amendes administratives :
L’autorité administrative compétente peut également ordonner le paiement d'une
amende administrative en plus des astreintes, au plus égale à 30 000 €, qui devra être
proportionnée à la gravité des manquements constatés. Elle ne pourra être prononcée
au-delà d'un délai de trois ans à compter de la constatation des manquements.
c) La consignation :
Les montants de la compensation collective fixés dans l’étude préalable agricole
peuvent faire l’objet d’une consignation, auprès de la caisse des dépôts et
consignations. Un décret simple précisera les conditions dans lesquelles les sommes
consignées seront insaisissables et pourront être utilisées dans le cadre d'une
procédure collective.
Il est également prévu que le montant de la compensation collective agricole
bénéficie d'un privilège de même rang que celui de l'article 1920 du code général des
impôts, c’est-à-dire qu’elle est prioritaire pour être remboursée, au même niveau que
les dettes fiscales.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le texte prévoit de modifier l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime
relatif à la compensation collective agricole en créant un dispositif d’astreintes et de
sanctions administratives visant à contraindre le porteur de projet à exécuter les
obligations auxquelles la loi le soumet.
Le législateur en application de l'article 34 de la Constitution, est habilité à fixer le
régime des sanctions administratives en déterminant tant les sanctions encourues et
les éléments constitutifs des infractions.
209
Eu égard aux montants maximums proposés pour le montant des astreintes et de
l’amende administrative, et en comparaison avec les sanctions administratives
encourues au titre de la compensation aux atteintes à la biodiversité en application
de l’article L. 171-8 du code de l’environnement, les sanctions proposées ne présentent
pas une disproportion manifeste dans leur sévérité par rapport au manquement
réprimé. L’exigence de proportionnalité s’imposera en outre à l’autorité compétente
qui infligera lesdites sanctions.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Sans objet.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La disposition a pour objectif de rendre systématique l’application de la
compensation collective agricole, dont l’objectif est de compenser les atteintes
économiques (chiffrées dans les études préalables agricoles) d’un projet sur
l’ensemble des filières agricoles.
Aucune méthode obligatoire pour élaborer les études préalables agricoles n’est
normalisée. Cependant des constantes dans les méthodes de calcul apparaissent dans
les différentes études préalables agricoles comme la prise en compte de la valeur
économique de la production agricole primaire, et la valeur économique amont et
aval du territoire concerné : selon les méthodes, cette valeur est calculée à partir de
références disponibles ou estimées sur la base d’un rapport connu entre la valeur des
produits agricoles bruts et la valeur des produits transformés.
Un meilleur ciblage des compensations par l’étude préalable ainsi qu’une meilleure
efficacité dans le paiement des compensations, permettra de réduire la déprise
agricole liée aux projets consommant des terres agricoles. Les montants de la
compensation collective agricole calculés dans les études préalables agricoles sont
ensuite investis dans des projets agricoles collectifs. Ce dispositif peut ainsi favoriser
l’installation ou le développement d’entreprises locales, en réinvestissant les fonds
dans des projets qui dynamisent l’économie agricole du territoire. Cela peut inclure la
modernisation d’infrastructures, le soutien à l’emploi local ou la diversification des
activités agricoles.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
210
a) Impact économique sur les maîtres d’ouvrages
Il y a chaque année 360 études préalables agricoles soumises à avis de la CDPENAF. Si
l’on retient un taux vraisemblable de 10 % de non réalisation, cela signifie que 40
projets seraient concernés annuellement.
Le montant des astreintes est au plus égale à 1 500 euros par jour de retard, au-delà
de l’expiration du délai de mise en demeure de l’autorité administrative. Si l’on estime
que l’étude préalable agricole est fournie avec 15 jours de retard en moyenne, alors le
montant total annuel de l’astreinte est de 900 000 euros (soit 22,5 k€ par maître
d’ouvrage).
En cas de non mise en œuvre des mesures contenues dans l’étude préalable agricole
(ou bien de non consignation de la somme), le montant des astreintes monte
également jusqu’à 1 500 euros par jour de retard. Si l’on considère, par ailleurs et de
manière crédible, que 10 % des porteurs de projets sont dans ce cas, alors le montant
total annuel de cette astreinte est également de 900 000 euros (soit 22, 5 k€ par maître
d’ouvrage).
Enfin, l’autorité administrative compétente peut ordonner en sus de ces astreintes, le
paiement d’une amende d’un maximum de 30 000 euros. Si l’on estime que cette
disposition est appliquée dans 1 % des projets pour un montant moyen de 20 000 €,
alors le montant total pourra s’élever à 80 000 euros.
Au final, cette mesure peut générer, en moyenne, 45 000 euros pour environ 40
entreprises annuellement, et 65 000 euros pour 4 d’entre elles.
Ce montant aura probablement tendance à diminuer, une fois le système de sanctions
mis en place, en raison de son effet dissuasif.
Cet effet dissuasif devrait conduire à une diminution rapide du nombre de sanctions
prononcées, estimée à 50 % l’année en deuxième année et à 90% en troisième année,
soit respectivement 900 000€ et 180 000€.
b) Sur les filières agricoles
La réduction des surfaces agricoles, due à des projets de construction ou
d’aménagement, entraîne une baisse de la production agricole locale. Cela affecte
directement les entreprises qui dépendent directement ou indirectement de la
production de matières premières locales. Les entreprises en amont (fournisseurs
d’intrants, matériel et véhicules agricoles…) et en aval (stockage, transformation,
conditionnement, distribution) peuvent être fragilisées par la réduction des surfaces
agricoles et corrélativement des volumes de production agricole, surtout si plusieurs
211
projets s’accumulent sur un même territoire. Certaines entreprises peuvent même
disparaître si les impacts ne sont pas suffisamment compensés.
La mise en œuvre d’astreintes et les sanctions visent à renforcer ce dispositif en
contraignant les porteurs de projet à réaliser des études préalables agricoles et des
mesures de compensation collective agricole. L’objectif est donc d’arriver à une
compensation effective, soit en termes de terrains soit en termes financiers, des effets
des constructions et aménagements sur des terres agricoles.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
La mise en œuvre d’astreintes et de sanctions n’a pour but que de renforcer une
obligation existante de compensation. Elle est sans effet sur les professions
réglementées.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
La mise en œuvre du régime des sanctions pécuniaires et des astreintes constitue une
recette abondant le budget de l’Etat.
Le montant annuel des astreintes serait de 1 800 000 €, auxquels s’ajoutent
80 000 euros
d’amende
administratives,
soit
un
prévisionnel
annuel
de
1 880 000 euros. L’effet dissuasif devrait conduire à une diminution rapide du nombre
de sanctions prononcées, estimée à 50 % la deuxième année et à 90% la troisième (voir
supra).
Par ailleurs, la caisse des dépôts et consignations est également impactée, dans la
mesure où elle est susceptible de gérer un nombre croissant de consignations et
déconsignations. Elle verse en outre des intérêts sur les sommes consignées, selon des
règles précises fixées par arrêté ministériel130. Les intérêts versés proviennent des
ressources propres de l’établissement, issues notamment de la gestion des fonds
consignés et de ses activités d’investissement.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Si les maîtres d’ouvrage sont des particuliers, ils pourront être soumis à astreintes et à
amendes administratives soit 1500€ par jours de retard en cas d’astreintes et 30 000€
supplémentaires en cas d’amende administrative.
130
L’arrêté du 28 juin 2021 fixant le taux et les modalités de calcul de rémunération des sommes consignées à la Caisse
des dépôts et consignations fixe le taux d’intérêt à 0,30 %
212
La mesure relative à la séniorisation des créances aura un impact sur le classement des
créanciers car elle dégradera, toutes choses égales par ailleurs, la situation des
créanciers des rangs qui lui seront inférieurs.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales en tant que maitres d’ouvrages sont susceptibles d’être
concernées par la disposition proposée en cas de non réalisation de l’étude préalable
agricole ou d’absence de mise en œuvre des mesures de compensation collective
agricole.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Les services centraux des ministères chargés de l’agriculture et chargé de l'économie
et des finances seront impliqués dans le suivi du dispositif, ainsi que les DDT(M) et
DRAAF.
La charge supplémentaire liée à la préparation des astreintes et des sanctions est
marginale au regard de l’analyse déjà effectuée actuellement de l’étude préalable
agricole préparatoire à la rédaction de l’avis motivé du préfet. En aval, la charge liée
au suivi des astreintes et des sanctions ne devrait être que provisoire, le temps que la
dissuasion s’opère, et sera neutralisée par l’allègement de la charge occasionnée par
les relances successives faites par les DDT(M) pour rappeler aux porteurs de projet
leurs obligations.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
213
L’application renforcée du dispositif de compensation collective agricole favorise une
soumission exhaustive des projets importants à l’exigence de réalisation d’une étude
agricole préalable dont le contenu et les conclusions sont de nature à favoriser
l’acceptabilité des mesures par le tissu économique local.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
De manière générale, les investissements réalisés dans le cadre de la compensation
collective agricole pourront éventuellement avoir un impact ponctuel sur
l’environnement, au sens où les terrains agricoles ne pourront plus être utilisés aussi
aisément pour compenser l’artificialisation (emploi de terrains agricoles pour
compenser l’impact sur la biodiversité), mais dans une mesure moindre par rapport à
ceux qui relèvent des régimes d’autorisation au titre du code de l’environnement.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
214
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
De manière générale, les investissements réalisés dans le cadre de la compensation
collective agricole pourront avoir un impact ponctuel sur l’environnement dans la
mesure où la disposition proposée vise à garantir que la compensation collective
agricole produise pleinement ses effets pour soit éviter et réduire les impacts sur le
foncier agricole, soit compenser ceux-ci par des mesures compensatoires finançant
des projets collectifs agricoles visant à consolider l’économie agricole, qui pourraient
avoir, eux un impact sur l’environnement (s’il s’agit d’une construction par exemple).
A l’inverse, l’effet dissuasif des sanctions pourra avoir un impact sur la consommation
des surfaces agricoles, en incitant les aménageurs à privilégier les mesures d’évitement
et de réduction plutôt que des mesures de compensation collective agricole, et
privilégier des projets plus sobres pour les ressources naturelles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Les mesures de compensation collective agricole contribuent à favoriser l’installation
ou le développement d’entreprises locales, en réinvestissant les fonds perçus de la
compensation collective agricole dans des projets qui contribuent à maintenir ou à
renforcer l’économie agricole du territoire, à développer les secteurs amont et aval de
l’économie agricole.
Ayant été rappelé qu’en 2024, près de 400 études préalables agricoles avaient été
analysées pour une surface moyenne de 16 hectares (soit un total de 7 200 hectares,
à comparer au 23 700 hectares de consommation moyenne annuelle d’espaces
naturels, agricoles et forestiers entre 2011 et 2021), on peut s’attendre à deux
mouvements inverses : d’une part une augmentation des études préalables agricoles
et d’autre part une réduction de la taille des projets en raison des exigences de la
compensation collective agricole.
L’augmentation du nombre d’études préalables agricole n’aura aucun effet sur
l’artificialisation, mais permettra de mieux suivre celle-ci. A l’inverse, l’effet dissuasif
lié aux sanctions aura un impact favorable sur la préservation des terres agricoles, en
incitant à éviter et réduire la consommation de terres agricoles. En conséquence, s’il
impliquait une baisse de 5 % de la taille des projets, alors cela se traduirait par une
réduction de 140 hectares par an, soit 0,6 % de la consommation totale annuelle
d’espaces naturels, agricoles et forestiers.
215
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le
Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril
2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article s’appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française. Les dispositions du II de l’article L. 112-1-3 du code
rural et de la pêche maritime, telles qu'elles résultent du présent article, s'appliquent
aux manquements constatés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire hexagonal.
S’agissant de l’application outre-mer, la disposition est applicable de plein droit aux
départements et régions d’outre-mer (article 73 de la Constitution) ainsi que Saint
Martin et Saint-Pierre et Miquelon.
Elle s’applique à Saint-Barthélemy sans adaptation particulière.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en NouvelleCalédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application. En revanche, un décret simple
pris en application de la disposition législative proposée devra fixer les conditions dans
lesquelles les sommes consignées sont insaisissables, au sens de l'article L. 112-2 du
code des procédures civiles d'exécution, par dérogation aux articles 2284 et 2285 du
code civil, ainsi que les conditions de leur utilisation en cas d'ouverture d'une
procédure collective.
216
Article 10 – Prise en compte renforcée de l’agriculture et des terres
agricoles dans la conception et la mise en œuvre de la compensation des
atteintes à la biodiversité
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Conformément à la loi « biodiversité » du 8 août 2016 (art. L. 110-1 II du Code de
l'environnement), la connaissance, la protection, la mise en valeur, la gestion, la
restauration de la biodiversité, la préservation de sa capacité à évoluer et la
sauvegarde des services qu'elle fournit, sont d'intérêt général. Les réglementations et
politiques publiques qui s'y attachent doivent notamment répondre au principe
d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à
l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût
économiquement acceptable. Ce principe implique « d'éviter les atteintes à la
biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, de
compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des
espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ». Ce principe
« doit viser un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un
gain de biodiversité » (art. L. 110-1-II 2° du Code de l’environnement). Ces objectifs
sont mis en œuvre par la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC).
Toute personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de
compensation des atteintes à la biodiversité y satisfait soit directement, soit en
confiant, par contrat, la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation,
soit en acquérant des unités de compensation, de restauration ou de renaturation
dans le cadre d'un site naturel de compensation, de restauration et de renaturation
(article D.163-1 du code de l’environnement).
Dans tous les cas, le maître d'ouvrage reste seul responsable à l'égard de l'autorité
administrative qui a prescrit ces mesures de compensation.
Lorsque la compensation porte sur un projet, un plan ou un programme soumis à
évaluation environnementale, la nature des compensations proposées par le maître
d'ouvrage est précisée dans l'étude d'impact présentée par le demandeur avec sa
demande d'autorisation.
Le tableau ci-dessous synthétise les différentes autorisations nécessaires, et les
autorités qui les instruisent et les délivrent.
217
Source : Lignes directrices nationales sur la séquence ERC et compenser les impacts sur les milieux naturels
– MEDDE octobre 2013
Les mesures de compensation doivent être conçues de manière à produire des effets
présentant un caractère pérenne et sont mises en œuvre en priorité sur le site
endommagé ou à proximité fonctionnelle de celui-ci. Elles doivent être pertinentes et
suffisantes pour garantir une équivalence écologique et l’objectif de perte nette. Elles
doivent se traduire par un objectif de résultat. La pérennité de ces mesures est
obtenue soit par l’acquisition foncière accompagnée de mesures de gestion
écologique soit par la contractualisation de longue durée avec les gestionnaires des
surfaces concernées.
La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et
renforcement de la résilience face à ses effets a modifié l’article L. 163-1 du code de
l’environnement pour prévoir que les mesures de compensation sont mises en œuvre
en priorité sur les zones préférentielles pour la renaturation (ZPR) prévues par les
schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) ou les
plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi).
La compensation écologique doit être mise en œuvre en proximité fonctionnelle des
projets de construction d’ouvrages. Ces projets sont généralement implantés dans des
zones proches des agglomérations, lesquelles sont souvent des zones agricoles fertiles.
A l’emprise des projets de construction d’ouvrage s’ajoute donc la nécessité de mettre
en œuvre des mesures de compensation écologique qui peuvent mobiliser à leur tour
des terres qui sont souvent à vocation ou à usage agricoles.
En ce sens, ces mesures sont vécues par la profession agricole comme une « double
peine », en sus de la perte de terres agricoles due au projet d’aménagement qui génère
la compensation écologique.
La concentration sur un même territoire de besoin en foncier agricole, d’une part,
pour l’emprise du projet, et d’autre part, pour la mise en œuvre des mesures de
compensation écologique, pourrait se traduire par une inflation du prix des terres, ce
qui fragiliserait les possibilités d’installation et de développement des exploitations
agricoles. Or l’acquisition de foncier agricole fait déjà l’objet d’une pression
218
significative. A titre d’exemple, on recense, en moyenne, 2,5 candidatures pour
chaque terrain à vocation agricole rétrocédé par les sociétés d’aménagement foncier
et d’établissement rural. Dans ce contexte très particulier, l’acquisition de terrains à
vocation ou usage agricole dans une optique de restauration écologique est d’autant
plus mal vécue par la profession agricole, et notamment les personnes souhaitant
s’installer en agriculture.
Selon la base de données GéoMCE du Commissariat général au développement
durable et l’analyse du Muséum national d’histoire naturelle, il y avait en 2024 en
France 2 840 sites de compensation couvrant une surface totale de 10 357 hectares.
Le comité national des usagers de la séquence ERC, instance de travail multi-acteurs
installée en 2024, s’est emparé du sujet de la compensation écologique sur les surfaces
agricoles. Son groupe de travail « Agriculture », co-piloté par le ministère de la
Transition écologique, par le biais du commissariat général au développement durable
(CGDD), avec le ministère chargé de l'agriculture, travaille à identifier les outils pour
rendre la compensation écologique compatible avec le maintien des activités
agricoles.
Le groupe élabore des livrables concrets, notamment un référencement des mesures
favorables à la biodiversité applicables sur des exploitations, des fiches sur les outils
contractuels de maîtrise foncière, et travaille sur des modalités d'association de la
profession agricole le plus en amont possible des projets.
Les solutions résident essentiellement dans l’anticipation des projets de construction
d’ouvrages et de leur compensation :
-
identifier les zones sans enjeux réels, pour y concentrer des aménagements
réduits à leur maximum, quitte à ce qu’il se fasse dans un territoire différent ;
-
construire des projets agricoles compatibles avec une dimension économique
et
les
attentes
environnementales
en
échange
de
rémunération
contractualisée.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
La mesure a pour objet de limiter les atteintes aux activités économiques des filières
agricoles existantes en obligeant à la réalisation des mesures de compensation
écologique en priorité sur des espaces non-productifs ou sur des espaces à faible
productivité et en mettant en œuvre ces mesures dans un périmètre élargi lorsqu’elles
portent sur des terres agricoles.
219
La protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue
un objectif de valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel, n° 2019-823 QPC du
31 janvier 2020, cons. 4)
Le premier alinéa du Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 fait référence
aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. L’article 1er de
cette charte précise que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré
et respectueux de la santé. »
La Charte de l’environnement dispose dans son article 5 que : « Lorsque la réalisation
d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait
affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques
veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions,
à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures
provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »
Le principe de précaution impose le devoir d'évaluer les risques, même incertains, et
d'adopter des mesures préventives, provisoires et proportionnées aux risques.
L'article 6 de la Charte de l'environnement dispose également que « les politiques
publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la
protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le
progrès social ».
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
La notion de compensation écologique a été introduite en droit européen par la
directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 dite EIE (Évaluation des Incidences sur
l’Environnement), abrogée et remplacée par la directive 2011/92/UE. Cette directive
conditionne pour la première fois l’autorisation d’une liste de projets publics ou privés
ayant une influence physique sur l’environnement à une évaluation environnementale.
Cette évaluation doit comprendre notamment « la description des mesures
envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les effets négatifs importants
du projet sur l’environnement ».
La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 (dite « directive habitats ») précise la notion de
compensation dans le cadre de l’étude d’évaluation des incidences au titre de Natura
2000. Des mesures compensatoires doivent être mises en œuvre lorsqu’il existe des
« effets notables dommageables », c'est-à-dire des incidences non réductibles sur
l’état de conservation des habitats et des espèces d’un site Natura 2000.
Dans son document d’orientation sur la protection stricte des espèces animales
d’intérêt communautaire du 12 octobre 2021, la Commission européenne souligne
220
(p. 73) que les mesures compensatoires doivent poursuivre l’objectif général
consistant à atteindre un état de conservation favorable des espèces concernées.
Concernant la directive 2009/147/CE dite « oiseaux », son article 4 prévoit que les États
membres doivent désigner comme zones de protection spéciale les territoires les plus
appropriés à la conservation des oiseaux mentionnés à l’annexe I de la directive (§1).
Ils doivent en outre attacher une importance particulière à la protection des zones
humides (§2) et assurer la protection des zones de protection spéciale sont prévues
au même article (§4).
L’objectif de l’application de la séquence ERC est d’atteindre l’absence de perte nette
de biodiversité, afin que les impacts du projet concerné ne remettent pas en cause
l’état de conservation d’une espèce, d’un habitat ou d’une fonction écologique. Il
s’agit d’un objectif de résultats et chaque Etat membre reste souverain quant aux
moyens à mettre en œuvre.
En France, la compensation écologique repose le plus souvent sur la mise en œuvre de
mesures compensatoires sur mesure, adaptées aux impacts résiduels de chaque
projet. La pertinence et l’efficience scientifique des mesures proposées sont vérifiées
par l’administration dans le cadre des différentes procédures d’autorisation
applicables.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Une étude de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) évoque
la législation en Allemagne, où la loi Fédérale de Conservation de la Nature (1976 Eingriffsregelung) pose le cadre de l’évaluation environnementale dans laquelle est
intégrée la démarche de non-perte nette de biodiversité. Elle permet aujourd’hui la
mise en œuvre de la compensation selon trois modalités : la compensation au cas par
cas, la compensation mutualisée et la mise en œuvre via un fonds de compensation.
La compensation au cas par cas est mise en œuvre directement par le porteur de
projet qui s’appuie généralement sur des agents spécialisés.
La compensation mutualisée est mise en œuvre très en amont de tout projet
d’aménagement par un opérateur autre que le porteur de projet.
Le fonds de compensation regroupe des sommes collectées au titre de la
compensation et provenant de différents porteurs de projet. Les trois modalités
peuvent être combinées pour un même impact.
Les règlements d’atténuation d’impact posent le cadre et les principes de
compensation. Leur application est contrôlée par les agences publiques de
conservation de la nature. En revanche, la définition des mesures compensatoires
221
appartient aux États fédérés qui peuvent élaborer leur propre réglementation
concernant les conditions d’application.
Pour favoriser l’implication des agriculteurs dans la compensation écologique, la loi
allemande sur la protection de la nature prévoit une clause selon laquelle la
compensation écologique ne doit pas se faire au détriment des enjeux agricoles, et en
particulier des terres productives (Bundesnaturschutzgesetz, art. 15, al. 3). Les acteurs
du Bade-Wurtemberg ont ainsi travaillé à la définition de « mesures de compensation
intégrées à la production » qui permettent aux agriculteurs de valoriser
écologiquement leur foncier tout en garantissant le maintien de sa vocation de
production.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
La loi n°2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté agricole et le
renouvellement des générations en agriculture rappelle, dans son article premier, que
« La protection, la valorisation et le développement de l'agriculture et de la pêche sont
d'intérêt général majeur (…) ».
Les projets d’aménagement et de construction font disparaître environ 20 000
hectares par an d’espaces naturels, agricoles et forestiers. L’objectif de préservation
de la capacité de production des terres agricoles, en tant qu’il garantit la souveraineté
alimentaire de la France, exige de légiférer pour éviter, dans la mesure du possible, de
recourir aux terres agricoles, et en particulier aux terres les plus productives, pour la
mise en œuvre des mesures de compensation environnementale.
En effet, permettre que les mesures de compensation écologique ciblent
prioritairement des terrains incultes ou présentant un faible potentiel agronomique et
qu’elles puissent, dans le respect du principe d’équivalence écologique, être mises en
œuvre dans un périmètre géographique plus large, a plusieurs intérêts :
-
La préservation du potentiel économique des exploitations agricoles ;
-
Le renforcement des fonctions écologiques des terrains incultes ou à faible
potentiel agronomique sans modifier profondément l’organisation des
exploitations agricoles ;
-
L’acceptabilité améliorée des mesures de compensation écologique par les
acteurs du monde agricole.
222
Les mesures compensatoires doivent donc éviter de remettre en cause la vocation
productive des sols ou d’entrer en concurrence avec l’activité agricole.
L’ajout des deux paragraphes au L. 161-3 du code de l’environnement constitue ainsi
une solution équilibrée pour permettre de concilier objectifs de biodiversité et
maintien de l’activité agricole.
En application de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, il appartient au
législateur de déterminer les principes fondamentaux de la préservation de
l’environnement, et notamment des conditions de la prévention des atteintes
susceptibles d’être portées à l’environnement ou, à défaut, de la limitation de leurs
conséquences (CE, 24 juillet
2009, Comité de recherche et d’information
indépendantes sur le génie génétique, n° 305314, au Recueil).
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Il s’agit de limiter l’impact négatif de la mise en œuvre des mesures de compensation
écologique sur les activités agricoles, en privilégiant des terrains incultes ou à faible
potentiel agronomique, lorsque les mesures de compensation écologique concernent
des surfaces agricoles ou forestières.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Il a été envisagé d’écarter purement et simplement les terres agricoles afin que les
compensations des atteintes à la biodiversité s’opèrent systématiquement sur des
terrains non productifs. Une telle solution aurait pu conduire à empêcher
l’autorisation
de
nombreux
projets
en
rendant
irréalisables
les
mesures
compensatoires.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue a pour effet de participer à la préservation des terres agricoles en
créant une priorisation des mesures mises en œuvre au titre d’une compensation
écologique, sur les terrains incultes ou à faible potentiel agronomique et la possibilité
de mettre en œuvre ces mesures dans un périmètre géographique plus large.
La compensation des atteintes à la biodiversité s’inscrit dans le cadre de la séquence
« éviter, réduire, compenser ». Ce mécanisme s’impose à l’ensemble des maîtres
223
d’ouvrage, publics ou privés, dans le cadre des procédures administratives
d’autorisation et ce pour tout projet, plan ou programme susceptible d’affecter
significativement les milieux naturels. À ce titre, les porteurs de projet sont tenus, sous
le contrôle de l’autorité administrative compétente, de concevoir et de mettre en
œuvre des mesures d’évitement et de réduction des impacts environnementaux,
proportionnées et adaptées aux enjeux écologiques identifiés. À défaut de
suppression ou d’atténuation suffisante desdits impacts, une obligation de
compensation écologique s’impose, visant à rétablir une équivalence fonctionnelle
entre les pertes résiduelles et les gains écologiques générés.
La compensation doit, par principe, être mise en œuvre en proximité fonctionnelle
avec le projet, afin de garantir la cohérence écologique du dispositif. Or, il est constaté
que les emprises des projets d’aménagement affectent fréquemment des terres
agricoles, tandis que les mesures compensatoires se déploient elles-mêmes, dans une
large mesure, sur ce même type de terres, générant une sorte de « double peine » pour
les agriculteurs du territoire. L’article intègre donc deux principes directeurs : d’une
part, l’élargissement, dans le respect du principe d’équivalence écologique, du
périmètre géographique de recherche des sites de compensation, si les mesures de
compensation écologique n’ont pas d’autre possibilité que d’être mises en œuvre sur
des terres à vocation ou usage agricole et d’autre part la priorisation des mesures de
compensation sur des terrains incultes (friches, …) d’abord, sur des terres à faible
potentiel agronomique.
Le potentiel agronomique des espaces agricoles pourra s’apprécier en tenant compte
d’une pluralité de critères (type de cultures ou couverts sur les espaces concernées,
comparaison avec des données relatives à l’état initial de la production agricole
primaire telles que les rendements moyens par culture, la production brute standard
par exemple, existence d’un signe d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO),
déclaration d’une parcelle au titre des aides de la politique agricole commune (PAC).
L’élargissement du périmètre géographique doit permettre la mise en œuvre de
mesures de compensation sur des secteurs plus éloignés du site impacté, pour autant
que la pertinence écologique du site ne soit pas compromise.
Les mesures de compensation devront a minima se situer dans la même région
biogéographique au sens de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992 ou dans
la même aire de répartition, sur la même voie de migration ou dans la même aire
d’hivernage.
Ainsi, la distance pour les mesures compensatoires ne constitue pas nécessairement
un obstacle, pour autant que l’état de conservation des espèces soit assuré.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
224
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
La disposition proposée prévoit de faire évoluer la rédaction de l'article L. 163-1 du
code de l’environnement.
La compensation écologique s’inscrit dans le principe de précaution mentionné dans
la charte de l’environnement, qui impose le devoir d'évaluer les risques, même
incertains, et d'adopter des mesures préventives, provisoires et proportionnées aux
risques.
L'article 6 de la Charte de l'environnement dispose également que « les politiques
publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la
protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le
progrès social ».
La mesure proposée s’inscrit dans le cadre de l’article 6 susvisé, en articulant les
mesures de compensation écologique et le développement économique de
l’agriculture. Elle répond à l’impératif de souveraineté alimentaire de la France dans
un contexte où les surfaces agricoles diminuent en valeur absolue (voir supra) et en
valeur relative (la surface agricole utile (SAU) disponible par Français est ainsi passée
de 8 100 m² en 1950 à 4 100 m² en 2023).
Par ailleurs, les mesures de compensation écologique constituent des mesures ultimes,
et ne se conçoivent qu’après avoir étudié et proposé des mesures d’évitement et de
réduction. Ces mesures constituent un « dernier recours » et ne sont utilisées que
lorsque les autres mesures de protection sont épuisées et qu’il a été décidé d’envisager
malgré tout, la réalisation du projet. La non réalisation du projet reste également une
solution.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
La notion de « mesures compensatoires » ne fait pas l’objet d’une définition explicite
au niveau européen, ni au niveau de la directive 92/43/CEE dite « Habitats » ni au
niveau de la directive 2009/147/CE dite « Oiseaux ». Ces directives n’imposent pas
explicitement une obligation de proximité géographique dans la mise en œuvre des
mesures de compensation.
De plus, les mesures de compensation écologique ne se conçoivent qu’après
application des mesures d’évitement et de réduction. Elles ne sont pas obligatoires
dans la mesure où demeure la possibilité de ne pas réaliser le projet concerné.
225
Dans ce contexte, donner des orientations sur la réalisation des mesures
compensatoires sur les espaces agricoles ne remet pas en cause les dispositions des
directives « Oiseaux » et « Habitats », d’autant plus que les mesures compensatoires
peuvent être réalisées sur d’autres espaces que les espaces agricoles.
Le fait de cibler les mesures compensatoires sur des espaces agricoles spécifiques
(espaces non ou peu productifs) ou sur un « périmètre géographique plus large » ne
remet pas en cause le principe même des mesures compensatoires écologique.
La disposition proposée n’est donc pas en contradiction avec les textes européens car
elle ne remet pas en cause l’obligation de résultat en matière d’atteintes de gains de
biodiversité équivalents aux pertes occasionnées par les projets.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Il est attendu de cette mesure qu’elle participe à la limitation de l’inflation des prix du
foncier sur les terres agricoles productives en proximité des zones urbaines et des
projets d’aménagement, alors que ces terrains sont déjà soumis à une forte pression
foncière.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les maitres d’ouvrage des projets sont susceptibles de rencontrer davantage de
difficultés dans la recherche de foncier disponible pour trouver les terrains adéquats
pour la compensation écologique. La disposition proposée peut conduire à allonger
les délais de conception des projets, surenchérir les coûts d’ingénierie et celui des
ouvrages ou aménagements projetés, et ce d’autant que le foncier à prioriser sera plus
restreint donc possiblement plus cher.
La profession agricole pourra, elle, bénéficier d’une pression foncière moindre sur les
terrains agricoles à proximité des projets, et donc voir cette activité agricole de
proximité pérennisée.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Aucun impact n’a été identifié.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
226
La proposition est susceptible de complexifier l’instruction des projets dans
l’évaluation de la pertinence et l’efficience des mesures de compensation pour
apprécier la priorisation sur des terrains agricole peu ou pas productifs, et pourrait
nécessiter des moyens humains supplémentaires. Des référentiels locaux devront être
développés pour permettre l’appréciation de la productivité des terrains agricoles.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les associations de protection de l’environnement sont susceptibles d’être plus
fortement mobilisées pour la recherche de foncier susceptible d’accueillir des
mesures de compensation écologique, et pour la gestion de ces sites.
Les associations de protection de l’environnement (telles que les conservatoires des
espaces naturels notamment) sont fréquemment mobilisées pour accompagner les
maitres d'ouvrages dans l'identification de sites écologiques pertinents et dans la
conception des cahiers des charges de ces derniers dont en outre, ils assurent parfois
la gestion. La priorisation proposée devrait vraisemblablement conduire à les
mobiliser plus fortement pour la recherche de foncier non productif, notamment de
parcelles naturelles assurant une équivalence et une additionalité écologiques.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Lorsqu’elles sont maître d’ouvrage des projets, les collectivités territoriales pourraient
éprouver davantage de difficultés dans la recherche de foncier pour la mise en œuvre
des mesures de compensation environnementale qui conditionnent l’autorisation de
certains projets à leur échelle.
A l’inverse, les collectivités territoriales bénéficieront, à l’échelle de leur territoire, des
impacts positifs de ces dispositions sur le foncier agricole productif, ce qui pourrait
favoriser l’établissement de projets alimentaires territoriaux.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La proposition est susceptible de complexifier l’instruction des projets dans
l’évaluation de la pertinence et l’efficience des mesures de compensation
environnementale pour apprécier la priorisation sur des terrains agricole peu ou pas
productifs, et pourrait nécessiter des moyens humains supplémentaires au sein des
services déconcentrés de l’Etat (DREAL, DDT(M)). Des référentiels locaux devront être
développés pour permettre l’appréciation de la productivité des terrains agricoles.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
227
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Ces dispositions pourraient permettre de limiter les conflits d’usage et d’affectation
des terrains dans les zones périurbaines, et de limiter les tensions sociales entre les
parties prenantes.
Toutefois, elles sont aussi susceptibles d’augmenter les conflits relatifs aux territoires
qui accueilleront les projets de construction d’ouvrages et à ceux qui accueilleront les
mesures de compensation environnementale.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application
de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes
normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention
des risques naturels
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
228
Aucun impact n’a été identifié dans la mesure où l’objet de la séquence ERC reste
l’atteinte d’une absence de perte nette de biodiversité à la condition que l’évitement
des terres agricoles ne remette pas en cause les critères de la compensation dont le
respect de la proximité fonctionnelle.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux politiques environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux politiques environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La disposition proposée vise à éviter de mobiliser des terres agricoles productives pour
le choix des sites de compensation écologique.
L’obligation de résultat assignée à la séquence ERC conduit à limiter les impacts sur la
biodiversité et à les compenser de manière pertinente et suffisante pour permettre le
rétablissement de la qualité environnementale du milieu naturel impacté.
Les projets d’aménagement et de construction consomment environ 20 000 hectares
par an sur les espaces naturels, agricoles et forestiers.
Selon la base de données GéoMCE du Commissariat général au développement
durable précitée, il y avait en 2024 en France 2 840 sites de compensation couvrant
une surface totale de 10 357 hectares.
Ces 10 357 hectares de sites de compensation se composent majoritairement de
milieux
semi-naturels
comme
des
prairies
valorisées
par
l'agriculture
et
ponctuellement réalisées sur des terres agricoles arables.
Le contexte économique agricole et le niveau de contraintes de gestion attendues
exacerbent les tensions avec les exploitants agricoles qui subissent non seulement les
emprises des projets d’aménagement mais doivent faire face à la concurrence
supplémentaire du foncier pour les mesures compensatoires. En effet, les surfaces
229
productives agricoles sont souvent convoitées car présentent un gain écologique
souvent plus marqué que les espaces naturels et semi-naturels.
La disposition proposée vise à éviter de mobiliser des terres agricoles productives pour
le choix des sites de compensation écologique et à obliger à rechercher des terrains
peu ou pas exploités dont certains présenteraient un bon niveau de service
écosystémique et seraient donc susceptibles de répondre à l'exigence d'une réelle
additionalité écologique.
Dans les cas, même avec les aménagements apportés par cet article, l’obligation de
résultat assignée à la séquence ERC demeure applicable. Elle conforte l'exigence de
limiter les impacts des projets sur la biodiversité et à les compenser de manière
pertinente
et
suffisante
pour
permettre
le
rétablissement
de
la
qualité
environnementale du milieu naturel impacté dans le respect du principe de proximité
fonctionnelle. Celui-ci n'interdit donc pas que dans certaines situations, le site
compensatoire puisse être envisagé à distance du site endommagé si celui-ci est
pertinent écologiquement. En ce sens, la disposition proposée renforce la nécessité
pour l’aménageur de rechercher en priorité des mesures d’évitement des atteintes à
la biodiversité et, dans ce contexte, de rechercher la mise en œuvre de mesures de
compensation strictement nécessaires qui elles-mêmes doivent éviter les terres
agricoles les plus productives afin de maintenir la souveraineté alimentaire du
territoire concerné.
4.4.7 Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion
des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le
Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril
2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
230
Le présent article entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire hexagonal.
S’agissant de l’application outre-mer, la disposition est applicable de plein droit dans
les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et à Mayotte) sans adaptation particulière.
Elle s’applique également à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon dès lors qu'elle
n'entre pas dans les matières relevant de la compétence de ces collectivités au regard,
respectivement, des articles LO 6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités
territoriales
En revanche, elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy en application de l’article LO
6214-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la compétence de
cette collectivité en matière d’environnement.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, aux terres australes et
antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de
spécialité législative.
5.2.3. Textes d’application
Il n’est pas prévu de textes réglementaires d’application. Toutefois, les lignes
directrices et doctrines diffusées par l’administration devront être mises à jour.
231
Article 11 – Créer un espace de transition végétalisé entre les espaces
agricoles et les espaces urbanisés au sein de la zone urbaine ou à
urbaniser, à la charge de l'aménageur
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Les terres agricoles, et notamment les parcelles viticoles, subissent une pression
foncière croissante, principalement induite par les dynamiques d’urbanisation. Or, les
zones de non-traitement entraînent également une réduction des surfaces agricoles
utiles, à la charge exclusive des agriculteurs et sans contrepartie économique.
L’extension des zones urbanisées en particulier dédiées à l’habitat, exacerbe les
tensions entre les activités agricoles et les riverains des zones résidentielles voisines.
Ces conflits d’usage, de plus en plus récurrents, trouvent notamment leur origine dans
une forme d’incompréhension des pratiques agricoles : les riverains, souvent peu au
fait des contraintes techniques et organisationnelles du secteur agricole, ont tendance
à réagir à la présence des engins ou d’interventions sur les parcelles, sans toujours
distinguer les opérations en cours (épandage, traitements, récolte, etc.).
Les zones de non-traitement constituent une première réponse.
En effet, l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des
produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code
rural et de la pêche maritime prévoit, en l’absence de distances prévues par les
autorisations de mise sur le marché (AMM), des distances de sécurité (c’est à dire un
intervalle sur lequel l’utilisation du produit visé est interdite) à proximité des riverains,
des lieux fréquentés par les personnes vulnérables (lieux mentionnés à l’article L. 2537-1) et les lieux accueillant des travailleurs présents de façon régulière, qui sont
adaptées au danger du produit utilisé :
-
Pour les produits les plus dangereux dont les CMR1 (cancérogènes, mutagènes
et reprotoxiques de catégorie 1) et contenant des perturbateurs endocriniens :
distance de 20 mètres incompressible ;
-
Pour les usages de produits CMR2 : distance de 10 mètres incompressible ;
-
Pour les autres produits : 10 mètres pour les cultures hautes (vigne, vergers,
houblon) et 5 mètres les pour cultures basses.
A proximité des riverains et des travailleurs, certaines de ces distances peuvent être
adaptées dans des conditions précisées par l’arrêté (selon le niveau de réduction de la
232
dérive de pulvérisation permis par le matériel utilisé) et lorsqu’une charte
d’engagement départementale a été formalisée.
Les dispositions de l’arrêté du 4 mai 2017 s’appliquent uniquement lors de l’utilisation
de produits phytopharmaceutiques ne disposant pas de distance de sécurité dans
l’autorisation de mise sur le marché en vigueur.
Depuis 2019, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de
l'environnement et du travail (Anses) examine les demandes d’autorisation de mise sur
le marché de produits phytopharmaceutiques en prenant en compte les risques pour
les résidents et les personnes présentes au regard de l’évaluation effectuée via un
modèle spécifique élaboré au niveau européen. Ainsi, au fur et à mesure des
renouvellements d’autorisations de mise sur le marché par l’Anses, des mesures de
protection des riverains et des personnes présentes sont intégrées dans les décisions
(distance de sécurité minimale de trois mètres et maximale de dix mètres) et vont
remplacer les dispositions de l’arrêté du 4 mai 2017.
Le respect de la protection des riverains et des personnes fait l’objet d’un point
d’attention lors des contrôles réalisés auprès des utilisateurs de produits
phytopharmaceutiques dans le cadre des contrôles officiels (règlement (UE)
n°2017/625). Selon la gravité de la situation en cas de non-respect des conditions
d’utilisation d’un produit, des suites administratives (avertissement avec rappel à la
réglementation) ou judiciaires peuvent être décidées par le corps d’inspection, ainsi
qu’un constat d’anomalie pouvant amener à des pénalités et une réfaction des aides
versées au titre de la Politique Agricole Commune (PAC) pour les exploitants qui en
sont bénéficiaires (1% de réfaction au premier constat et 3% de réfaction au second
constat sur 3 ans).
233
Cependant, même si les zones de non-traitement constituent bien une première
réponse, elles ne suffisent pas à apaiser ces tensions, car elles ne résolvent pas le
problème de fond lié à la cohabitation entre espaces productifs et espaces habités.
Dans ce contexte, il apparaît essentiel de protéger les agriculteurs, en reconnaissant
une forme d’antériorité de leur activité afin que l’implantation de nouvelles zones
d’habitation en périphérie des terres cultivables ne puisse pas se faire au détriment
des exploitations existantes, dont la pérennité et la viabilité économique dépendent
de pratiques parfois peu compatibles avec les attentes résidentielles (bruit, odeurs,
circulation de machines, etc.).
Ainsi, la création d’un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les
espaces urbanisés au sein de la zone urbaine ou à urbaniser, à la charge de l'aménageur
poursuit le double objectif d’alléger la charge pesant sur les agriculteurs, tout en
maintenant l’objectif de protection des riverains contre les risques liés aux traitements
phytosanitaires et de prévenir les conflits de voisinage liés à l’arrivée de nouveaux
habitants.
La création de ces espaces de transition végétalisé se traduira par l’obligation de
prévoir dans les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) des plans
locaux d’urbanisme (PLU), les conditions dans lesquelles tout projet de constructions
et d’aménagement intègre une zone de transition végétalisée qui doit se situer (sauf
exception validée après avis conforme de la commission départementale de
préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers - CDPENAF) en dehors des
terrains agricoles.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
La mesure poursuit notamment un objectif de protection des riverains contre les
risques liés aux traitements phytosanitaires et de prévention des conflits de voisinage
liés à l’arrivée de nouveaux habitants. Elle vise à la création d’une zone de transition
végétalisée qui doit se situer (sauf exception validée après avis conforme de la
CDPENAF) en dehors des terrains agricoles, en restreignant l’usage de cette zone.
Ø Concernant la protection de la santé.
L’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 prévoit que "[La Nation] garantit à
tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé,
la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. »
Sa valeur constitutionnelle a été affirmée par le Conseil constitutionnel dans sa
décision du 22 juillet 1980, n° 80-117 DC.
234
Ce principe a étendu plus largement. Ainsi, l'article L. 1110-1 du code de la santé
publique prévoit dans son article premier que "le droit fondamental à la protection de
la santé doit être mis en œuvre par tous moyens disponibles au bénéfice de toute
personne".
Ø Concernant la protection de l’environnement.
Le premier alinéa du Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 fait référence
aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. L’article 1er de
cette charte précise que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré
et respectueux de la santé. »
S'il est ainsi loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de
modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant,
d'autres dispositions, il ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un
environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l'article 1er de la
Charte de l'environnement. Les limitations portées par le législateur à l'exercice de ce
droit ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un
motif
d'intérêt
général
et
proportionnées
à
l'objectif
poursuivi
(Conseil
constitutionnel 10 décembre 2020, n° 2020-809 DC).
La Charte de l’environnement protège également, dans son article 5, le principe de
précaution : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des
connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible
l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de
précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures
d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin
de parer à la réalisation du dommage. »
Là aussi, le Conseil constitutionnel a précisé sa valeur constitutionnelle dans une
décision du 19 juin 2008, n° 2008-564 DC.
Ø Concernant la restriction du droit de propriété.
La protection matérielle du droit de propriété se fonde sur les articles 2 et 17 de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. La protection de la propriété
privée est différenciée selon que l'atteinte en cause constitue une privation du droit
de propriété ou une limitation des conditions de son exercice, ce qui peut être le cas
en l’espèce en interdisant l’utilisation des pesticides dans les zones de transition
végétalisées. En l'absence de privation du droit de propriété, le Conseil examine
principalement si l’atteinte portée aux conditions d’exercice du droit de propriété est
proportionnée aux buts d’intérêt général poursuivis. À cette occasion, le Conseil
235
constitutionnel peut être conduit à constater que les atteintes au droit de propriété
en dénaturent le sens et la portée à raison de leur gravité (Conseil constitutionnel, n°
2000-436 DC, 7 décembre 2000, cons. 18).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le droit à la protection de la santé est garanti par différents textes, notamment :
-
La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui dispose dans
son article 35 Protection de la santé que « toute personne a le droit d’accéder
à la prévention en matière de santé et de bénéficier de soins médicaux dans les
conditions établies par les législations et pratiques nationales. Un niveau élevé
de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en
œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union. »
-
Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui dispose également
dans son article 6 que « L'Union dispose d'une compétence pour mener des
actions pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres.
Les domaines de ces actions sont, dans leur finalité européenne : la protection
et l'amélioration de la santé humaine (…) »
Plus particulièrement concernant l’utilisation des pesticides, les dispositions du code
rural et de la pêche maritime ont été prises pour la transposition de l'article 12 de la
directive européenne 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21
octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une
utilisation des pesticides compatible avec le développement durable (dite directive «
SUD » pour « Sustainable Use of pesticides Directive »). Il prévoit qu’il appartient à
l'autorité administrative compétente de prendre toute mesure d'interdiction, de
restriction ou de prescription particulière, s'agissant de la mise sur le marché, de la
délivrance, de l'utilisation et de la détention de produits phytopharmaceutiques qui
s'avère nécessaire à la protection de la santé publique et de l'environnement.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Aucune comparaison internationale connue se rapportant spécifiquement à la
création d’espaces de transition végétalisés entre les espaces agricoles et les espaces
urbanisés ou se rapportant à la protection des riverains.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
236
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
L'article 83 de la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales
dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible
à tous (dite EGALIM) a créé le III de l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche
maritime, en ce qui concerne des dispositions relatives à la protection des riverains
situés à proximité d’une zone traitée. Elle subordonne, à compter du 1er janvier 2020,
l'utilisation de produits phytopharmaceutiques (sauf produits de biocontrôle ou
composés uniquement de substances de base ou à faible risque) à la mise en œuvre
par l'utilisateur de mesures de protection des habitants qui tiennent compte du
matériel et des techniques d'application, et qui sont adaptées au contexte. Ces
mesures sont formalisées dans une charte d'engagements départementale, après
concertation avec les riverains ou leurs représentants.
Le décret n° n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 a fixé les modalités d'élaboration, de
concertation et de validation ainsi que le contenu des chartes d'engagement des
utilisateurs formalisant les mesures de protection auxquelles l'utilisation des produits
phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation est subordonnée.
L’arrêté du 4 mai 2017 cité ci-dessus relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des
produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants mentionnés à l'article L. 253-1
du code rural et de la pêche maritime a été modifié par la suite à plusieurs reprises,
afin de répondre aux différentes injonctions du Conseil d’Etat et de compléter les
mesures de protection des riverains et travailleurs, exercice qui a été finalisé en 2023.
La loi n°2021-1104 du 22 aout 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et
renforcement de la résilience face à ses effets avait déjà, ajouté une disposition à
l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme pour que les conditions dans lesquelles les
projets de construction et d’aménagement situés en limite d’un espace agricole
intègrent un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et espaces
urbanisés puissent être prévues dans les orientations d’aménagement et de
programmation. La localisation préférentielle de cet espace de transition pouvait
également y être précisée. Cette disposition est néanmoins facultative.
Une disposition législative est donc nécessaire pour rendre obligatoire le fait que les
orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme
définissent systématiquement les conditions dans lesquelles de tels projets intègrent
ces espaces de transition, afin que les agriculteurs puissent continuer à exploiter leurs
terres de manière productive et durable.
Elle précise également que la mise en place des espaces de transition végétalisés entre
les espaces agricoles et les espaces urbanisés sont situés en dehors des zones dévolues
à l’agriculture,
afin de ne pas faire subir aux agriculteurs une pression foncière
237
croissante qui entraîne une réduction des surfaces agricoles. En rendant obligatoire le
principe même de ces zones de transition dans les orientations d'aménagement et de
programmation et en les déportant sur des zones non dévolues à l’agriculture, le
dispositif jusqu’ici facultatif prévu par la loi n°2021-1104 du 22 aout 2021 trouvera à
s’appliquer de manière plus systématique.
Cette disposition a été adoptée par l’Assemblée nationale et le Sénat lors de l’examen
de la loi d’orientation agricole en 2025, avant d’être censurée pour « cavalier
législatif » par le Conseil constitutionnel.
Pour autant, le législateur est bien compétent au regard de l’article 34 de la
Constitution, qui dispose que : « La loi détermine les principes fondamentaux : (…) – de
la préservation de l’environnement ».
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Ces espaces de transition végétalisés visent ainsi à :
-
Prévenir les conflits d'usage en établissant des zones tampons, permettant ainsi
de réduire les nuisances et les conflits entre les activités agricoles et les zones
urbanisées.
-
Protéger les surfaces agricoles dans un contexte où la surface agricole utile
(SAU) diminue sensiblement. Les zones de transition contribueront à maintenir
l'intégrité des exploitations agricoles et à soutenir leur viabilité économique.
-
Améliorer la qualité environnementale en créant des espaces de transition,
favorisant également la biodiversité, la qualité des sols et des eaux, et la
résilience des paysages ruraux face aux changements climatiques.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Aucune option alternative n’a été envisagée pour atteindre les objectifs poursuivis.
3.2.
OPTION RETENUE
La proposition retenue vise à instaurer des orientations d'aménagement et de
programmation (OAP), prévues dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), qui doivent
définir, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables,
238
les conditions dans lesquelles les projets de construction et d'aménagement situés en
limite d'un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé entre les
espaces agricoles et les espaces urbanisés au sein de la zone urbaine ou à urbaniser.
Si, en raison de la topographie du terrain notamment ou pour des raisons liées au
projet d’aménagement, cette OAP ne peut être mise en œuvre, il serait possible de
permettre l’implantation de cette zone de transition en partie sur les zones dévolues
à l’agriculture après avis conforme favorable de la commission départementale de
préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), dont le délai de
consultation sera fixé par voie réglementaire.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
La disposition proposée crée l’article L. 151-6-3 du code de l’urbanisme. Les objectifs
tels que poursuivis, visant la protection des populations et de l’environnement,
répondent aux exigences constitutionnelles.
En effet, la disposition se borne à mettre à la charge des aménageurs la création des
espaces de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés.
Elle ne remet pas en cause l’encadrement existant des usages des produits
phytopharmaceutiques à proximité des bâtiments habités et des parties non bâties à
usage d’agrément contiguës à ces bâtiments.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
L’article 12 de la directive européenne évoquée supra dispose que : « Les États
membres, tenant dûment compte des impératifs d’hygiène, de santé publique et de
respect de la biodiversité ou des résultats des évaluations des risques appropriées,
veillent à ce que l’utilisation de pesticides soit restreinte ou interdite dans certaines
zones spécifiques (…) ».
La mesure proposée s’inscrit pleinement dans la transposition de cette disposition et
ne méconnait donc pas le droit européen. Elle vise à la fois à conserver la protection
des riverains contre les risques liés aux traitements phytosanitaires, sans faire peser de
contraintes excessives sur l’activité agricole voisine.
239
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Selon la fédération nationale des SAFER, le marché de l’urbanisation, à savoir des
ventes de terrain à vocation agricole destinés à la construction, a représenté, en 2024,
10 400 hectares pour 13 300 ventes, représentant 2 390 M€. Dit autrement, une vente
représente en moyenne 0,8 hectares et a rapporté 180 000 euros.
Le prix moyen du terrain rendu constructible se montait à 230 k€ à l’hectare, à
comparer au prix de 6 400 €/hectare d’un terrain agricole nu.
Théoriquement, la disposition va se traduire par une hausse des achats de foncier par
les aménageurs qui, si l’on estime que celui-ci doit acquérir une bande de terrain
représentant 5 % d’un terrain moyen de 0.8 hectares, représenterait 120 M€ annuels
supplémentaires, si l’on considère que cette bande serait vendue au prix moyen du
terrain constructible.
Ce terrain acquis, cependant, n’aura que l’usage de servir de « zone tampon », et sera
donc acheté avec une décote par rapport au terrain constructible proprement dit : si
la décote est de 80 %, alors le coût pour les aménageurs serait de 24 M€ par an.
La mesure peut donc se traduire par une hausse globale du prix du foncier.
En sens inverse, cette bande réduira les conflits d’usage qui ont un coût (temps passé,
procédures contentieuses) et surtout, elle limitera les contraintes de production pour
les exploitants. En effet, à défaut de ce type de mesure, ce sont les exploitants
agricoles qui portent la contrainte de mettre en place une zone de non traitement
avec un impact économique du fait des moindres rendements sur ces zones, voire de
l’impossibilité d’y conduire une production agricole (en cas de mise en place d’une
bande enherbée par exemple).
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les aménageurs devront prendre cette nouvelle disposition en compte dans la
préparation de leur projet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
La mesure peut avoir un impact favorable sur l’activité des géomètres en vue d’opérer
des divisions parcellaires supplémentaires, car la délimitation de zone de transition
240
peut conduire à restructurer le parcellaire, notamment afin de séparer matériellement
ladite zone de la parcelle à aménager.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Aucun impact n’a été identifié.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales devront d’une part, intégrer cette obligation nouvelle
dans leur plan local d’urbanisme et en évaluer la faisabilité technique, et d’autre part,
apprécier son respect lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme.
Avec le renchérissement du foncier estimé supra à environ 24 M€ annuels, le montant
des droits de mutation à titre onéreux (5.8 %, au profit du département et
marginalement
des
communes)
augmentera,
et
constituerait
une
rentrée
supplémentaire, sous ces hypothèses, de 1,2 M€ annuels.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Les services de l’État compétents devront s’assurer du respect de cette disposition
dans les plans locaux d’urbanisme communaux ou intercommunaux. En outre, ils
devront veiller à ce que la CDPENAF soit bien saisie sur les dérogations, ce qui
représente une nouvelle mission, qui conduirait à une charge supplémentaire pour les
membres qui la composent (services de l’Etat, collectivités territoriales, professionnels
agricoles, représentants des propriétaires ou d’associations…).
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
241
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Les particuliers en tant que pétitionnaires de nouveaux projets de constructions
soumises à l’obligation de délimitation de zone de transition sont concernés par cette
disposition. La mesure pourrait renchérir le coût d’acquisition du foncier destiné à la
construction par la baisse de densité qu’elle induit. Les particuliers acheteurs des biens
pourraient ainsi voir le prix d’achat rehaussé, potentiellement d’environ 1 % (24 M€ sur
les 2,390 Md€ évoqués précédemment).
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
242
La réglementation sanitaire est inchangée dans la mesure où la zone tampon reste
exigible sur des terrains agricoles ou riverains des parcelles exploitées.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La vocation productive des terrains agricoles reste préservée. La zone tampon est de
nature à favoriser la préservation de la biodiversité.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Cette disposition pourrait avoir un impact sur l’affectation des sols lorsque des projets
d’aménagement seront projetés. La mise en œuvre systématique de cette obligation
de zone de transition végétalisée pourrait avoir pour conséquence une réduction de
la surface nécessaire au projet de construction proprement dit, et donc impliquer un
gain dans la sobriété foncière, ce qui conduirait à une réduction de l’artificialisation
des sols par rapport au projet initial. A l’inverse, dans les zones où la pression
immobilière est plus forte, cette disposition pourrait se traduire par une réduction de
la surface affectée à une production agricole.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire,
en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, et a
rendu un avis défavorable le 2 avril 2026.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
Le présent article s’appliquera à compter de l’entrée en vigueur du décret
d’application précisant les modalités d’application des nouvelles dispositions de
l’article L. 151-6-3 du code de l’urbanisme.
5.2.2. Application dans l’espace
243
La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire hexagonal. Aucune
disposition spécifique ne s’applique à l’outre-mer.
Ainsi, la disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outremer de l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et
Mayotte).
En revanche, elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy, à Saint Martin et à Saint-Pierre
et Miquelon, toutes compétentes en matière d’urbanisme au regard des articles
LO 6214-3, LO 6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales.
Les conditions des autorisations de mise sur le marché ou à défaut les conditions
d'utilisation précisées par l'arrêté du 4 mai 2017 s'appliquent sur l'ensemble du
territoire, Aucune disposition spécifique ne concerne l'utilisation des produits
phytopharmaceutiques.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application.
244
Article 12 – Amélioration de la capacité à agir des sociétés
d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) en cas de
démembrement de propriété
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Créées en 1960, les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER)
sont régies par les dispositions du titre IV du livre Ier du code rural et de la pêche
maritime (CRPM). Relevant des articles L. 141-1 à L. 143-16 du CRPM, placées sous la
double tutelle des ministères respectivement chargés de l’agriculture et des finances,
les SAFER sont des sociétés anonymes malgré leur absence de but lucratif mentionné
à l’article L. 141-7 du CRPM. Elles ont pour missions d’œuvrer à la protection des
espaces agricoles, naturels et forestiers en favorisant l’installation, le maintien et la
consolidation des exploitations, de concourir à la diversité des paysages, de
contribuer au développement durable des territoires ruraux et d’assurer la
transparence du marché foncier rural. Elles doivent être agréées par les ministres
chargés de l’agriculture et de l’économie.
Les SAFER empruntent aux sociétés anonymes, telles que régies par les articles
L. 225-1 et suivants du Code de commerce, leurs organes classiques (assemblée
générale des actionnaires, conseil d’administration, président, directeur général) et,
dans la mesure où il n'y est pas dérogé, leur régime juridique.
Présentes à l’échelle régionale sur l’ensemble du territoire hexagonal, la Corse, La
Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion, les SAFER ont pour objet principal
l’installation des exploitations agricoles et la maîtrise du marché foncier rural.
Progressivement, elles ont vu leurs missions étendues à la préservation de
l’environnement. Elles disposent de prérogatives de puissance publique et peuvent
notamment exercer un droit de préemption sur les aliénations de biens agricoles qui
sont portées à leur connaissance.
Le démembrement du droit de propriété est régi par les dispositions du livre II du code
civil. L’acte juridique consiste à diviser la pleine propriété d’un bien en deux droits
distincts : l’usufruit et la nue-propriété.
-
Usufruit (usus et fructus), article 578 à 624 du code civil : droit d’utiliser le bien
et d’en percevoir les fruits (loyers, revenus, etc.).
-
Nue-propriété (abusus) : droit de disposer du bien (le vendre, le donner, le
transformer) sans pouvoir en jouir.
245
Les deux droits sont indépendants mais ne peuvent être exercés séparément : ni
l’usufruitier, ni le nu-propriétaire ne peuvent céder la pleine propriété du bien sans
l’accord de l’autre. L’accord des deux parties est donc obligatoire pour toute cession
de la pleine propriété.
L’usufruit est nécessairement temporaire et le démembrement prend fin au plus tard
au décès de l’usufruitier. À ce moment, la nue-propriété passe en pleine propriété au
nu-propriétaire, qui devient l’unique détenteur du bien sans droits de succession à
payer. Si le nu-propriétaire décède, la nue-propriété est transmise aux héritiers et
entre dans la succession. Jusqu’en 2014, le droit de préemption des SAFER ne pouvait
s’exercer que sur la vente en pleine propriété et non sur la cession de droits
démembrés. Le droit de préemption de la SAFER pouvait alors être contourné en
vendant d’abord la nue-propriété puis l’usufruit.
Le législateur a alors souhaité assurer le maintien du pouvoir d'intervention des SAFER
face à des montages juridiques organisant la dissociation du foncier de l'exploitation
agricole.
Ainsi la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation
et la forêt a, via le 5° de son article 29, étendu le champ d’application du droit de
préemption aux droits démembrés de la propriété : usufruit ou nue-propriété131.
Aux termes de ce dispositif, aujourd’hui codifié au septième alinéa de l’article L. 143-1
du CRPM : « Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural peuvent
exercer leur droit de préemption en cas d'aliénation à titre onéreux de l'usufruit ou de
la nue-propriété des biens mentionnés au présent article. Elles ne peuvent préempter la
nue-propriété de ces biens que dans les cas où elles en détiennent l'usufruit ou sont en
mesure de l'acquérir concomitamment, ou lorsque la durée de l'usufruit restant à courir
ne dépasse pas deux ans ».
Il en résulte que le droit de préemption s’applique aux ventes d’usufruit ou de nuepropriété dans les cas limitatifs suivants :
-
Préemption de la nue-propriété si la SAFER en détient déjà l’usufruit, ou bien si
elle peut l’acquérir simultanément ;
-
Préemption de la nue-propriété si l’usufruit restant à courir ne dépasse pas deux
Dans l’état du droit antérieur à la réforme, le droit de préemption des Safer ne peut s’appliquer à de
telles aliénations. Lors des travaux parlementaires, MM. Didier Guillaume et Philippe Leroy, rapporteurs
au Sénat, avaient fait valoir que, pour « contourner » l’action des SAFER, des propriétaires cédaient par
deux actes différents l’usufruit de leurs biens et la nue-propriété. Les députés avaient donc souhaité
permettre aux SAFER d’utiliser leur droit de préemption sur l’usufruit ou sur la nue-propriété afin de
neutraliser ces stratégies de contournement.
131
246
ans.
-
Toute vente d’usufruit, autre que les exceptions générales précisées ci-dessous.
En effet, en vertu de l’article L. 143-4 du CRPM, les ventes intrafamiliales (3°) d’usufruit
ou de nue-propriété ne sont pas préemptables, de même que les ventes permettant à
l’acquéreur de réunir l’usufruit et la nue-propriété (8°).
Ces exclusions ont pour effet d’interdire la préemption sur des cessions de droits
démembrés intrafamiliales, en particulier à la suite d’un démembrement résultant de
la loi successorale. Ainsi, ce droit de préemption n'entrave pas la réalisation
d'opérations de gestion patrimoniale dans le cadre familial.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le régime juridique actuel relatif à l’intervention des SAFER repose sur un équilibre
entre atteintes au droit de propriété et liberté contractuelle.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel distingue la privation du droit de
propriété, au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
de 1789, et l’atteinte aux conditions d’exercice de ce droit, qui s’apprécie au regard
de la protection reconnue par son article 2. Dans le premier cas, la privation ne peut
intervenir que « lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige
évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Dans le second
cas, le Conseil examine principalement si l’atteinte portée aux conditions d’exercice
du droit de propriété est proportionnée aux buts d’intérêt général poursuivis. À cette
occasion, le Conseil constitutionnel peut être conduit à constater que les atteintes au
droit de propriété en dénaturent le sens et la portée à raison de leur gravité (Conseil
constitutionnel, n° 2000-436 DC, 7 décembre 2000, cons. 18).
De la même manière, le Conseil constitutionnel protège le principe de liberté
contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 précitée (Conseil
constitutionnel, n° (2000-437 DC, 19 décembre 2000, cons. 37). Mais le législateur peut
y apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par
l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au
regard de l'objectif poursuivi (Conseil constitutionnel, n° 2012-242 QPC, 14 mai 2012,
cons. 6).
Dans sa décision n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014132, le Conseil constitutionnel a
validé le délai de deux ans de la durée de l’usufruit restant à courir en relevant que : «
les dispositions contestées encadrent précisément les conditions d'exercice du droit
132
CC, n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014, LAAF, pt 24.
247
de préemption sur la nue-propriété d'un bien en fixant des conditions qui sont en
adéquation avec l'objectif poursuivi ».
En l’espèce, la disposition proposée dans le cadre du présent projet de loi vise à
augmenter la possibilité de préemption des SAFER en cas d’usufruit restant à courir
non plus de deux ans comme actuellement, mais de cinq ans.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
L’article 16 de la charte de droits fondamentaux de l’Union européenne consacre la
liberté d’entreprise.
L’article 17 de la même charte protège le droit de toute personne de jouir de la
propriété des biens acquis légalement, tout en précisant que leur usage peut être
réglementé par mesure nécessaire à l’intérêt général.
Mais ces droits peuvent être conciliés avec la poursuite d’un objectif d’intérêt général.
L’arrêt Nold, 4/73, 14 mai 1974 précise que « si une protection est assurée au droit de
propriété par l'ordre constitutionnel de tous les États membres et si des garanties
similaires sont accordées au libre exercice du commerce, du travail et d'autres activités
professionnelles, les droits ainsi garantis, loin d'apparaître comme des prérogatives
absolues, doivent être considérés en vue de la fonction sociale des biens et activités
protégés » et qu’en conséquence « il apparaît de même légitime de réserver à l'égard
de ces droits l'application de certaines limites justifiées par les objectifs d'intérêt général
poursuivis par la Communauté, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à la substance de
ces droits ».
De la même manière, l’Arrêt Espagne et Finlande c. Parlement et Conseil, C-184/02 et
C-223/02, 9 septembre 2004, précise que si la liberté d’entreprise fait partie des
principes généraux du droit communautaire, elle n’est pas une prérogative absolue, et
que des restrictions peuvent lui être apportées si elles répondent à un motif d’intérêt
général et qu’elles ne constituent pas une intervention « démesurée et intolérable qui
porterait atteinte à la substance même » de cette liberté.
L’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de
sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales protège également
le droit de propriété. Mais il précise que les États peuvent « mettre en vigueur les lois
qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à
l’intérêt général ».
La Cour européenne des droits de l’Homme indique à cet égard, dans son arrêt Béláné
Nagy c. Hongrie, 13 décembre 2016, qu’une ingérence de la puissance publique dans
la jouissance du droit au respect des biens ne peut se justifier que si elle sert un intérêt
248
public (ou général) légitime. Et elle considère que, grâce à une connaissance directe
de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux
placées que le juge international pour déterminer ce qui est d’« utilité publique ». Dans
le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent
de se prononcer les premières sur l’existence d’un problème d’intérêt général justifiant
des mesures portant atteinte au droit au respect des biens.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Selon l’article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties
fondamentales de l’exercice des libertés publiques, ainsi que les principes
fondamentaux du régime de la propriété et des droits réels.
En valeur, le marché des biens démembrés se montait, selon la FNSafer, à 177 millions
d’euros pour un total de 1400 ventes représentant 9 160 hectares, soit en moyenne
une vente portant sur 6,5 hectares (pouvant contenir du bâti) de 125 k€. Si les ventes
en viager en représentent la majorité (1 230 ventes portant sur 7 300 hectares soit
environ 80%), les ventes de nue-propriété avec réserve temporaire d’usufruit ont triplé
en 5 ans, atteignant 170 ventes représentant 1 900 hectares en 2025.
Les réserves d’usufruit sont de courte durée : 1 % des opérations ont une réserve
d’usufruit inférieure à 2 ans, 45 % ont une réserve d’usufruit inférieure comprise entre
2 et 4 ans, et seuls 18 % ont une réserve d’usufruit supérieure à dix ans.
De plus, les SAFER estiment que ces cessions sont la plupart du temps difficilement
contestables devant le juge judiciaire sous l’angle de la fraude notamment car elles
manquent délibérément parfois de transparence en particulier sur le terme fixé de
l’usufruit temporaire et/ou sur la ventilation de la valeur de chacun des droits
démembrés. En effet, les déclarations d’intentions d’aliéner transmises aux Safer ne
contiennent parfois pas toutes les informations nécessaires.
Le V de l’article 20 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la
souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture prévoit
à cet égard que : « Afin de garantir le renouvellement des générations d'exploitants
agricoles et de pérenniser le modèle d'exploitation familiale, l'Etat se donne comme
249
objectif d'assurer, en vue de son application dès 2025, la transparence des cessions
d'usufruit ou de nue-propriété. Il veille notamment à ce que les sociétés d'aménagement
foncier et d'établissement rural soient informées de la durée et du sort de l'usufruit,
notamment de sa destination et de son mode d'exploitation, des pouvoirs des titulaires
des droits, de l'intérêt ou de la réalité économique de l'opération ainsi que de la
méthode de valorisation retenue et de la ventilation du prix ou de la valeur effectuée
pour chacun des droits démembrés. L'Etat veille également à ce que les sociétés
d'aménagement foncier et d'établissement rural puissent demander au tribunal
judiciaire d'annuler une cession de droits démembrés si elles estiment, au vu notamment
du montage juridique, de la valeur des droits et de la réalité économique de l'opération,
que cette cession aurait dû leur être notifiée en tant que cession en pleine propriété ».
Si ces ventes en démembrement de propriété peuvent paraître d’un volume modeste
(3 %) en comparaison des ventes de biens fonciers en pleine propriété, il n’en reste
pas moins que la demande de foncier agricole est importante, comme en témoigne le
fait que les SAFER reçoivent annuellement plus de 2,5 candidatures de reprise pour
chaque terrain qu’elle entend rétrocéder, d’où l’importance de renforcer le droit de
préemption des SAFER.
Dans ce contexte, il est nécessaire de légiférer pour allonger le délai en-deçà duquel
la SAFER peut intervenir en cas de vente de nue-propriété, dans l’optique soit de
permettre à la SAFER d’acquérir l’usufruit, soit d’inciter le cédant à vendre le bien en
pleine propriété, et permettre ainsi à la SAFER d’étudier l’opportunité d’intervenir en
préemption pleine.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure vise à augmenter la capacité d’intervention des SAFER sur le marché des
droits fonciers démembrés en augmentant leur capacité de préemption des ventes de
nue-propriété avec réserve d’usufruit par le fait de passer de deux à cinq le nombre
d’années d’usufruit restant à couvrir en deçà de laquelle la SAFER est autorisée à
intervenir. Sachant que toute préemption des SAFER doit être motivée et recevoir
l’avis favorable des commissaires de gouvernement agriculture et finances, que la
SAFER a une obligation de rétrocéder ces biens par le biais d’un appel à candidature
dont le choix final est également soumis à l’accord des commissaires de
gouvernement, cette disposition permettra de renforcer l’action des SAFER et la
transparence des ventes des biens fonciers ruraux.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
250
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Pour que la SAFER puisse préempter la nue-propriété, il a été envisagé de rétablir la
possibilité de rétrocession à l’usufruitier sous cinq ans au maximum. Cette option a
cependant été écartée, car déjà censurée par le Conseil constitutionnel en 2014.
3.2.
OPTION RETENUE
Le constat est établi que le marché des cessions en démembrement de propriété a
doublé depuis 2016, que les cessions portant sur la seule nue-propriété (avec réserve
d’usufruit) ont progressé plus fortement (triplement des ventes), que ces cessions
convenues très majoritairement avec un usufruit temporaire de plus de deux ans (mais
de moins de dix ans) ne permettent pas aux SAFER d’exercer leur droit de préemption
et qu’elles sont, pour certaines d’entre elles, difficilement contestables devant le juge
judiciaire sous l’angle de la fraude notamment.
Certaines opérations paraissent ainsi entièrement dépourvues d’intérêt économique,
surtout lorsque la réserve d’usufruit est fixée à une durée assez courte et que le
montage juridique consiste, de la part de l'usufruitier d'un bien agricole, à consentir
au profit du cessionnaire de la nue-propriété un bail (dans ce cas, l’intérêt à
démembrer apparaît encore plus incertain, sauf pour le cessionnaire de la nuepropriété). Ce type d’opérations apparaît sans véritable justification juridique ou
économique. Il est donc nécessaire de renforcer la capacité d’intervention des SAFER
sur ce marché afin, précisément, de lutter contre les tentatives de ventes de biens
fonciers ruraux qui chercheraient à ne pas être soumises à la possibilité pour la SAFER
d’exercer son droit de préemption.
Ces tentatives peuvent résulter de plusieurs souhaits : volonté de vendre à l’acquéreur
identifié (que ce soit dans un but agricole ou pas) ou volonté de vendre au prix
souhaité, et ne pas s’exposer au droit de préemption pour révision de prix dont les
SAFER disposent en vertu de l’article L. 143-8 du CRPM.
L’option retenue vise à renforcer le droit, pour la SAFER, de préempter la nuepropriété, en allongeant le délai restant à courir pour l’usufruit de deux ans à cinq ans.
Cette option est partie du constat que de nombreux démembrements visant à
contourner le droit de préemption de la SAFER comportent fréquemment une durée
d’usufruit, lorsque celui-ci est temporaire, comprise entre 3 et 7 ans. La disposition
vise donc à apporter une solution à cette problématique, tout en restant dans les
limites de la proportionnalité exigée par le respect du droit de propriété.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
251
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
La disposition envisagée vise à porter la durée de l'usufruit restant à courir de deux
ans à cinq ans en modifiant l’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime. Il
s’agit donc d’un renforcement, limité, de la législation actuelle.
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé qu'en autorisant les SAFER à exercer leur droit
de préemption sur l'usufruit des biens immobiliers agricoles, les dispositions de
l’article L. 143-4 du CRPM ont pour objet de permettre que l'accomplissement, par ces
sociétés, de leurs missions d'intérêt général ne puisse être tenu en échec du seul fait
que la propriété de ces biens est démembrée. Il a considéré que compte tenu de cet
objet, et eu égard aux garanties qui entourent la mise en œuvre du droit de
préemption et, en particulier, les exclusions légales, l'instauration d'un droit de
préemption à l'occasion d'une cession du seul usufruit ne porte pas aux conditions
d'exercice du droit de propriété une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif
poursuivi (décision n° 2014-701 DC du 9 oct. 2014, considérant 23).
Il a également estimé que la préemption de la nue-propriété, lorsque la durée de
l'usufruit restant à courir ne dépasse pas deux ans, encadre précisément les conditions
d'exercice de ce droit de préemption en fixant des conditions qui sont en adéquation
avec l'objectif poursuivi (décision n° 2014-701 DC du 9 oct. 2014, considérant 24).
Le passage d’une durée de l’usufruit restant à courir de deux à cinq ans reste, compte
tenu des évolutions du marché des cessions en démembrement de propriété, en
adéquation avec l’objectif poursuivi et ne porte aucune atteinte disproportionnée au
droit de propriété.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Compte tenu de la nécessaire conciliation de la liberté d’entreprise et du droit de
propriété avec la poursuite d’objectifs d’intérêt général, l’option retenue ne
méconnait pas le droit international et européen en vigueur.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Cette disposition aurait pour conséquence de freiner le marché de la vente de biens
à vocation agricole en démembrement de propriété, marché estimé en 2025 à 178 M€.
252
Si l’on considère que les ventes avec réserve temporaire d’usufruit représentent 15 %
de ce marché, soit environ 25 M€, et que les ventes avec réserve d’usufruit inférieure
à 5 ans en représentent la moitié, cela signifie que seraient soumis à cette disposition
un marché d’environ 12,5 M€.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les entreprises agricoles ou acquéreuses de biens en démembrement de propriété
auront plus de difficultés à opérer ainsi. Néanmoins, à l’inverse, le renforcement du
pouvoir d’action des SAFER permettra à ces dernières d’avoir une action plus
importante pour remplir ses missions, au premier rang desquelles figure l’installation
de nouveaux agriculteurs. En 2025, près de 120 ventes avaient une réserve d’usufruit
comprise entre 2 et 7 ans. L’augmentation de la charge de travail générée est donc
négligeable au regard des 320 000 ventes en pleine propriété dont les SAFER sont
informées annuellement.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
La SAFER pourra, le cas échéant, préempter la nue-propriété d’un bien qui aurait dû
être aliéné au profit d’un particulier, lorsque la durée de l'usufruit restant à courir ne
dépassera pas deux ans.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Conformément aux dispositions des articles 1028 à 1028 ter du code général des
impôts, les opérations des SAFER ne font l’objet d’aucune perception par le Trésor,
des droits perçus au profit très majoritairement des départements, et marginalement
des communes.
Les ventes en démembrement de propriété sont, elles, soumises à l’imposition au titre
des droits de mutation à titre onéreux prévus au code général des impôts. Si l’on
retient un taux d’impôt de 5,8 % des ventes, les ventes en démembrement de
253
propriété ont représenté en 2025 une recette d’environ 10 millions d’euros pour les
finances des collectivités publiques. Si l’on considère que la disposition implique une
baisse des ventes avec réserves d’usufruit inférieure à 5 ans, alors cela signifie que la
SAFER pourrait s’opposer à 7% des ventes, soit 700 k€ de manque à gagner pour les
collectivités locales.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Sans objet.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Cette mesure renforcerait la capacité des SAFER d’intervenir pour favoriser
l’installation en agriculture. Elle est donc en ce sens favorable à toutes celles et ceux
qui souhaitent devenir agriculteurs, et notamment les plus jeunes générations en
premier lieu.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
254
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
Le renforcement de la capacité d’intervention des SAFER est à même de renforcer
leurs missions, et donc de contribuer à la protection des ressources naturelles, dont la
ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La disposition vise à donner aux SAFER un moyen additionnel d’agir sur les
démembrements de propriété. Par leur intervention, elles permettent de rétrocéder
le bien à une personne intéressée par le bien qui aura été averti par les mesures légales
de publicité que l’action de la SAFER, et dont le choix devra correspondre aux objectifs
de la SAFER et validé par les commissaires de gouvernement. De ce fait, l’intégration
de ces biens dans le processus général de la SAFER renforce l’assurance que ces biens
ruraux et agricoles verront leur destination protégée et respectée dans le temps. De
ce point de vue, les rétrocessions des SAFER sont systématiquement accompagnées
par un cahier des charges dont le non-respect par le candidat choisi peut emporter
résolution de la vente.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La disposition permet de limiter l’artificialisation illégale des terres agricoles (pour les
cas où le démembrement de propriété est utilisé afin de construire illégalement un
255
bien immeuble), conduisant ainsi à limiter le risque de constructions illégales en zones
agricoles.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le
Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril
2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la république française. Il a vocation à s’appliquer uniquement aux projets
de baux en phase de conclusion après l’entrée en vigueur de la loi et n’aura aucun effet
rétroactif.
5.2.2. Application dans l’espace
En pratique, la mesure ne sera mise en œuvre que sur le territoire national couvert par
le rayon d’action des SAFER : France métropolitaine y compris la Corse, Guadeloupe,
Martinique, Guyane, Réunion, Mayotte par compétence « SAFER » conférée à
l’établissement public de reconstruction et de développement mahorais (EPRDM).
La disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outre-mer
(article 73 de la Constitution).
Elle est également applicable de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint Martin et SaintPierre et Miquelon dès lors qu'elle n'entre pas dans les matières relevant de la
compétence de ces collectivités au regard, respectivement, des articles LO 6214-3, LO
6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, ni Polynésie française et en NouvelleCalédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
5.2.3. Textes d’application
256
Les textes d’application sont d’ores et déjà opérationnels, s’agissant des articles
R. 143-1 à R. 143-19 du CRPM. Aussi le présent article ne requiert aucun texte
d’application.
257
Article 13 – Amélioration de la capacité à agir des sociétés
d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) en cas de
passation de baux emphytéotiques
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Régies par les articles L. 141-1 à L. 143-16 du CRPM, et placées sous la double tutelle des
ministères respectivement chargés de l’agriculture et des finances, les SAFER sont des
sociétés anonymes malgré leur absence de but lucratif mentionné à l’article L. 141-7
du CRPM. Elles ont pour missions d’œuvrer à la protection des espaces agricoles,
naturels et forestiers en favorisant l’installation, le maintien et la consolidation des
exploitations, de concourir à la diversité des paysages, de contribuer au
développement durable des territoires ruraux et d’assurer la transparence du marché
foncier rural. Elles doivent être agréées par les ministres chargés de l’agriculture et de
l’économie.
Les SAFER empruntent aux sociétés anonymes, telles que régies par les articles L. 2251 et suivants du code de commerce, leurs organes classiques (assemblée générale des
actionnaires, conseil d’administration, président, directeur général) et, dans la mesure
où il n'y est pas dérogé, leur régime juridique.
Les SAFER disposent déjà d’un droit de préemption sur les ventes de biens à usage
agricole ou à vocation agricole. Ce droit est régi aux articles L. 143-1 et suivants du
CRPM. En particulier, son exercice ne peut avoir pour objet qu’une liste limitative
énoncée à l’article L. 143-2, qui concerne l’installation, la réinstallation, le maintien ou
la consolidation des agriculteurs la préservation de l’équilibre des exploitations
lorsque celles-ci sont menacées par des travaux publics ou par des cessions séparées
de bâtiments, la sauvegarde de leur caractère familial mais également la préservation
des terres agricoles et la lutte contre la spéculation foncière.
En particulier, l’article L. 143-10 confère aux SAFER un droit de préemption en révision
de prix, lorsqu’elle estime que le prix de vente est exagéré. Ce droit de préemption
permet à la SAFER, en accord avec les commissaires de gouvernement, et en
particulier celui nommé par le Ministère des finances qui peut s’appuyer sur les travaux
des pôles d’évaluation domaniaux présents dans les services déconcentrés, de
proposer au vendeur un nouveau prix. Ce dernier peut soit accepter l’offre de la
SAFER, soit demander au tribunal judiciaire de se prononcer sur l’offre de la SAFER,
soit retirer son bien de la vente. En 2024, les SAFER ont réalisé 3240 préemptions, dont
1 650 en révision de prix, avec retrait de la vente plus des trois quarts des cas.
258
Présentes à l’échelle régionale sur l’ensemble du territoire hexagonal, la Corse, La
Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion, les SAFER ont notamment pour
mission d’œuvrer à la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers. Pour ce
faire, elles disposent notamment d’un droit de préemption des ventes de biens
fonciers, ou de la totalité des parts de sociétés détenant du foncier agricole. Elles ne
peuvent intervenir que sur les ventes, et non (de leur propre initiative) sur les contrats
de mise à disposition entre propriétaire et un locataire.
Défini aux articles L. 451-1 à L. 451-13 du CRPM, le bail emphytéotique (ou emphytéose)
est un contrat de location immobilière conclu pour une longue durée, entre 18 à 99
ans, qui ne se prolonge pas par tacite reconduction et confère au preneur
(l’emphytéote) un droit réel cessible en contrepartie d’une redevance (généralement
faible). Il ne peut être consenti que par celui qui dispose du droit d’aliéner. Le preneur
peut être contractuellement tenu de procéder à des améliorations ou des
constructions sur le bien loué, mais sans pouvoir prétendre à des indemnités en fin de
bail. Bien que le bail soit consenti sur des biens à usage ou vocation agricole, il échappe
aux dispositions relatives au statut du fermage, d’ordre public, contenues aux articles
L. 411-1 et suivants du CRPM. Pour autant, son contentieux se traite devant le tribunal
paritaire des baux ruraux. En outre, il s’agit d’un bail échappant totalement au droit
de préemption133 de la SAFER.
Selon une analyse de la Fédération nationale des (FNSAFER) réalisée en 2025, les baux
emphytéotiques contractés par des personnes privées sur des biens agricoles
représentent 51 000 hectares, soit 0,2 % de la surface agricole utile du pays. Surtout
présents dans les territoires d’Outre-mer, de Corse et du Sud Pays, ces baux
emphytéotiques sont contractés, selon la même étude à 19 % par des personnes
physiques et à 81 % par des personnes morales, répartis de la façon suivante :
-
à 30 % par des développeurs d’énergie renouvelables (en particulier les
développeurs de projets de panneaux photovoltaïques, qui ont besoin d’avoir
la maîtrise d’une grande surface de foncier),
-
à 32 % par des sociétés agricoles : le plus souvent pour des cultures pérennes :
arbres fruitiers, viticulture,
-
à 38 % d’autres personnes physiques ou morales (particuliers avec ou sans
activité agricole, sociétés civiles immobilières, …).
Lorsqu’elle reçoit une notification d’un projet de vente d’un bien à usage ou vocation agricole, la SAFER
peut exercer son droit de préemption, c’est-à-dire demander à ce que la vente se réalise à son profit et
non à celui de l’acquéreur initialement pressenti. Cette préemption peut éventuellement s’exercer par la
SAFER à ses propres conditions de prix, notamment si le prix de vente initial est de nature spéculative.
L’exercice par la SAFER de cette prérogative exorbitante de droit commun est particulièrement encadré
et effectué sous le contrôle commun des commissaires du Gouvernement agriculture et finances.
133
259
En termes de flux, la FNSAFER estime que 6 200 hectares (5 700 parcelles) ont fait
l’objet d’un nouveau bail emphytéotique en 2024, dont 1 000 hectares (représentant
plus d’un millier de parcelles) pour des enjeux autres qu’agricoles ou de
développement des énergies renouvelables : ce sont ces surfaces agricoles qui sont
suspectées par les SAFER de faire potentiellement l’objet d’un détournement d’usage.
En faisant l’objet d’un bail emphytéotique, la terre à vocation agricole ne peut être
préemptée par la SAFER, qui n’en a actuellement pas le droit.
Un schéma « classique » de contournement du droit de préemption d’une SAFER par
un bail emphytéotique est détaillé ci-dessous :
-
La SAFER reçoit une déclaration d’intention d’aliéner par le notaire
instrumentaire de la vente ;
-
La SAFER signifie, le cas échéant avec l’accord exprès des commissaires du
Gouvernement, son intention de préempter à ses propres conditions de prix,
(s’agissant par exemple d’une parcelle agricole de faible taille et proposée à un
prix à l’hectare extrêmement élevé134, laissant craindre l’installation d’un
habitat mobile puis éventuellement en dur par la suite) ;
-
Le notaire signifie à la SAFER le retrait de la vente pour éviter la vente au prix
inférieur au condition de marché (pour des parcelles non-agricoles) ;
-
Le vendeur passe alors un bail emphytéotique avec l’acquéreur pressenti
initialement, le cas échéant avec un premier loyer approchant le prix de vente
convenu initialement (aux conditions de marché pour des parcelles nonagricoles), puis des loyers proches de zéro ensuite ;
-
A la fin du bail, lorsque la terre devient propriété du locataire, comme il ne s’agit
pas d’une vente mais bien d’une clause du bail, la SAFER n’a pas la possibilité
d’agir.
Il s’agit donc en pratique d’une vente déguisée en baux.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le régime juridique actuel relatif à l’intervention des SAFER repose sur un équilibre
fragile et étroitement contrôlé par le Conseil Constitutionnel, qui veille à ce que les
atteintes au droit de propriété et à la liberté contractuelle ne soient pas
disproportionnées par rapport à l’objectif poursuivi par la politique publique.
134
En 2024 le prix du terrain agricole nu était de 6 400 € par hectare, à comparer aux 195 000 € pour un
lot moyen de 5 200 m2.
260
La jurisprudence du Conseil constitutionnel distingue la privation du droit de
propriété, au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789, et l’atteinte aux conditions
d’exercice de ce droit, qui s’apprécie au regard de la protection reconnue par son
article 22. Dans le premier cas, la privation ne peut intervenir que « lorsque la nécessité
publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste
et préalable indemnité ». Dans le second cas, le Conseil examine principalement si
l’atteinte portée aux conditions d’exercice du droit de propriété est proportionnée
aux buts d’intérêt général poursuivis. À cette occasion, le Conseil constitutionnel peut
être conduit à constater que les atteintes au droit de propriété en dénaturent le sens
et la portée à raison de leur gravité (Conseil constitutionnel, n° 2000-436 DC, 7
décembre 2000, cons. 18).
De la même manière, le Conseil constitutionnel protège le principe de liberté
contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 (Conseil
constitutionnel, n° 2000-437 DC, 19 décembre 2000, cons. 37). Mais le législateur peut
y apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par
l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au
regard de l'objectif poursuivi (Conseil constitutionnel, n° 2012-242 QPC, 14 mai 2012,
cons. 6).
En l’espèce, la disposition proposée dans le cadre du présent projet de loi vise à
l’information des SAFER pour l’intention de passation des baux très spécifiques que
sont les baux emphytéotiques, comme en matière d’intention d’aliéner, ces baux
octroyant des droits réels aux preneurs.
L’intervention de la SAFER en opposition éventuelle à la passation des baux serait
effectuée sous le contrôle préalable des commissaires du Gouvernement lesquels
disposeraient d’un droit de veto sur l’action de la SAFER.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Les questions de propriété sont de la compétence pleine et entière des Etats membres
de l’Union Européenne.
Dans le cadre de la législation actuelle, aucune obligation de publicité ou de mise en
concurrence préalable ne s’applique à la passation des baux emphytéotiques sur les
biens privés. Le projet visant une obligation d’information de la SAFER par le notaire
instrumentaire, la protection des données des parties s’appliquera à la SAFER comme
en matière de notification obligatoire des projets d’aliénation.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
261
Sans objet.
2. NECESSITE DE LÉGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
En application de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes
fondamentaux du droit de propriété et des droits réels.
L’article L. 1 A du CRPM, dans sa version issue de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025
d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en
agriculture, dispose que « La protection, la valorisation et le développement de
l'agriculture et de la pêche sont d'intérêt général majeur ».
En l’état actuel, les SAFER n’ont pas le droit d’intervenir sur les baux emphytéotiques.
Les SAFER estiment à environ 1 000 hectares la surface de terrain agricole où un bail
emphytéotique a été conclu en 2024 au profit de personnes morales autres que des
sociétés de développement d’énergie renouvelable ou des sociétés à objet agricole
auxquels s’ajouteraient environ 150 hectares où le bail est conclu au profit d’une
personne physique qui n’est pas agriculteur.
A titre de comparaison, 19 260 hectares de espaces naturels, agricoles ou forestiers
ont été consommés en 2024 selon le portail de l’artificialisation des sols.
Or, la consommation illégale de terres agricoles pour de l’artificialisation s’effectue en
priorité sur des petites parcelles de bord d’agglomération, représentant ainsi un
phénomène de « mitage » des surfaces à vocation agricole.
Une fois la terre artificialisée par une construction ou une desserte, il est très difficile
de lui rendre une vocation agricole : il est donc nécessaire de prévenir ces
détournements d’usage, en complément de la nécessaire action de police de
l’urbanisme exercée a posteriori par les collectivités locales, lorsque l’existence d’une
construction illégale est constatée.
La souveraineté alimentaire de la France, qui passe par la préservation de la capacité
de production des terres agricoles, exige que le législateur dote les SAFER des outils
de gestion et de protection du foncier agricole les plus efficaces possibles, dans un
cadre législatif et réglementaire solide et constitutionnellement proportionné.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
262
La mesure vise à lutter contre les détournements illégaux de l’usage des terres
agricoles par le biais de la passation de baux emphytéotiques, dont certain participent
à la spéculation foncière et, in fine, à l’installation d’habitations au détriment de la
surface agricole utile, en instaurant au profit des SAFER une capacité de contrôle puis
d’opposition à la conclusion de ces baux.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Il a été envisagé d’établir dans un premier temps la possibilité pour les SAFER de
préempter directement les baux emphytéotiques. S’agissant d’un bail, même s’il est
atypique, et non d’une aliénation, cette option a été écartée.
En cas d’intention de construction illégale au regard du droit des sols, c’est à la
collectivité d’intervenir en police de l’urbanisme lorsque le délit est constaté.
De manière complémentaire, une action en amont par le biais de l’exercice de la
SAFER de son droit d’opposition à un bail emphytéotique préalable à la construction
peut permettre de maintenir la vocation agricole du terrain, avant que celui-ci ne fasse
l’objet du détournement d’usage.
3.2.
OPTION RETENUE
L’option retenue vise à établir le droit, pour les SAFER, de s’opposer à la passation de
certains baux emphytéotiques, sous le contrôle des commissaires du Gouvernement,
lorsque les caractéristiques de ces baux (premier loyer, situation des terres
notamment en périphérie des centres urbains, …) ne laissent aucun doute sur la
volonté spéculative, la volonté de contournement de leur droit de préemption, voire
la volonté d’artificialisation des terres agricoles.
Il est donc proposé de prévoir dans un premier temps, d’obliger les parties, avant de
conclure un bail emphytéotique portant sur des biens immobiliers à usage agricole ou
de terrains nus à vocation agricole, tels que mentionnés à l’article L. 143-1 du CRPM à
en faire la déclaration préalable à la SAFER.
En pratique, le notaire instrumentaire, au moins deux mois avant la conclusion du bail,
serait chargé de déclarer à la SAFER compétente, les noms, professions et adresses du
propriétaire et de l’emphytéote, la désignation cadastrale des biens loués et leur
classement dans un document d’urbanisme ainsi que le montant du loyer. Cette
obligation déclarative adopterait le même régime que celui existant, défini par
263
l’article L. 141-1-1 du CRPM, concernant les déclarations d’intention d’aliéner adressées
par les notaires.
A défaut d’être ainsi déclaré, le bail serait réputé nul et non avenu.
La SAFER pourrait, avec les mêmes objectifs que ceux exposés aux 1°, 2°, 5°, 8° et 9°
de l’article L. 143-2 du CRPM, s’opposer à la conclusion du bail emphytéotique.
Quatre exceptions sont envisagées :
-
le bail emphytéotique est conclu entre parents et alliés jusqu’au quatrième
degré inclus ;
-
l’un des cocontractants est une personne morale de droit public, une personne
privée chargée d’une mission de service public, ou une fondation reconnue
d’utilité publique dont l’objet est d’acquérir du foncier agricole ;
-
l’emprise des biens concernés fait l’objet d’un projet de mise en place
d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie,
d'un projet d'intérêt général au sens de l'article L. 102-1 du code de l’urbanisme,
de la création d’un site naturel de compensation, de restauration et de
renaturation ou de la réalisation d’une mesure de compensation des atteintes à
la biodiversité au sens des articles L. 163-1-A et L. 163-1 du code de
l’environnement;
-
les biens concernés sont situés dans un périmètre ou un périmètre provisoire de
zone d'aménagement différé au sens des articles L. 212-1 et L. 212-2-1 du code
de l’urbanisme, ou dans un emplacement réservé au sens de l’article L. 151-41
du même code.
Dans le cas où la SAFER fait valoir son droit d’opposition à la conclusion de ce bail, le
vendeur a plusieurs possibilités :
-
Soit modifier les termes du bail emphytéotique qu’il entend consentir. En
particulier, il peut modifier à la baisse le montant du bail.
-
Soit renoncer à son intention de contracter un bail emphytéotique et conserver
le bien. S’agissant d’un terrain à vocation agricole, il peut soit l’utiliser pour son
usage privé, soit le mettre à disposition -par exemple sous la forme d’un bail
rural- d’un exploitant agricole.
-
Soit le vendre. Dans ce cas, la déclaration d’intention d’aliéner sera transmise à
la SAFER qui l’analysera et pourra, le cas échéant, décider de faire usage de son
droit
de
préemption
(après
accord
express
des
commissaires
de
gouvernement).
264
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article crée un nouvel article L. 451-1-1 au sein du CRPM afin de prévoir un
devoir d’information de la SAFER préalablement à la conclusion du bail
emphytéotique.
S’agissant d’une intervention possible en opposition à la passation d’un bail, la
disposition intéresse à la fois le droit de propriété, la liberté contractuelle et la liberté
d’entreprendre. Pour autant, le droit d’opposition de la SAFER, tel que défini, n’est pas
absolu mais proportionné. En effet, il est susceptible de s’appliquer sur une faible
proportion de l’ensemble des baux emphytéotiques contractualisés annuellement si
l’on compare les 1 000 hectares annuels ciblés à la surface totale de biens agricoles
ayant fait l’objet d’un bail emphytéotique, qui est de 6 200 hectares, comme il a été
évoqué supra. En outre, il est soumis à l’avis préalable des commissaires du
Gouvernement.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Sans objet.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Selon les chiffres-clés de la FNSAFER, les terrains constructibles de moins de 1 hectare,
achetés par des particuliers ont représenté, en 2024, 1 090 hectares, pour un montant
de 413 millions d’euros, soit un montant moyen à l’hectare de 413 000 euros.
Dans la mesure où la FNSAFER estime par ailleurs que les baux emphytéotiques
suspects représentent une surface similaire, on peut estimer que la mesure limitera
ces baux emphytéotiques qui représentent un montant similaire, soit 413 millions
d’euros.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
265
L’impact sur les entreprises est limité, l’opposition à la passation d’un bail
emphytéotique ne se formalisant que dans le contexte très précis rappelé ci-dessus.
La plupart de ces baux, justifiés par des considérations économiques et/ou
agronomiques, pourront être passés sans intervention particulière de la SAFER. Il s’agit
par ailleurs avec cette disposition de limiter les contournements du dispositif de droit
de préemption des SAFER. Les quelques centaines de baux emphytéotiques en projet
chaque année devraient s’ajouter aux quelques 320 000 déclarations d’intention
d’aliéner reçues et traitées chaque année par les SAFER et ne devraient pas constituer
une surcharge particulière pour ces sociétés.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
L’obligation d’information faite aux notaires, au moins deux mois avant la passation
de tout bail emphytéotique, va générer un surcroît de travail dans les offices notariaux.
Il est à noter que de tels baux sont, par ailleurs, d’ores et déjà soumis à l’obligation de
publicité foncière après signature, en application des a) et b) de l’article 28 du décret
n°55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L’obligation de
notification nouvelle projetée, comme pour les SAFER, ne constituera qu’une part
marginale des obligations de notifications de déclarations d’intention d’aliéner
auxquelles sont déjà soumis les notaires.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
La SAFER pourra, le cas échéant, s’opposer à la conclusion d’un bail emphytéotique
au profit d’un particulier ou d’une association.
Comme il a été rappelé supra, le particulier vendeur auquel la SAFER refuse la
contractualisation d’un bail emphytéotique a plusieurs possibilités d’user de son bien
(modification des termes du bail emphytéotique, vente, conservation pour un usage
propre ou mise à disposition autre, notamment par le biais d’un bail rural).
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Il résulte du I de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
que doivent être regardées comme des normes applicables aux collectivités
territoriales et à leurs établissements publics, devant être obligatoirement soumises
266
au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), soit les normes qui les
concernent spécifiquement ou principalement, soit les normes qui affectent de façon
significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs
finances (CE, 26 octobre 2018, Association Regards Citoyens, n° 403916, aux Tables).
Si la mesure a un impact favorable pour les collectivités territoriales car elle permet
de prévenir les constructions illégales au regard des règles d’urbanisme (en effet, de
tels baux conduisent parfois l’emphytéote à se comporter en propriétaire et à installer
dans un premier temps une construction mobile, puis progressivement à l’équiper « en
dur ») ainsi que sur les recettes des collectivités locales, si des ventes de terrains sont
effectivement réalisées, en lieu et place de la conclusion de baux emphytéotiques,
s’acquittant ainsi de droit de mutation (DMTO), elle n’affecte pas de façon
significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs
finances.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Sans objet.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Cette mesure vise à empêcher l’artificialisation des terres agricoles par des activités
humaines, en premier lieu le logement (par exemple dans des mobil-homes). L’impact
est donc défavorable aux personnes cherchant à acquérir, certes dans l’illégalité au
regard des règles d’urbanisme, des terrains à vocation agricole pour y construite des
logements.
267
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La lutte pour la préservation des sols agricoles contre l’artificialisation contribue à
maintenir les fonctions écosystémiques de ces sols, et donc notamment leur capacité
d’absorption et de rétention des eaux de pluie.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La disposition vise à donner aux SAFER un moyen additionnel d’agir sur le risque de
diminution de la surface agricole utile par détournement de l’usage agricole des terres,
mitage de l’habitat ou encore d’artificialisation des sols, son impact est donc favorable
à cet égard.
4.4.7. Impacts sur les ressources
268
La disposition permet de limiter l’artificialisation illégale des terres agricoles,
conduisant ainsi à limiter le risque de constructions illégales en zones agricoles.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le
Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril
2026 et a rendu un avis défavorable.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la république française. Il a vocation à s’appliquer uniquement aux projets
de baux en phase de conclusion après l’entrée en vigueur de la loi et n’aura aucun effet
rétroactif.
La disposition est d’application directe, renvoyant à des mesures existantes dans la
partie législative comme réglementaire du code rural et de la pêche maritime.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outre-mer
de Martinique, Guadeloupe, Guyane et de la Réunion.
Elle est également applicable de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint Martin et SaintPierre et Miquelon dès lors qu'elle n'entre pas dans les matières relevant de la
compétence de ces collectivités au regard, respectivement, des articles LO 6214-3, LO
6314-3 et LO 6414-1 du CGCT.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, ni en Polynésie française et en NouvelleCalédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
Dans les faits, la mesure ne sera mise en œuvre que sur le territoire national couvert
par l’intervention des SAFER c’est-à-dire en France métropolitaine y compris en Corse,
en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à la Réunion.
5.2.3. Textes d’application
269
Les textes d’application sont d’ores et déjà opérationnels du fait du renvoi de la
disposition nouvelle à celles de l’article L. 141-1-1 du CRPM, dont l’application relève
des articles R. 141-2-1 à D. 141-2-5 du même code.
270
C HAPITRE IV – S IMPLIFIER LES PROCEDURES POUR LES
ELEVEURS ET DEFENDRE LEURS TROUPEAUX CONTRE LA
PREDATION
Article 14 – Traduction du changement de statut du loup
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Le loup (Canis lupus) avait disparu du territoire français au XXème siècle. Il a fait son
retour au début des années 1990, naturellement, à travers les Alpes depuis l’Italie. Sa
population a beaucoup augmenté depuis une trentaine d’années et est aujourd’hui
estimée, par l’Office français de la biodiversité (OFB), à plus d’un millier d’individus. Le
dernier exercice de modélisation démographique estimait la population de loup en
France entre 989 et 1 187 individus à l’issue de l’hiver 2024-2025, soit un effectif moyen
estimé à 1 082 loups. Cette estimation, bien que légèrement supérieure à celle de 2024
(1 013 loups), confirme la tendance à la stabilisation des effectifs constatée ces
dernières années.
Longtemps cantonné dans les Alpes, son aire de présence est également de plus en
plus étendue. D’après les dernières actualisations, en 2024, la présence régulière du
loup est attestée sur 59 800km² tandis qu’une présence temporaire est confirmée sur
68 800km². L’évolution de l’aire de présence indique une stabilisation de la présence
régulière de l’espèce notamment dans les départements où le loup est historiquement
installé (régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Auvergne Rhône-Alpes). On note
également une augmentation de l’aire de présence occasionnelle sur les territoires de
zone d’expansion de l’espèce135. Ces résultats illustrent une expansion géographique
de la population se traduisant par une augmentation des mouvements de dispersion.
Jusqu’en 2024, les seules meutes connues en dehors des massifs alpins, provençaux et
jurassiens étaient situées en Occitanie (Mont Lozère et Aigoual). Néanmoins, au
printemps 2025, plusieurs cas de reproduction ont été détectés hors des régions
historiques. En région Grand-Est, une reproduction est détectée pour la première fois
dans le département de la Haute-Marne (52). En Nouvelle-Aquitaine, sur le Plateau de
Entendre ici les zones nouvellement colonisées par le loup, à la différence des zones « historiques » de
présence de l’espèce que sont les départements alpins (04, 05, 06, 26, 38, 73, 74, 83).
135
271
Millevaches, une reproduction est confirmée début août 2025. En Auvergne Rhône
Alpes, fin août 2025, une reproduction est confirmée dans le département du Cantal.
En Occitanie, une reproduction dans une nouvelle zone a été détectée en Margeride
en Lozère. Bien que les taux de survie des jeunes animaux soient faibles (de l’ordre de
50%), et que l’isolement de la plupart des nouveaux couples reproducteurs leur
confère une certaine précarité, ces nouvelles reproductions en front de colonisation
pourraient avoir un impact sur la dynamique d’expansion spatiale de l’espèce.
Depuis le retour du grand canidé dans les années 1990, l’ensemble des individus était
reconnu comme issu de lignées génétiques de la population italo-alpine. Depuis 2017,
des loups appartenant à une autre lignée génétique (germano-polonaise) sont
également identifiés sur le territoire français.
Ces éléments attestent d’une amélioration de l’état de conservation de la population
lupine en France. Ce phénomène se retrouve également dans d’autres pays européens.
C’est dans ce contexte que son statut de protection a été abaissé tant en droit
international (Convention de Berne) qu’en droit européen (Directive Habitats) (voir 1.3
Cadre conventionnel).
Le retour de ce grand prédateur sur le territoire français n’est pas sans conséquence :
l’espèce contribue au bon fonctionnement des écosystèmes et à la fourniture de
plusieurs services écosystémiques, parfois insuffisamment pris en compte dans le
débat public136. En tant que grand prédateur, le loup exerce un rôle de régulation des
populations d’ongulés sauvages, participant ainsi à l’équilibre des écosystèmes
forestiers
et
montagnards.
Cette
régulation
peut
également
contribuer,
indirectement, à limiter certains coûts liés aux dégâts de grand gibier supportés par
les acteurs cynégétiques. Le loup exerce par ailleurs un rôle sanitaire au sein des
populations animales, en ciblant préférentiellement des individus affaiblis, blessés ou
malades, ce qui peut contribuer à limiter la diffusion de certaines maladies137. À cet
égard, les grands prédateurs peuvent participer à la régulation d’animaux
potentiellement porteurs d’agents pathogènes, dans un contexte où certaines
épizooties, telles que la peste porcine africaine, représentent un enjeu sanitaire
important pour les élevages et les filières agricoles. Enfin, par les effets trophiques qu’il
Pour un premier aperçu des services écosystémiques rendus par cette espèce voir notamment le
rapport IGEDD n° 015723-01 « Champ détaillé et modalités de réalisation », Préparation d’un état de l’art
des connaissances sur les services écosystémiques du loup et de l’ours et les aménités du pastoralisme
(Mai 2025).
137 Szewczyk M., Lepek K., Nowak S., et al. 2021. Evaluation of the presence of ASFV in wolf feces collected
from areas in Poland with ASFV persistence. Viruses 13(10): 2062 ; Tanner, Eleanor & White, A. & Acevedo,
Pelayo & Balseiro, Ana & Marcos, J. & Gortázar, Christian. (2019). Wolves contribute to disease control in a
multi-host system. Scientific Reports. 9. 7940. 10.1038/s41598-019-44148-9 ; Payne A, Chappa S, Hars J,
Dufour B, Gilot-Fromont E. Wildlife visits to farm facilities assessed by camera traps in a bovine tuberculosisinfected area in France. European Journal of Wildlife Research. 2015;62(1):33-42. 10.1007/s10344-015-09700.
136
272
induit sur les populations de proies et leurs comportements, le loup peut contribuer à
des dynamiques écologiques favorables à la diversité biologique, notamment en
influençant la pression de broutement exercée sur la végétation et en participant au
maintien d’écosystèmes plus diversifiés et fonctionnels
Néanmoins, prédateur, l’animal a également un impact sur les activités d’élevage. De
2010 à 2017, avec l’accroissement rapide de la population de loups, les attaques
indemnisées au titre de la prédation lupine ont fortement augmenté passant d’environ
1 000 attaques à plus de 3 500 attaques. Depuis 2017 et jusqu’à 2025, chaque année,
on dénombre entre 3 500 et 4 000 attaques. Ces attaques causent autour de 12 000
victimes animales par an depuis 2017. Néanmoins, si en 2017 la population de loups
estimée était d’environ 357 pour 11 050 victimes (soit un ratio de 31 victimes/loup),
cette population était portée à 1082 en 2025 pour environ 12 800 victimes (soit un
ratio d’environ 12 victimes/loup), signe que le déploiement des mesures de protection
a permis de contenir le nombre de victimes malgré l’accroissement de la population
lupine. Si les chiffres nationaux montrent une tendance stable avec une légère
augmentation des dommages, cela cache des réalités différentes.
D’une part, on constate une stabilisation voire une baisse des constats et du nombre
de victimes dans les zones historiques. Si la présence des loups est forte dans ces
zones, l’évolution de la prédation s’explique, d’une part, par une adaptation des
modes de conduites des éleveurs ovins et caprins de l’arc alpin. En effet, la diminution
de la prédation s’explique par le déploiement massif des mesures de protection
encouragées et financées par l’Etat (recours aux chiens de protection des troupeaux,
renforcement de la présence humaine pour effectuer du gardiennage, parcage
nocturne des animaux…). L’Etat incite fortement à la protection des troupeaux au
travers de son dispositif d’aide à la protection des troupeaux contre la prédation et
les budgets consacrés à cette mesure sont en hausse constante et pour atteindre un
budget d’aide publique de 42,6M€ en 2025 (comprenant en partie également des
éléments de protection contre la prédation ursine).
Cette baisse de la prédation s’explique aussi par des modifications profondes et
impactantes des pratiques comme l'abandon de certaines zones et pratiques de
pâturage, hivernales surtout, compensé soit par la mise en bâtiment des animaux
concernés, soit par leur mise en pension en dehors des départements de siège
d'exploitation dans des zones moins sujettes à la prédation lupine. L’évolution de ces
pratiques va dans certains cas jusqu’à l’arrêt de la production d'agneaux élevés à
l'herbe (tardons) remplacé par un engraissement des animaux en bergerie.
De plus, dans les territoires historiques, on constate une forte diminution du nombre
de victimes en comparaison du nombre d’attaques qui diminue de manière moins
forte. Autrement dit, les attaques font moins de victimes. Si les causes de ces chiffres
n’ont pas fait l’objet d’études scientifiques les expliquant, des hypothèses ont été
273
formulées138. Le loup étant un animal qui s’adapte, il est probable que le déploiement
massif des moyens de protection et leur efficacité, notamment la nuit lorsque les
animaux sont parqués, ait entraîné une modification du comportement du prédateur.
Dans certains territoires, alors que les attaques étaient principalement nocturnes et
faisaient beaucoup de victimes du fait du regroupement des animaux jusque dans les
années 2010, elles ont maintenant plutôt lieu de jour et font moins de victimes.
D’autre part, l’arrivée de loup dans des territoires non-historiques évoqués ci-dessus
(Grand Est, Nouvelle Aquitaine…) entraîne des difficultés majeures lorsque les éleveurs
ne sont pas ou peu préparés. Dans ces zones, se posent des problématiques de
conduite d’élevage et de protection qui diffèrent du modèle alpin.
Le triptyque de protection a été construit pour des systèmes pastoraux mais doit être
adapté sur les nouveaux territoires où la conduite des troupeaux ne repose pas sur le
gardiennage en parcours et estives ou alpages mais sur du pâturage parqué sur du
parcellaire contraint et morcelé. Dans les nouveaux territoires, du fait de la présence
du loup, un risque de remise en cause des pratiques d’élevage actuel existe.
Face à ces difficultés, le tir létal a été autorisé à titre dérogatoire139, à la condition que
des mesures de protection aient été préalablement mises en œuvre et que l’élevage
soit exposé à un risque de dommages important. En cela, le tir de défense a toujours
été appréhendé comme une solution de dernier recours, afin de ne pas laisser les
éleveurs sans solution. Par ailleurs, le prélèvement de loups ne constitue pas l’unique
réponse face à la prédation dans la mesure où les études140 montrent un retour (voire
dans certains cas une amplification) des dommages à court ou moyen terme après le
prélèvement d’un individu. En effet, au-delà de la déstructuration sociale des meutes
provoquée par les tirs qui peut conduire les individus survivants du groupe à multiplier
les attaques, on observe souvent le remplacement des individus prélevés par des loups
dispersant venus de territoires voisins.
Pour ces raisons, les conditions de la coexistence resteront en priorité la mise en
œuvre de mesures de protection, et l’Etat poursuivra son aide financière importante
pour leur mise en œuvre.
L’ensemble de la politique publique concernant le loup s’inscrit dans un cadre
structuré et pluriannuel. Elle est notamment encadrée par le Plan national d’actions
Étude territoriale de la prédation sur le foyer des Préalpes de Gourdon dans les Alpes-Maritimes, mars
2025.
139
Dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées, conformément aux articles L. 411-1
et suivants du code de l’environnement.
140
Grente, Oksana. Understanding the depredation process in grey wolf (Canis lupus) and its interactions
with lethal measures : focus on the French Alpine Arc. Montpellier : 2021. Université de Montpellier : thèse
de doctorat, Ecologie et biodiversité, sous la direction de Gimenez, Olivier Chamaillé-Jammes, Simon.
138
274
sur le loup et les activités d’élevage 2024-2029, qui constitue à la fois la matrice
stratégique et la feuille de route opérationnelle de l’action de l’État pour les cinq
années à venir. Son but est de diminuer les prédations tout en assurant un état de
conservation favorable de l’espèce lupine, dans un souci de coexistence. Le nouveau
plan s’articule autour de quatre axes : mieux compter, mieux gérer, mieux protéger et
mieux accompagner :
Dans ce cadre, l’État mobilise des moyens financiers significatifs afin d’accompagner
les éleveurs confrontés à la prédation. Ainsi, près de 4,6 millions d’euros ont été versés
en 2024 au titre de l’indemnisation des dommages imputables au loup. Par ailleurs,
l’effort public porte également sur la prévention des attaques, au travers la
participation au financement de dispositifs de protection des troupeaux (gardiennage
renforcé, chiens de protection, clôtures, etc.) : près de 40 millions d’euros d’aides
publiques ont été accordés en 2024 à ce titre. Ces instruments témoignent de
l’importance des moyens déjà engagés par les pouvoirs publics pour organiser la
coexistence entre la présence de l’espèce et la pérennité des activités pastorales.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le cadre constitutionnel applicable est principalement déterminé par les exigences
issues de la Charte de l’environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la
Constitution du 4 octobre 1958 confère valeur constitutionnelle141. En consacrant le
droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé
(article 1er) et le devoir de participer à la préservation et à l’amélioration de
l’environnement (article 2), la Charte érige la protection de la biodiversité au rang
d’exigence constitutionnelle142.
Les principes de prévention143 et de précaution144, respectivement posés aux articles 3
et 5, imposent au législateur d’anticiper et d’encadrer les atteintes susceptibles de
Cons. const., déc. n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés
Cons. const., déc. n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, paragr. 12.
143
Cons. const., décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, pt 6 "il incombe au législateur et, dans le cadre
défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés,
les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions".
144
Ce principe est invocable a priori (Cons. const., déc. n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux
organismes génétiquement modifiés point 18 « il incombe au Conseil constitutionnel, saisi en application
de l'article 61 de la Constitution, de s'assurer que le législateur n'a pas méconnu le principe de précaution
et a pris des mesures propres à garantir son respect par les autres autorités publique ») mais tend
également à l’être a posteriori bien que le Conseil constitutionnel n’ait pas été aussi explicite (Cons. Const.
décision n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, selon les Pez-Lavergne sous CE 3 octobre 2024 n°494941 QPC
conclusions sous « Cela suffit, à nos yeux, pour considérer que l’article 5 de la Charte institue un tel droit
ou une telle liberté, de sorte que sa méconnaissance peut, en elle-même, être invoquée à l’appui d’une
QPC »).
141
142
275
porter des dommages graves ou irréversibles aux équilibres écologiques, y compris en
situation d’incertitude scientifique. Enfin, l’article 6 requiert que les politiques
publiques concilient protection de l’environnement, développement économique et
progrès social dans une perspective de développement durable.
Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que ces exigences s’imposent
pleinement au législateur, auquel il appartient d’assurer une conciliation équilibrée
entre l’objectif de préservation des espèces sauvages – au nombre desquelles figure le
loup, en tant qu’élément de la biodiversité et des écosystèmes – et les autres objectifs
d’intérêt général susceptibles d’être affectés par son régime juridique145, tels que la
sauvegarde des activités pastorales et d’élevage ou la protection des personnes et des
biens.
Par ailleurs, aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe
aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont
choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun
certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette
disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire
résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496
DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de
même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de
l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765 DC du 12 juin 2018, « Loi
relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Parmi les conventions internationales desquelles la France est Partie, celle de Berne
relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe prévoit
également un régime de protection du loup. On y distingue :
-
Un régime de protection stricte (annexes I pour la flore et II pour la faune)
similaire à celui de l’annexe IV de la directive « habitats »
-
Un régime de protection simple (annexe III) similaire à celui de l’annexe V de la
directive « habitats ».
145
Décision n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005 mais pas invocable en QPC Cons. const., déc. n° 2012-283
QPC du 23 novembre 2012 point 22
276
La proposition de déclassement du loup, de l’annexe II à l’annexe III, a été votée par
le Conseil de l’Union européenne le 26 septembre 2024, puis à la Convention de Berne
le 7 décembre 2024.
Au niveau communautaire, la directive « habitats » (directive 92/43) prévoit :
-
Un régime de protection stricte (articles 12 et 13 et annexe IV) ;
-
Un régime de prélèvement de spécimens de certaines espèces compatible avec
le maintien de ces espèces dans un état de conservation favorable (article 14
et annexe V). Ces espèces sont très majoritairement des espèces chassables,
pêchables et objet de cueillette (pas de dérogation pour y porter atteinte) ;
-
Un principe d’interdiction des méthodes non sélectives pour la capture et la
mise à mort des espèces de l’annexe V (article 15 et annexe VI).
Le 8 mai 2025, le Parlement européen a voté pour déclasser l’espèce de la Directive
« Habitats, faune, flore » (passage de l’annexe IV à l’annexe V). Le Conseil de l’Union
Européenne a voté dans la même version cette directive lors de sa réunion le 5 juin.
La directive (UE) 2025/1237 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2025
modifiant la directive 92/43/CEE du Conseil en ce qui concerne le statut de protection
du loup (Canis lupus) a été publiée au Journal officiel de l’Union Européenne le 24 juin
2025.
Les États membres peuvent mettre en vigueur les dispositions législatives,
réglementaires et administratives nécessaires pour s’y conformer au plus tard le
15 janvier 2027.Par ailleurs, la Cour de Justice de l’Union Européenne est à l’origine
d’un certain nombre de jurisprudences146 précisant notamment les conditions de
dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées au titre de la
Directive Habitats Faune Flore de 1992 ainsi que la notion de bon état de conservation
du loup au sens de cette même directive.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
A l’échelle européenne, la traduction du reclassement du loup en droit national suit
différentes trajectoires : En Allemagne, les espèces animales non domestiques
relèvent soit du droit de l’environnement (espèces « particulièrement protégées » qui
regroupent les espèces de l’annexe IV de la Directive Habitats, Faune, Flore de 1992),
soit du droit de la chasse pour les espèces animales de l’annexe V de la directive
« habitats ». Concernant l’abaissement du statut de protection du loup, le choix a été
146
Voir notamment les affaires C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-601/22 WWF Österreich E.A.
et C-629/23 MTU Eesti Suurkiskjad.
277
fait d’inclure le loup dans la loi fédérale sur la chasse pour les populations de loups
dont l’état de conservation est évalué comme favorable. En parallèle, dans les zones
où les populations ne sont pas dans un état de conservation favorable, l’Allemagne
maintient un système de dérogation pour les espèces protégées.
En Italie, la réglementation a intégré le déclassement du loup de « strictement
protégé » à « protégé », dans un décret du 6 novembre 2025. En droit italien, le loup
demeure classé comme espèce protégée au titre de la loi du 11 février 1992 sur la
protection de la faune et la chasse et ne peut donc pas être chassé. Cette modification
pourrait simplement faciliter le recours à la procédure de dérogation pour destruction
d’un spécimen, selon les mêmes conditions (attaques répétées malgré les mesures de
protection, absence d’alternatives, etc.). L’institut technique ISPRA (équivalent OFB) a
fixé un pourcentage maximum de la population pouvant être prélevé, entre 3 et 5 %,
en se basant sur la population estimée en 2021. Ainsi, un maximum de 100 à 160 loups
pourrait être détruit annuellement, avec une estimation par région basée sur la
répartition de la population.
La Finlande autorise la chasse de conservation de loup depuis 1 er janvier 2026 (loi n°
1292/2025). La Finlande a modifié147 la loi sur la chasse en décembre 2025 mettant
fin à la protection stricte de loup. Le décret 2025/167 du ministère de l’agriculture148
détaille les modalités de la chasse de conservation du loup. Il permet la chasse sur la
base de quotas régionaux. Le décret définit les zones où la chasse est autorisée ainsi
que les quotas spécifiques à chaque région. La chasse ne nécessite pas de permis de
chasse séparé ou dérogatoire dans les zones où la chasse pendant la saison de chasse
est autorisée. Le loup est protégé du 11 février au 30 novembre. La chasse par quota
est possible du 1er décembre au 10 février. Pour la période du 1er janvier au 10 février
2026, le ministère de l’agriculture a fixé un quota de 100 loups qui peuvent être abattus
en dehors des zones d’élevage de rennes. 81 loups ont été abattus lors de la première
chasse au quota de loup (1er janvier - 10 février 2026) contre seulement 2 licences de
chasses dérogatoires autorisées en 2023.
En Autriche, la législation nationale, qui place la gestion du loup sous la responsabilité
des Länder, ne sera pas modifiée. Certains Länder ont déjà intégré le loup dans leur
législation régionale sur la chasse. Dans tous les cas, chaque autorité régionale a pour
obligation de vérifier que chaque prélèvement ne met pas à nouveau en danger la
population ; elle autorise les prélèvements en conséquence.
En Suède, l’Etat prépare actuellement une révision de sa législation sur la chasse. La
révision de la législation sur la chasse suédoise devrait intégrer des modifications afin
278
de s’adapter à la révision de la directive européenne. En particulier, il est proposé de
simplifier les conditions d’obtention des licences de chasse en réduisant les critères
d’éligibilité. Toutefois, la chasse sous licence et la chasse protectrice étant déjà
autorisées en Suède, cette transposition ne devrait que très peu impacter la législation
actuelle.
En Estonie ou en Espagne où le loup relevait déjà de l’annexe V de la Directive
Habitats, il relève des espèces chassables.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
La modification du statut de protection du loup dans le droit européen (directive
Habitats) a entraîné une difficulté pour classer l’espèce dans les catégories existantes
du droit français. Pour cette espèce qui, notamment du fait de sa protection stricte
depuis plusieurs décennies, ne fait pas l’objet d’une exploitation, un classement du
loup en droit de la chasse n’a pas constitué une option souhaitable pour le
Gouvernement,
en
accord
avec
les
parties
prenantes,
organisations
non
gouvernementales et organisations professionnelles agricoles. Toutefois, suite à cette
modification de la législation européenne, il a été décidé de faire évoluer le statut de
cette espèce pour en faciliter le prélèvement à la seule fin de la défense des troupeaux
contre la prédation (arrêté du 23 février 2026 définissant le statut de protection du
loup (Canis lupus) et fixant les conditions et limites de sa destruction149).
Ainsi, au 1er avril 2026 (date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 23 février 2026), le loup
sera retiré de l’arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres
protégés pour relever d’un arrêté ad hoc toujours adossé à l’article L. 411-1 du code de
l’environnement (espèces protégées). Ce statut du loup en tant qu’espèce protégée
répond à des règles de gestion particulièrement permissives qui dénotent du cadre
habituellement protecteur réservé à ces espèces : en effet, pour le loup, les possibilités
de destruction et de perturbation sont rendues possibles sans dérogations, et parfois
sur simple déclaration, dans des situations de défense des troupeaux et de recherche
scientifique. Eu égard à ces règles spécifiques, il apparaît juridiquement plus robuste
Parmi les évolutions notables de ce nouveau cadre de gestion : (i) le rehaussement du plafond de tir,
passant de 19% à 21%, avec la possibilité d’un rehaussement de +2% ; (ii) le passage de l’autorisation à la
déclaration de tir pour les troupeaux ovins et caprins situés en cercle 0, 1 ou 2 ; (iii) la possibilité de tir
sans mesures de protection ou de dommages préalables pour ces troupeaux ; (iv) les troupeaux nonprotégés pourront désormais bénéficier, à certaines conditions et sous réserve de dommages
exceptionnels, de l'intervention des lieutenants de louveterie et des agents de l'OFB ainsi que de tirs de
prélèvement.
149
279
que le statut du loup relève de dispositions spécifiques au L. 411-1, à la mesure du cadre
de gestion applicable à cette espèce dont l’impact sur les activités d’élevage est
particulièrement important.
Il apparaît également nécessaire de légiférer dans la mesure où le IV de l’article 47 de
la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le
renouvellement des générations en agriculture prévoit que les tirs de défense pour les
troupeaux de bovins et d’équins soient soumis à autorisation et obligatoirement
subordonnés à la mise en œuvre de mesure de mesures de réduction de la
vulnérabilité. Afin de permettre des tirs de défense sur déclaration pour tous les
troupeaux (bovins, équins, ovins et caprins) une suppression de cette disposition est
nécessaire.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Les objectifs poursuivis sont les suivants :
-
Sécuriser juridiquement le cadre réglementaire applicable au loup dans le
respect du cadre conventionnel (directive « Habitats ») pour permettre une
meilleure défense des troupeaux face à la prédation
-
Permettre aux troupeaux bovins et équins de pouvoir réaliser des tirs de
défense sur simple déclaration, comme pour les troupeaux ovins et caprins..
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Afin de traduire l’abaissement de protection du loup dans la directive « Habitats »,
plusieurs options ont été envisagées : le maintien du loup en espèce protégée (cadre
actuel avec l’arrêté du 23 février 2026) ; le classement du loup en espèce chassable ;
la création d’un statut ad hoc non-codifié dans la loi. Si les deux dernières options
peuvent être juridiquement viables, des limites subsistent, incitant à envisager l’option
du maintien du loup au L. 411-1 avec l’ajout de dispositions spécifiques à cette espèce
pour permettre le déploiement d’un statut et d’un régime de gestion sur mesure, tel
que souhaité pour le loup.
3.2.
OPTION RETENUE
280
L’option retenue consiste ajouter un I. bis spécifique au loup à l’article L. 411-1 du code
de l’environnement permettant l’édiction d’un régime de gestion ad hoc, en
application des modalités permises pour les espèces de l’annexe V de la directive
« Habitats. ». Le présent article fonde les ministres chargés de la protection de la
nature et de l'agriculture à définir par arrêté conjoint le cadre de gestion applicable
au loup.
Ces mesures de gestion, définies sur le fondement de données scientifiques
régulièrement actualisées150, s’assurent de respecter un état de conservation
favorable, et leurs incidences sont appréciées par principe au niveau national. En effet,
le comportement biologique du loup, repris dans les études scientifiques151, repose
notamment sur une forte mobilité et le besoin de vastes espaces. Pour cette espèce
dont le domaine vital varie de 100km² à plusieurs milliers de km², il importe ainsi de
regarder l’impact de ces mesures en proportion, c’est-à-dire à l’échelle du territoire
national. Toutefois, il peut être tenu compte de la population au niveau local s'il est
démontré que les mesures de gestion ont, dans les circonstances particulières, une
incidence sur l'état de conservation de l’espèce.
Le état favorable de conservation se caractérise par un faisceau d’indices au nombre
desquels figurent la dynamique de la population de l'espèce152, son aire de répartition
naturelle de l'espèce153, son habitat154, et la « fonction écologique » remplie par
l’espèce155. En cela, le suivi assuré par l’OFB (estimation de la population et carte de
présence) permet de mesurer l’évolution de ces paramètres et d’ajuster en
conséquence les mesures de gestion.
150
L’Office français de la biodiversité assure un suivi spatial et numérique de la population lupine. Pour
cela, des milliers d’indices génétiques (poils, fécès, salive, urine, etc.) sont collectés chaque hiver par les
agents de l’office et les membres bénévoles du réseau Loup-Lynx, puis font l’objet d’analyses génétiques
permettant d’individualiser les animaux constitutifs de la population. A partir du taux de recapture
moyen, il est possible de déterminer la proportion d’individus qui « échappent » annuellement à la
recapture génétique. Ce sont ces éléments qui permettent de produire statistiquement un effectif de
loup. Les modélisations mathématiques sont confiées au CNRS. C’est ainsi qu’une estimation de la
population nationale est communiquée en fin de chaque année. En zone d’expansion de l’espèce, où les
loups viennent de coloniser le milieu, l’OFB assure un suivi plus individualisé (décompte des meutes, etc.).
Sur cette base, et à l’appui des connaissances sur les zones de présence historique de l’espèce, la surface
de présence (occasionnelle ou régulière) de l’espèce est régulièrement actualisée sur le site loup-France
géré par l’OFB : https://www.loupfrance.fr/suivi-du-loup/situation-du-loup-en-france/.
151
European Commission: Directorate-General for Environment and N2K Group EEIG, The situation of
the wolf (canis lupus) in the European union – An in-depth analysis, Publications Office of the European
Union, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.
152
L’espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des
habitats naturels auxquels elle appartient.
153
Celle-ci ne diminue pas ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible.
154
Celui-ci est suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme.
155
Voir à ce propos l’arrêt de la Cour de justice de l’Union Européenne (C-629/23 MTU Eesti Suurkiskjad).
281
Le reste des modalités prévues pour les espèces relevant de l’article L. 411-1 du code
de l’Environnement et notamment les sanctions prévues à l’article L. 415-3156 du code
de l’Environnement continueront de s’appliquer.
Le III du présent article procède également à une modification de l’article L. 427-6 du
code de l’environnement en cohérence avec l’introduction du I. bis à l’article L. 411-1
précédemment mentionnée. En effet, l’article L. 427-6 relatif au cadre d’intervention
des lieutenants de louveterie est modifié pour maintenir la possibilité d’intervention
de ces agents assermentés en défense des troupeaux face à la prédation du loup.
Enfin, le IV du présent article vise à supprimer le IV de l’article 47 de la loi n°2025-268
qui oblige à instaurer un système d’autorisation préalable aux tirs de défense,
subordonné à la mise en œuvre de mesures de réduction de la vulnérabilité des
troupeaux concernés. Cette suppression vise à ouvrir la possibilité de tirs sur
déclaration pour tous les troupeaux. Seule la disposition consacrant l’absence de
moyens de prévention efficaces disponibles pour la défense des troupeaux bovins et
équins est reprise dans le corps du I. bis du L. 411-1 afin de consolider les mesures de
gestion en lien avec la défense de ces troupeaux.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article s’inscrit dans le cadre constitutionnel dans la mesure où il procède
à une évolution du régime juridique applicable au loup en fondant législativement un
dispositif spécifique de gestion pour cette espèce, tout en maintenant l’objectif de
préservation de la biodiversité et des équilibres écologiques. L’article prévoit ainsi des
conditions et des modalités d’intervention encadrées par la loi, destinées à garantir
que les mesures susceptibles d’affecter les populations de loups demeurent
proportionnées et compatibles avec leur conservation à long terme. Dans le même
temps, il vise à assurer une meilleure conciliation entre la protection de
l’environnement et d’autres objectifs d’intérêt général, notamment la pérennité des
activités pastorales et la protection des élevages. L’équilibre retenu par le dispositif
proposé apparaît ainsi de nature à satisfaire aux exigences résultant de la Charte de
156
Le quantum de la peine est fixé à 150 000€ d’amende et 3 ans d’emprisonnement.
282
l’environnement, en assurant une conciliation entre les différents intérêts
constitutionnellement protégés.
Le projet de loi est également conforme aux exigences résultant de l’article 88-1 de la
Constitution, aux termes duquel la République participe à l’Union européenne dans
les conditions prévues par les traités qui l’instituent. Il résulte de la jurisprudence du
Conseil constitutionnel que cette disposition implique, pour le législateur, une
exigence constitutionnelle de transposition ou d’adaptation du droit interne aux
évolutions du droit de l’Union européenne. En l’espèce, les modifications apportées
ont pour objet de tirer les conséquences en droit interne de l’évolution du cadre
juridique européen relatif à la protection et à la gestion du loup. Le dispositif proposé
assure ainsi la mise en cohérence du droit national avec ce cadre, dans le respect des
exigences constitutionnelles issues de l’article 88-1 de la Constitution.
Au niveau de la loi, l’ajout de dispositions spécifiques à une espèce, au sein de l’article
L. 411-1 du code de l’Environnement, constituera une particularité nouvelle du droit
positif, sans comparaison. Si la spécificité de la situation du loup (espèce simplement
protégée au niveau supranational ayant de lourdes incidences sur les activités
d’élevage) limite le risque de reproduction, il ne peut être garanti que d’autres espèces
ne bénéficient, à l’avenir, de dispositions spécifiques comparables.
Le gouvernement écarte toutefois cette éventualité et rappelle que le présent article
ne présente pas de vocation générale. Les écritures proposées s’inscrivent strictement
dans une logique de traduction de l’évolution du droit communautaire concernant
cette espèce. Les autres espèces classées à l’annexe V, comme le loup, sont déjà
traitées avec des outils existants (protégées, chassables ou cueillables) qui ne
conviennent pas à la situation du loup. En effet, la situation particulière de cette
espèce sur le territoire national, caractérisée à la fois par son statut de grand
prédateur, par la dynamique récente et rapide de reconstitution de ses populations
et par l’intensité des interactions qu’elle entretient avec certaines activités humaines,
en particulier le pastoralisme extensif dans les zones de montagne et d’élevage, justifie
la création d’un cadre de gestion ad hoc, qui ne trouve de comparaison avec aucune
autre espèce.
Ces caractéristiques, qui se traduisent par des enjeux spécifiques en matière de
prévention des prédations et de coexistence avec les activités d’élevage, distinguent
la situation du loup de celle de la plupart des autres espèces protégées. Dans ces
conditions, le dispositif proposé répond à une configuration écologique, économique
et territoriale singulière et ne saurait être regardé comme établissant un précédent
ayant vocation à être transposé à d’autres espèces. En sus de la modification de
l’article L. 411-1, le présent article modifie également les articles L. 411-2 et L. 427-6. Il
est également prévu d’abroger l’article 47 de la loi n°2025-268 d’orientation agricole
afin que les modalités de défense des troupeaux de bovins et d’équins, face au loup,
283
soient régies par arrêté comme celles relatives aux troupeaux d’ovins et de caprins, et
non pas par la loi.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
L’évolution du statut et du cadre de gestion applicables au loup se fait en cohérence
et dans l’amplitude permise par le reclassement de cette espèce au sein de la
Convention de Berne (passage de l’annexe II à l’annexe III), et de la directive Habitats
Faune Flore de 1992 (passage de l’annexe IV à l’annexe V).
En effet, avant l’abaissement du statut de protection, la possibilité de destructions
légales de loups relevait de l’article 16 de ce texte qui prévoit des dérogations sous
trois conditions. La première condition consistait à ce que la dérogation ne nuise pas
à un état de conservation favorable de l’espèce (dérogation ne nuise pas au maintien,
dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans
leur aire de répartition naturelle). La deuxième condition tenait à l’utilisation de la
dérogation pour la prévention des dommages à l’élevage (« pour prévenir des
dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries,
aux eaux et à d'autres formes de propriété »). Enfin, la troisième condition consistait
à n’accorder cette dérogation qu’en cas d’absence de solution alternative (« À
condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante ») ce qui se traduisait dans
le cas d’espèce par une nécessité de protection des troupeaux préalables à
l’autorisation de tirs.
Le changement d’annexe du loup permet l’application d’un cadre assoupli puisque les
obligations en matière de gestion de l’espèce relèvent dorénavant de l’article 14 de
cette directive. Cela permettra au gouvernement dans le cas du loup d’appliquer un
mode de gestion de l’espèce sans appliquer les trois critères décrits ci-avant tant que
le prélèvement de l’espèce est compatible avec son maintien dans un état de
conservation favorable.
En outre, la prise en compte de l’état de la population lupine au niveau local s'il est
démontré que les mesures de gestion ont, dans les circonstances particulières, une
incidence sur l'état de conservation de l’espèce ; ainsi que le fondement du cadre de
gestion sur des données scientifiques régulièrement actualisées, répondent aux
exigences posées par les récentes jurisprudences européennes157 tenant à
l’appréciation d’un état de conservation favorable – notamment dans le cas de
destructions dérogatoires.
157
Voir notamment les affaires C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-601/22 WWF Österreich E.A.
et C-629/23 MTU Eesti Suurkiskjad.
284
Les éléments introduits par le présent article s’inscrivent donc dans ce contexte et
dans le respect de ce texte.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
A terme, l’harmonisation des règles entre l’ensemble des troupeaux dispensera les
éleveurs bovins et équins :
-
De l’obligation de réduction systématique de la vulnérabilité de leur troupeau
pour bénéficier d’un tir de défense ;
-
Du recours systématique à une autorisation pour bénéficier d’un tir de défense.
Ainsi, les éleveurs de troupeaux de bovins et d’équins pourront bénéficier des mêmes
moyens de défense de leur troupeau face à la prédation dans un cadre applicable
similaire.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
285
Il conviendra de préciser aux services déconcentrés le cadre d’application différencié
entre les espèces relevant du I de l’article L. 411-1 et le loup relevant du (futur) I. bis de
ce même article. De même, il sera précisé que le cadre applicable à la défense des
troupeaux bovins et équins évoluera afin de rejoindre le cadre actuellement utilisé
pour la défense des troupeaux ovins et caprins.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application
de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes
normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
286
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention
des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de
gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de
transition vers l’économie circulaire, de gestion des déchets ou de prévention contre
les risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de
lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Le présent article vise des impacts positifs sur la biodiversité puisqu’il vise à la fois le
maintien dans un état de conservation favorable de la population de loup et sa
coexistence avec les activités pastorales qui jouent un rôle essentiel dans l’entretien
et le maintien de milieux naturels remarquables.
Il renforce la robustesse juridique des mesures de gestion déjà mises en œuvre
actuellement – à l’exception des règles applicables à la défense des troupeaux bovins
et équins. En effet, aujourd’hui, la possibilité de destruction létale des loups existe
déjà. Par ailleurs, les modalités d’encadrement prévues pour la gestion de l’espèce ont
pour objectif son maintien dans un état de conservation favorable.
Par ailleurs, le présent article prévoit de cadrer l’échelle de l'évaluation de l’incidence
des mesures de gestion sur l’état de conservation du loup. Ainsi, il importe de regarder
l’impact de ces mesures au regard de son comportement et l’échelle nationale
apparaît la plus adéquate. Toutefois, il peut être tenu compte de la population au
niveau local s'il est démontré que les mesures de gestion ont, dans les circonstances
particulières, une incidence sur l'état de conservation de l’espèce. Dès lors que
l’espèce s’adapte à de nombreux habitats, les impacts à ce sujet restent limités.
287
Concernant l’impact sur la préservation des espaces agricoles, l’article du projet de loi
a pour objectif de trouver l’équilibre entre la protection du loup et le maintien du
pastoralisme et de l’élevage extensif de plein air. En effet, en sécurisant le recours aux
tirs de défense pour tous les éleveurs (ovins, caprins, bovins, équins), cela permet de
préserver l’activité d’élevage extensif. En l’absence d’indemnisations et de solutions
de défense pour les éleveurs, les pratiques d’élevage pourraient être modifiées
progressivement dans les années à venir avec l’implantation du loup dans une large
partie du territoire. Cela pourrait se traduire par une déprise de l’élevage et l’abandon
de terres agricoles. En effet, aux difficultés socio-économiques auxquelles font déjà
face les éleveurs, le phénomène de prédation du loup ajoute un risque supplémentaire
sur la baisse de l’activité d’élevage extensif qui pourrait se traduire, dans des
proportions différentes selon les territoires et l’implantation du loup, par un recul des
prairies permanentes, un embroussaillement et/ou un enfrichement de certaines
parcelles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de
gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’était requise et aucune consultation facultative n’a
été menée.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions introduites par cet article trouvent à s’appliquer sur l’ensemble de la
France hexagonale. Le loup n’étant pas présent dans les DROM-COM et en Corse, des
modalités d’application pour ces territoires ne sont pas prévues.
288
5.2.3. Textes d’application
Le présent article requiert un arrêté modifiant l’arrêté interministériel du 23 février
2026 définissant le statut de protection du loup (Canis lupus) et fixant les conditions
et limites de sa destruction afin de prendre en compte l’harmonisation des règles
applicables aux différents troupeaux (bovins, équins, ovins, caprins).
289
C HAPITRE V – REFORMER LE SYSTEME SANITAIRE FRANÇAIS A
L ’ HEURE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
Article 15 – Habilitation à légiférer pour réformer le système sanitaire
français à l'heure du changement climatique
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Le risque de maladies animales infectieuses est en constante progression : maladies
nouvelles, augmentation de l’occurrence et de la gravité des situations sanitaires,
interactions avec la faune sauvage, variabilité des agents pathogènes, etc.
La tendance est en effet à la globalisation des émergences sous forme de pandémies
ou de panzooties, consécutivement à l’augmentation de la fréquence des transports
de personnes comme ceux d’animaux domestiques ou sauvages, au dérèglement
climatique qui modifie les zones à risque de maladies vectorielles, à la fragmentation
des habitats naturels qui favorise la diffusion de pathogènes auparavant circonscrits
et à l’évolution des pratiques d’élevage.
Pour la France, en matière de maladies animales, cela se traduit par l’apparition de
maladies nouvelles ou auparavant exotiques (fièvre catarrhale ovine – FCO, en 2000,
maladie hémorragique et épizootique – MHE – en 2023, Dermatose nodulaire bovine
– DNC, l’été dernier), l’augmentation significative de la fréquence des foyers de
certaines maladies (fièvre West-Nile depuis 2000) ou encore la menace renforcée de
maladies exotiques majeures (peste porcine africaine – PPA – en Belgique, Allemagne
et Italie, clavelée en Espagne, Europe de l’Est, etc.).
Une autre évolution se manifeste par le changement des formes épidémiologiques des
maladies comme la tuberculose bovine, pour laquelle on reconnaît aujourd’hui que le
comportement de la faune sauvage joue un rôle important. Il en est de même pour
l’influenza aviaire hautement pathogène (IAHP) pour laquelle la faune sauvage, ainsi
que la forte variabilité du virus, compliquent la prévention et la lutte dans les élevages
et augmentent progressivement le risque de franchissement de la barrière d’espèce
avec la contamination régulière de mammifères sauvages et domestiques.
Ce contexte questionne l’adaptation aux évolutions actuelles de notre modèle de
prévention et de lutte sanitaire, ainsi que de son financement, en place depuis les
années 60, et qui a démontré son efficacité sur plusieurs maladies majeures du bétail
290
(éradication de la fièvre aphteuse et de la brucellose bovine notamment). Les mesures
de prévention et de lutte étaient auparavant fondées sur l’application de mesures de
masse et uniformes telles que des vaccinations (généralisée par exemple pour la fièvre
aphteuse puis interdite), des stratégies d’éradication avec abattage total, etc. On
constate que la multiplication des dangers sanitaires rend l’application et
l’acceptabilité de ces mesures plus difficiles, comme l’a montré le manque d’adhésion
à la vaccination de masse contre la FCO, ou la remise en question de l’abattage total
en cas de répétition des infections tuberculeuses en élevage bovin, ou dans le cas
récent de la DNC. Parallèlement, la biosécurité en élevage, mesure de prévention sous
la responsabilité des détenteurs des animaux, est de plus en plus mise en avant pour
tenter de limiter la multiplication des évènements sanitaires et leur évolution vers des
crises majeures.
Cette situation a une influence directe sur le coût du sanitaire avec l’apparition de
nouvelles charges pour les élevages, la sollicitation croissante de l’État pour pallier les
conséquences des émergences et la fragilisation du modèle économique de certains
acteurs en élevage.
C’est pourquoi face aux enjeux croissants auxquels la profession agricole doit faire
face, qu’ils soient climatiques, sanitaires ou sociétaux, il est apparu nécessaire de
conduire une réflexion de fond sur le système sanitaire animal français, notamment
en matière de gouvernance des politiques sanitaires, de financement et de partage
des responsabilités entre Etat et acteurs professionnels, tout particulièrement en ce
qui concerne les filières animales.
Pour répondre à ces enjeux, la ministre chargée de l’Agriculture a souhaité confier au
Conseil Général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces Ruraux (CGAAER)
en juin 2023, une mission158 de conseil sur la rénovation du financement du sanitaire
dans le domaine animal.
Pour rappel, en matière de santé animale, le système sanitaire français repose sur un
ancrage territorial solide associant vétérinaires, éleveurs, laboratoires, services de
l’État et réseaux d’épidémio surveillance.
Ainsi, les vétérinaires, les éleveurs et les laboratoires d’analyse forment avec l’État, les
quatre piliers du système sanitaire français, dont les objectifs sont la détection
158
Pour plus de détails, consulter le rapport du CGAAER n°23073 relatif à la rénovation du financement
du sanitaire dans le domaine animal : https://agriculture.gouv.fr/renovation-du-financement-du-sanitairedans-le-domaine-animal.
291
précoce des maladies animales et une réaction rapide et efficace en cas de détection
pour éviter leur diffusion.
Ce système sanitaire français est à ce jour fondé sur le modèle des états généraux du
sanitaire conduits il y a une quinzaine d’années, complété de différents dispositifs
visant à l’améliorer.
Ainsi, en matière de gouvernance, les ordonnances 2011-862 du 22 juillet 2011 et 20151242 du 7 octobre 2015, prises à la suite de ces états généraux du sanitaire réunis en
2010, ont défini l'organisation de la gouvernance sanitaire avec notamment des
Comités nationaux et régionaux d’orientation de la politique sanitaire animale et
végétale (CNOPSAV et CROPSAV), assimilés à des « parlements du sanitaire » qui sont
consultés sur les orientations et les évolutions réglementaires, ainsi que des
délégations de contrôles officiels et autres activités officielles aux organismes à
vocation sanitaire (OVS) et aux organisations vétérinaires à vocation technique
(OVVT).
De même, ce système sanitaire français s’inscrit dans le cadre réglementaire européen
régi par le règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales
transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé
animale dit « Loi de santé animale » (LSA).
A la suite de la mission CGAAER dont le rapport a été rendu en août 2024, la ministre
chargée de l’agriculture a décidé de lancer les assises du sanitaire animal pour
conduire une réflexion de fond sur le système sanitaire159 français en matière de
gouvernance, de financement, de stratégie et de partage de responsabilité entre l’État
et les filières.
Lancées en janvier 2025, les Assises du sanitaire animal ont l’objectif de définir, à
travers différents groupes de travail, l’organisation sanitaire de demain, adaptée aux
nouveaux risques exposant les élevages, dans un contexte de changement climatique
et d’intensification des échanges mondiaux.
Des travaux ont ainsi été menés durant tout le premier semestre 2025, dans une
démarche co-constructive, autour de 7 axes majeurs que sont la gouvernance, le
financement, la prévention, la lutte, la surveillance, l’anticipation et la souveraineté
dans les filières animales.
Ce projet d’habilitation à légiférer par ordonnance permet de traduire de façon
concrète, mais sans préempter la fin des discussions des Assises qui doit intervenir
159
Voir Rapport de mission d’expertise du CGAAER n°24110 : Assises du sanitaire animal : diagnostic sur
l’organisation du système sanitaire français : https://agriculture.gouv.fr/assises-du-sanitaire-animaldiagnostic-sur-lorganisation-du-systeme-sanitaire-francais.
292
d’ici le mois de juillet 2026, les conclusions des travaux engagés en matière de
financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers
sanitaires, en prévoyant un délai de douze mois pour prendre les dispositions
législatives nécessaires.
Ø Financement
Dans le cadre des réflexions menées autour de ces travaux, la mise en œuvre des
actions de prévention visant à protéger les cheptels est notamment apparue
essentielle, en particulier, pour éviter, maitriser ou amoindrir l’impact des maladies
réglementées en santé animale (mesures de biosécurité face à l’introduction d’agents
pathogènes, campagnes de vaccination préventive…). Plus largement, il importe ainsi
de définir les principes de financement des mesures de surveillance, de prévention et
de lutte contre les dangers sanitaires, et de fixer une répartition et une clarification
des rôles respectifs et des responsabilités entre l’Etat et les autres personnes
intervenant dans la mise en œuvre de ces mesures, pour ces différents aspects de la
politique sanitaire.
Le financement du système sanitaire français repose essentiellement sur l’Etat, les
professionnels ou les deux, selon le type de mesures (surveillance, prévention ou lutte),
ainsi que le type de dangers sanitaires (maladies animales de catégorie A, B, C D, E …).
D’autres personnes, comme les collectivités locales, ou le FMSE (fonds national
agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental) qui intervient avec
le soutien de l’État (à hauteur de 65%), ou, dans certains cas, des organisations
professionnelles ou interprofessionnelles, participent au financement de certaines
actions sanitaires (indemnisation des pertes économiques des agriculteurs pour le
FMSE, soutien aux investissements pour certains conseils régionaux).
S’agissant des mesures de prévention, plusieurs schémas de financement sont
possibles, et il revient aux professionnels, dans le cadre des Assises du sanitaire animal,
d’identifier un schéma qui fasse consensus pour chacune des filières afin de renforcer
leurs actions dans ce domaine. La mobilisation des interprofessions, qui disposent de
moyens d’action en la matière, doit notamment être envisagée, tout comme la
participation des non professionnels (par exemple pour permettre la mutualisation
des coûts des mesures liées à la santé des végétaux qui peut concerner également de
nombreux propriétaires particuliers).
Dans un contexte d’environnement épidémiologique incertain, la maitrise des risques
sanitaires et économiques pour les exploitations repose sur une adaptation des
stratégies techniques et financières de l’ensemble des acteurs. Cet enjeu d’adaptation
constante au changement passe entre autres par des évolutions organisationnelles, y
compris de l’État et ses services, fondées sur la responsabilisation, la concertation de
293
l’ensemble des acteurs du sanitaire et la négociation, ainsi que par la formalisation
d’un cadre de référence pour les différents schémas de financement.
Ø Traçabilité
Conformément à l’article 109 du règlement (UE) 2016/429 relatif à la santé animale, dit
« LSA », les États membres doivent établir et tenir à jour une base de données
informatique enregistrant les données de traçabilité de certains animaux.
En effet, l’identification individuelle des bovins, des établissements où ils sont détenus,
ou de leurs mouvements permettent de faciliter la prévention et la lutte contre les
maladies, et assurer l’interopérabilité avec les systèmes européens de notification et
de contrôle. Chaque Etat Membre s’organise librement pour répondre à cette
obligation.
Le cadre juridique actuel concernant l’obligation et le régime de traçabilité animale et
les données nécessaires permettant d’assurer la traçabilité est présenté dans la partie
1.3.
Conformément à l’article 40 de la loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses
dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de
finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière
agricole, les chambres d’agriculture se sont vu confier, à compter du 1er janvier 2026,
des missions relatives à la traçabilité animale jusqu’alors exercées par les
établissements de l’élevage (EDE), agréés par le ministère chargé de l’agriculture et
placés sous sa tutelle.
En matière de systèmes d’information, la traçabilité animale est historiquement gérée
dans des bases de données de traçabilité, au sein des anciens établissements de
l’élevage (4 souches logiciel existent correspondant à 26 bases informatiques), que les
chambres d’agriculture ont alors repris. Ces systèmes, vieillissants mais toujours
fonctionnels, permettent l’enregistrement des opérateurs et la transmission des
informations à la base nationale d’identification du ministère (BDNI).
La multiplicité de ces bases d’enregistrement induit une charge supplémentaire en
matière de gouvernance, un risque accru en matière de sécurité des systèmes
d’information et implique une absence d’harmonisation nationale pour la réalisation
d’une même obligation déclarative et pour la gestion des mêmes missions.
Par ailleurs, trois systèmes ont été délégués conformément à l’article L. 212-2 du code
rural et de la pêche maritime (CRPM) et transmettent les données recueillies à la BDNI :
le système gérant les déclarations de mouvement des ovins et caprins ; le système
gérant la traçabilité des suidés ; et le système gérant les déclarations des abattoirs de
bovins.
294
Ainsi, les opérateurs sont accompagnés pour réaliser leurs différentes obligations
déclaratives, les opérateurs sont accompagnés :
-
en premier lieu, par les chambres d’agriculture (enregistrement de leurs
établissements, traçabilité des ruminants sur toute la chaîne de production) ;
-
en second lieu, celui exercé, sur leur périmètre, par les personnes délégataires
agréées par le ministère pour la collecte et le traitement de données.
La BDNI, créée au début des années 2000, constitue encore aujourd’hui, pour les
ruminants, le référentiel des opérateurs et de leurs établissements. Elle fournit
également à l’agence de services et de paiement (ASP) les données nécessaires au
paiement des aides de la politique agricole commune (PAC).
Connaissant depuis une dizaine d’années des épisodes de rupture réguliers, fragilisant
ainsi l’exercice des missions de la DGAL et le versement des aides PAC, et ne pouvant
plus évoluer afin de supporter les nouveaux besoins de l’administration, le
décommissionnement de la BDNI et son remplacement sont devenus indispensables.
Le ministère a donc lancé, en 2019, un projet de refonte du système d’information de
la traçabilité animale, dénommé Système d’information national d’enregistrement des
mouvements des animaux (SINEMA).
La refonte de ce système d’information vise également à renforcer la fiabilité, la
sécurisation et la qualité des données stratégiques pour les filières et pour l’action de
l’État, ainsi qu’à assurer une meilleure maîtrise du système de traçabilité par le
ministère. Les développements informatiques ont débuté et une première mise en
production est prévue en 2027, avec un décommissionnement complet de la BDNI en
2028.
Dans le cadre de ce projet, le ministère chargé de l’agriculture finance la construction
par Chambres d’Agriculture de France (CDAF), tête du réseau des chambres
d’agriculture, d’une base nationale des opérateurs (BNO), constituée d’un système de
télédéclaration et dédiée à l’enregistrement des opérateurs détenant des animaux
autres que les carnivores domestiques ou équidés et de leurs établissements.
Dans le cadre de discussions avec les filières, le ministère étudie actuellement la
possibilité de créer un portail unique pour réaliser l’ensemble des démarches
réglementaires en matière de traçabilité animale, notamment pour l’enregistrement
des données de mouvement des animaux en filière bovine.
Cette
voie
d’entrée
unique
pour
les
opérateurs
permettra
d’assurer
un
fonctionnement harmonisé de la collecte des informations de traçabilité animale et
d’en maîtriser au mieux la qualité.
295
Les
informations
de
traçabilité
animale,
croisées
avec
des
informations
complémentaires collectées au titre de l’article L. 212-8-1 du code rural et de la pêche
maritime, pourraient permettre d’améliorer le suivi technique des troupeaux et
d’offrir des services d’intérêt économique aux professionnels (performance des
élevages, compétitivité, recherche, etc.). Cette collecte de données, en un portail
unique, pourrait également permettra ainsi une amélioration de la qualité des données
de traçabilité animale.
Pour le recueil de ces informations complémentaires utiles à la profession, via le portail
unique, la collecte sera assurée par la même voie et dans des conditions respectant la
réglementation en matière de traitement de données.
Ø Piégeurs
L’article L. 223-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit que, concernant les
animaux d’élevage, les éleveurs sont tenus de réaliser ou de faire réaliser les mesures
de prévention (mesures de biosécurité, doubles clôtures, sas d’entrée / sortie dans les
bâtiments…,
vaccination,
etc.
),
de
surveillance
(dépistage
obligatoire
par
prélèvements sanguins, d’organes ou écouvillons par exemple) et de lutte obligatoires
concernant les maladies animales réglementées susceptibles de contaminer leurs
animaux. Les maladies animales réglementées sont définies par les articles L. 201-1 et
L. 221-1 du CRPM, faisant notamment référence au règlement (UE) 2016/429 du 9 mars
2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains
actes dans le domaine de la santé animale. Ces maladies réglementées sont listées
dans le règlement d'exécution (UE) 2018/1882 du 3 décembre 2018 sur l'application de
certaines dispositions en matière de prévention et de lutte contre les maladies à des
catégories de maladies répertoriées et établissant une liste des espèces et des groupes
d'espèces qui présentent un risque considérable du point de vue de la propagation de
ces maladies répertoriée, ainsi que dans l’arrêté du 3 mai 2022 listant les maladies
animales réglementées d'intérêt national en application de l'article L. 221-1 du code
rural et de la pêche maritime.
Ainsi, par exemple, l’influenza aviaire hautement pathogène, la dermatose nodulaire
contagieuse ou la tuberculose bovine sont des maladies animales réglementées.
Par ailleurs, l’article L. 223-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit que,
concernant les animaux de la faune sauvage ou les espèces de gibier dont la chasse
est autorisée, les personnes qui exercent le droit de chasse ou de pêche ou qui en
organisent l'exercice et les personnes titulaires du droit de chasser, sont tenues de
réaliser ou de faire réaliser les mesures destinées à la prévention, la surveillance et la
lutte obligatoires concernant les maladies animales réglementées.
296
La surveillance de la présence de certaines maladies animales réglementées, en
particulier la tuberculose bovine, nécessite de capturer des animaux sauvages pour
ensuite procéder à la prise d’échantillons, parfois à la suite d'autopsie, aux fins
d'analyses.
Lorsque la présence de la maladie dans la faune sauvage est mise en évidence, il
est nécessaire ensuite de mettre en place des mesures de lutte vis à vis des
populations infectées pour éviter la propagation de la maladie et la constitution de
réservoirs susceptibles de jouer un rôle dans la contamination d'animaux d’élevage.
Pour ces deux activités (surveillance et lutte), l’autorité administrative doit pouvoir
faire appel à des piégeurs formés et agréés conformément à l’article R. 427-16 du code
de l’environnement, afin de mener des actions de longue durée sur certains secteurs
délimités. Les ressources en personnes formées au sein de l'Office Français de la
Biodiversité, des services vétérinaires départementaux (au sein des DD(ETS)PP) ou des
lieutenants de louveterie sont insuffisantes pour mener à bien ces actions de
surveillance, de lutte et de prévention.
Ainsi, dans le cadre de la lutte contre la tuberculose bovine, les préfets font appel aux
piégeurs agréés, mais leur statut n’est pas reconnu spécifiquement au titre de la santé
animale (ou du code rural et de la pêche maritime). De plus, leur rémunération n’est
pas encadrée, au niveau national, pour le domaine « santé animale ». Par ailleurs,
nombre de ces piégeurs refusent de piéger par crainte d’être mis en difficulté si dans
le cadre de leur activité, ils étaient amenés à piéger des animaux domestiques ou à
blesser des personnes.
Il est donc nécessaire de leur donner un statut juridique sécurisé et attractif encadrant
cette action sanitaire afin de s’assurer de la mobilisation des piégeurs et du
renouvellement de leurs effectifs.
Leurs missions sont en effet essentielles, par exemple dans le cadre de la surveillance
et de la lutte contre la tuberculose bovine, le piégeage des blaireaux doit être effectué
dans les départements niveaux de surveillance de niveaux 2 et 3 Sylvatub160 :
-
Dans les zones de prospection, à des fins de surveillance (autour de foyers
bovins), afin d’effectuer des autopsies et analyses pour savoir si l’infection
circule chez les blaireaux ;
-
Dans les zones infectées (lorsque l’on sait que la faune sauvage est infectée)
pour réduire les densités de blaireaux.
160
https://www.plateforme-esa.fr/fr/actualisation-des-niveaux-de-surveillance-sylvatub-2025
297
L’arrêté du 29 janvier 2007 fixe les dispositions relatives au piégeage des animaux
classés nuisibles en application de l'article L. 427-8 du code de l'environnement
(aujourd’hui appelées ESOD pour Espèces Susceptibles d’Occasionner des Dégâts).
Ainsi, les piégeurs formés et agréés conformément à l’article R. 427-16 du code de
l’environnement ont un cadre d’intervention défini par le code de l’environnement,
pour les chasses particulières et la lutte contre les animaux susceptibles d'occasionner
des dégâts. Mais aucun cadre d’intervention n’est prévu pour le domaine sanitaire de
la surveillance et lutte contre les maladies animales réglementées.
C’est pourquoi il est nécessaire de donner à ces piégeurs agréés un statut juridique
encadrant leur action dans le domaine sanitaire.
Ø Vétérinaires
En 2010, les Etats Généraux du Sanitaire ont permis de définir les grands axes de la
rénovation du système sanitaire face aux nouvelles menaces liées à l'intensification
des échanges et ont abouti à la loi n° 2010-874 de modernisation de l'agriculture et de
la pêche du 27 juillet 2010. En application de cette loi, l’ordonnance n° 2011-863 du 22
juillet 2011 relative à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un
mandat sanitaire a clarifié les rôles, missions et responsabilités du vétérinaire qui
exerce des missions réglementées, le vétérinaire « sanitaire » ou « mandaté », selon les
missions.
Ainsi, les articles L. 203-1 à L. 203-11 du code rural et de la pêche maritime définissent
le périmètre d’intervention de ces vétérinaires.
Le « vétérinaire sanitaire » est titulaire d’une habilitation délivrée par l’autorité
administrative et désigné par certaines catégories de détenteurs d’animaux pour
pouvoir exécuter sur leurs animaux des interventions sanitaires rendues obligatoires
en application du code rural et de la pêche maritime, ou en application du droit de
l’Union européenne. L'État n’est pas responsable des dommages causés ou subis par
le vétérinaire sanitaire. Le « vétérinaire mandaté » réalise des missions de police
sanitaire, de contrôle officiel ou de certification pour le compte et au nom de l’Etat.
Dans ce cas, l'État est responsable des dommages causés ou subis par le vétérinaire
mandaté, sauf en cas de faute personnelle.
Un « vétérinaire sanitaire » peut être également « vétérinaire mandaté » lorsque des
mesures de polices sanitaires s’appliquent à un élevage, le vétérinaire sanitaire étant
alors mandaté pour réaliser ces mesures.
Les conditions d’octroi de l’habilitation, d’exercice des missions qui y sont liées, ainsi
que les responsabilités et obligations incombant au vétérinaire permettant son
maintien sont fixées par décret en conseil d’Etat. Ainsi, le décret n° 2012-843 du 30
298
juin 2012 relatif à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un mandat
sanitaire a notamment défini les modalités de délivrance de l’habilitation du
vétérinaire sanitaire, de l’exercice de ses missions, et de suspension et retrait de
l’habilitation (articles R. 203-3 à R. 203-16 du CRPM).
Plus de 92 % des vétérinaires libéraux exerçant en France sont détenteurs d’une
habilitation sanitaire (19 213 vétérinaires habilités en 2024161 pour 20 844 vétérinaires
en exercice en 2023162).
Les nouveaux enjeux auxquels les professions agricoles et vétérinaire doivent faire face
sont nombreux, qu’ils soient climatiques, sanitaires ou sociétaux. La réorganisation des
modes d’exercice des vétérinaires et le déclin de l’activité vétérinaire rurale, l’effet du
changement climatique et de la mondialisation des échanges entrainant l’émergence
de nouvelles maladies ou réémergence d’anciennes maladies, la pression sociétale sur
le bien-être animal et l’acceptabilité des mesures de lutte, en sont les plus saillants.
Quinze ans après les États Généraux du Sanitaire, il apparait donc nécessaire d’adapter
ou préciser le champ et les conditions d’exercice des missions des vétérinaires
sanitaires et mandatés afin de renforcer la résilience de notre système sanitaire et
conforter leur rôle de sentinelle pour la détection précoce des maladies et de leurs
missions centrales pour une réaction rapide et efficace dans la gestion des crises
sanitaires.
Ø Médicaments vétérinaires
A la suite de l’entrée en application de trois règlements européens concernant l’usage
des médicaments vétérinaires dits « Paquet médicaments vétérinaires », il est
nécessaire de continuer à apporter au cadre législatif français les adaptations rendues
nécessaires par l’entrée en vigueur de ces textes, lesquels sont :
-
Le règlement (UE) 2019/4 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre
2018 concernant la fabrication, la mise sur le marché et l'utilisation d'aliments
médicamenteux pour animaux, modifiant le règlement (CE) n° 183/2005 du
Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/167/CEE du
Conseil ainsi que des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit ;
-
Le règlement (UE) 2019/5 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre
Liste des vétérinaires avec habilitation sanitaire limitée à plusieurs départements disponible sur le site
du MAASA : https://agriculture.gouv.fr/tous-les-etablissements-agrees-certifies-autorises-ou-enregistrespar-la-dgal
162
Donnée issue de l’atlas démographique vétérinaire 2024 publié par l’Ordre des vétérinaires :
https://www.veterinaire.fr/
161
299
2018 modifiant le règlement (CE) n° 726/2004 établissant des procédures
communautaires pour l’autorisation et la surveillance en ce qui concerne les
médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence
européenne des médicaments, le règlement (CE) n° 1901/2006 relatif aux
médicaments à usage pédiatrique et la directive 2001/83/CE instituant un code
communautaire relatif aux médicaments à usage humain ainsi que des actes
délégués et d’exécution qu’il prévoit ;
-
Le règlement (UE) 2019/6 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre
2018 relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE
ainsi que des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit.
Une première adaptation du droit national au « paquet médicaments vétérinaires » a
été réalisée par l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 portant adaptation des
dispositions du code de la santé publique et du code rural et de la pêche maritime au
droit de l’Union européenne dans le domaine des médicaments vétérinaires et des
aliments médicamenteux. Cette ordonnance a permis de tirer les conséquences de
l’abrogation de la directive 2001/82/CE et de l’entrée en application des règlements
(UE) 2019/4, 2019/5 et 2019/6, notamment en matière de définitions, de compétences
des autorités administratives et de régime juridique des aliments médicamenteux.
Plus particulièrement, il s’agissait alors d’adapter certaines définitions et renvois
juridiques du code de la santé publique afin de les mettre en cohérence avec les
notions introduites par le règlement (UE) 2019/6, de préciser les compétences des
autorités administratives compétentes, notamment de l’Agence nationale du
médicament vétérinaire au sein de l’ANSES, pour l’instruction des autorisations, la
pharmacovigilance et les activités de contrôle et de réviser le cadre juridique
applicable aux aliments médicamenteux, afin de tenir compte du règlement (UE)
2019/4, relatif à leur fabrication, leur mise sur le marché et leur utilisation, qui a redéfini
le régime juridique des aliments médicamenteux, en les rattachant au cadre juridique
applicable aux aliments pour animaux.
Toutefois, cette adaptation initiale ne couvre pas l’ensemble des ajustements rendus
nécessaires par l’application complète et progressive des règlements européens, ni
par l’adoption ultérieure de leurs actes délégués et d’exécution.
Ainsi, la mise en œuvre de l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 et l’analyse de
la cohérence d’ensemble du cadre juridique applicable ont mis en évidence la
nécessité de procéder à des ajustements complémentaires du droit national.
Les ajustements envisagés ne modifient pas l’équilibre général du droit du
médicament vétérinaire. Ils visent principalement à sécuriser la base légale de
certaines dispositions, à garantir l’effectivité des contrôles et à simplifier les
300
procédures administratives, tout en assurant une application complète et cohérente
du règlement (UE) 2019/6.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 38 de la Constitution prévoit que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution
de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par
ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine
de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil
d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le
projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée
par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. A
l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances
ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine
législatif ».
Il ressort de ces dispositions que le Gouvernement, à son initiative, peut être autorisé
par le Parlement à prendre par ordonnance des mesures qui sont en principe du
domaine de la loi.
Une disposition d'habilitation ne peut résulter que d'un projet de loi ou d'un
amendement déposé par le Gouvernement163.
L'article 38 de la Constitution n'exclut de la délégation que les domaines que la
Constitution réserve aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de
financement de la sécurité sociale164. Toutes les autres matières que l'article 34 de la
Constitution place dans le domaine de la loi peuvent faire l'objet d'une habilitation à
légiférer par ordonnance165, quelle que soit leur importance et quelle que soit
l'éminence des principes en cause.
La loi d'habilitation ne saurait avoir pour effet de dispenser le Gouvernement, dans
l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la
Constitution, de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que
les normes internationales et européennes applicables166.
En outre, aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux
Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi
librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de
Cons. cons., 20 janvier 2005, n° 2004-510 DC.
Cons. cons., 16 décembre 1999, n°99-421 DC, cons. 15.
165
Cons. cons., 16 décembre 1999, précitée, cons. 8.
166
Cons. cons., 26 juin 2003, n°2003-473 DC, cons. 10.
163
164
301
leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la
transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence
constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi
pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant
pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne167 .
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Ø Financement
Compte tenu de la multiplicité des menaces sanitaires, il ressort des premiers travaux
menés dans le cadre des Assises le besoin d’une mutualisation du financement des
mesures sanitaires, au regard de leurs coûts croissants, afin de limiter in fine les pertes
économiques et soutenir la résilience des exploitations.
Concernant les outils de la réglementation européenne permettant de mettre en
œuvre une mutualisation de moyens, il convient de distinguer :
-
Les lignes directrices européennes concernant les aides d’État dans les secteurs
agricole et forestier et dans les zones rurales (2022/C 485/01) qui définissent un
« fonds de mutualisation » comme un « système reconnu par un État membre
conformément à son droit national et permettant aux agriculteurs affiliés, aux
exploitants de forêts et aux gestionnaires de forêts de s’assurer et de percevoir
des indemnités en cas de pertes économiques ». Les États membres peuvent
verser des contributions financières à des fonds de mutualisation « reconnus »
dans ce cadre. Un régime d’aide nationale168 construit sur la base de l’aide aux
contributions financières à des fonds de mutualisation prévue par les lignes
directrices a été notifiée à la Commission européenne. En France, il s’agit d’un
agrément prévu par les articles R. 361-50 et suivants du CRPM en application de
l’article L. 361-3 du même code relatif à l’intervention du Fonds national de
gestion des risques en agriculture (FNGRA) visant à indemniser les agriculteurs
pour des dommages causés par notamment par des maladies animales ou des
organismes nuisibles pour les végétaux (point 417 des lignes directrices
précitées).
-
Les articles 157 et 164, notamment le m) du 4, du règlement (UE) n° 1308/2013
du parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 portant
organisation commune des marchés des produits agricoles (dit « OCM »)
V. par ex. Cons. cons., 12 juin 2018, n° 2018-765 DC, cons. 3.
Aide d’État SA.107590 (2023/N) relative à l’aide aux contributions financières à des fonds de
mutualisation modifiée par les régimes SA.118416 (2025/N) et SA.120939 (2025/N).
167
168
302
prévoient, que des interprofessions reconnues par un État membre peuvent
mettre en place, à leur initiative, des fonds de mutualisation en tant qu'outil
notamment pour financer des actions de prévention à partir de cotisations
obligatoires. Ce cadre est souple et la décision relève de la gouvernance de ces
interprofessions.
Ainsi, les « fonds de mutualisation » des organisations interprofessionnelles prévus par
le règlement OCM sont distincts des fonds de mutualisation « agréés » au sens de
l'article L. 361-3 du CRPM.
Actuellement, seul le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et
environnemental (FMSE), qui n’est pas un fonds de mutualisation porté par une
organisation interprofessionnelle, détient ce type d'agrément169.
Il
n'est
pas
possible
que
des
« fonds
de
mutualisation »
d'organisations
interprofessionnelles bénéficient d'une contribution publique du FNGRA, car ils ne
peuvent pas bénéficier d'un agrément au sens de l'article L. 361-3 du CRPM.
En effet, les "fonds de mutualisation" qui pourraient être portés par des organisations
interprofessionnelles ne remplissent pas les conditions pour obtenir un agrément au
sens de l'article L. 361-3 du CRPM (conditions prévues aux article R. 361-50 à R. 361-59
du même code) car :
-
Les fonds de mutualisation « agréés' » au sens de l'article L. 361-3 du CRPM sont
compétents uniquement pour les activités agricoles au sens de la PAC, or les
interprofessions incluent des opérateurs des secteurs d’activités concernant la
transformation et/ou de la distribution des produits alimentaires, et non pas
uniquement des opérateurs du secteur agricole.
-
L’article R. 361-55 du CRPM impose des règles de fonctionnement, notamment
la présence d'une section commune et de sections spécialisées, ce qui n’est pas
le cas des organisations interprofessionnelles.
-
Les fonds de mutualisation « agréés » au sens de l'article L. 361-3 du CRPM sont
des dispositifs qui visent à mutualiser les risques entre filières, à l'inverse des
organisations interprofessionnelles.
-
C’est pourquoi il n'est pas possible d'agréer des fonds de mutualisation "monofilière" et, par conséquent, il n’est pas prévu de pouvoir financer par des fonds
publics les fonds de mutualisation non agréés.
Par ailleurs, le FMSE, seul fonds de mutualisation agréé, vise à indemniser les
agriculteurs pour des dommages causés par des maladies animales ou des organismes
169
https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000051330893
303
nuisibles pour les végétaux réglementés, et n’est pas en capacité juridiquement, au
regard des règles européennes et nationales, d’intervenir dans le domaine de la
prévention ni pour des maladies non réglementées. Ce cadre d’intervention est défini
par l’article L. 361-3 du CRPM ainsi que par les dispositions européennes (lignes
directrices agricoles et régime d’aide d’État). Enfin, il faut noter que les détenteurs non
professionnels d’animaux, (ou de végétaux), ne sont pas couverts par ce type de fonds
de mutualisation “agrées” qui sont réservés aux acteurs professionnels.
Le recours aux dispositifs assurantiels n'est pas adapté pour les éleveurs, les
entreprises d'assurance n'étant pas capables d'évaluer le risque à couvrir à
l'émergence de la crise. Par ailleurs, dans le domaine sanitaire, les assureurs peuvent
être confrontés à des risques d'aléa moral (concernant l'application des mesures de
prévention et de lutte) ou de sélection adverse qui portent préjudice à leur
intervention. Les sources de financements privés identifiées reposent donc sur des
dispositifs de mutualisation professionnels (interprofessions, fonds de mutualisation,
etc…).
Ø Traçabilité
Le cadre juridique actuel concernant l’obligation et le régime de traçabilité animale et
les données nécessaires permettant d’assurer la traçabilité est présenté ci-dessous.
Le règlement 2016/429 dit « Loi de santé animale » (LSA) vise à prévenir et à lutter
contre les maladies animales pouvant être transmises à d’autres animaux ou aux êtres
humains. Pour cela, il est prévu des dispositions relatives à l’enregistrement des
opérateurs, de leurs établissements, à l’identification et au suivi des animaux détenus.
-
Concernant l’enregistrement des opérateurs détenant des animaux et de leurs
établissements :
Les articles 84 à 92 et 172 à 175 du règlement 2016/429 détaillent les obligations
d’enregistrement qui s’imposent aux opérateurs détenant des animaux. Les articles 3,
18 à 21 du règlement 2019/2035 et l’article 20 du règlement 2020/691 viennent ajouter
des informations à enregistrer.
Les articles 93, 101, 173 et 185 du règlement 2016/429 précisent que l’autorité
compétente
enregistre
dans
un
registre
les
opérateurs,
établissements
et
transporteurs d’animaux terrestres et de leurs produits, ainsi que les opérateurs,
établissements et groupes d’établissements aquacoles.
En droit français, pour les opérateurs détenant des animaux autres que les équidés et
les carnivores domestiques, l’article L.513-1 du Code rural et de la pêche maritime
(CRPM) précise que Chambre d’agriculture France (CDAF), tête du réseau des
304
chambres d’agriculture, assure « la collecte et le traitement des données relatives aux
opérateurs et à leurs établissements qui sont notamment requises [par la LSA] ».
L’article L. 212-3 du CRPM dispose ensuite que les chambres d’agriculture
« contribuent à la collecte des données relatives aux opérateurs […] collectées et
centralisées par [CDAF] dans des conditions définies par décret ». CDAF « structure,
coordonne et pilote » cette mission des chambres au titre de l’article L. 513-1 précité.
Pour les opérateurs détenant des équidés, leur enregistrement a été confié par l’article
L. 212-9 du CRPM à l’Institut Français du Cheval et de l’Equitation sur une base
informatique dénommée SIRE.
Par ailleurs, l’article L. 212-2 du CRPM précise que l’enregistrement des opérateurs
détenant des carnivores domestiques peut être confié à une personne agréée par le
ministère chargé de l’agriculture après appel à candidature. Cette mission est
aujourd’hui assurée par Ingenium Animalis sur la base de données dénommée I-CAD.
Enfin, les informations déclarées par les opérateurs et enregistrées par les
établissements et personnes précités sont précisées par arrêté du ministre chargé de
l’agriculture.
-
Concernant l’enregistrement de l’identification et des mouvements des
ruminants et porcins :
L’article 108 de la LSA impose aux Etats membres la mise en place d’un système
d’identification et d’enregistrement des animaux terrestres qui comporte des
dispositifs matériels d’identification des animaux, des documents d’identification et
de circulation, des registres et des bases de données.
L’article 109 de ce même règlement précise que les Etats membres doivent détenir et
mettre à jour une base de données informatique pour les espèces bovines, ovines,
caprines, les porcins et les équidés.
Ces exigences sont complétées par le règlement délégué (UE) 2019/2035 de la
Commission du 28 juin 2019 complétant le règlement (UE) 2016/429 du Parlement
européen et du Conseil en ce qui concerne les règles relatives aux établissements
détenant des animaux terrestres et aux couvoirs ainsi qu’à la traçabilité de certains
animaux terrestres détenus et des œufs à couver qui précise les règles concernant les
informations contenues dans la base de données informatiques des bovins (article 42),
ovins et caprins ( article 49), porcins (article 56), équidés (article 64).
Ce règlement précise également les règles relatives à l’échange de données
électroniques entre les bases de données informatiques des Etats membres
concernant les bovins (article 43).
305
Le chapitre 2 du règlement d’exécution (UE) 2021/520 relatif à la traçabilité de certains
animaux terrestres détenus précise quant à lui les modalités de fonctionnement
pratique et technique des bases de données informatiques, en particulier en ce qui
concerne les délais de transmission des informations pour l’enregistrement des
animaux détenus.
En droit français, l’article L.212-8-1 du CRPM précise que « les chambres d'agriculture
contribuent à la collecte et au traitement des données relatives à l'identification et à
la traçabilité des animaux des espèces bovines, ovines et caprines ainsi qu'à la
délivrance et à la gestion des matériels et procédés d'identification et des documents
d'identification des animaux de ces espèces ». CDAF « structure, coordonne et
pilote » cette mission des chambres au titre de l’article L.513-1 précité.
Par ailleurs, l’article L.212-2 du CRPM précise que la collecte et le traitement des
données relatives à l'identification des animaux, le nom et l'adresse de leurs
propriétaires ou détenteurs successifs et la mention de l'exécution des obligations
administratives auxquelles ces derniers sont astreints peuvent être réalisés par l’Etat
ou confiés à des personnes agréées après appel à candidature par le ministère chargé
de l'agriculture.
Ø Piégeurs
Le statut « indemne de maladie » au regard d’une maladie animale réglementée au
niveau européen est octroyé par la Commission européenne, en application de
l’article 36 du Règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9
mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant
certains actes dans le domaine de la santé animale.
Concernant plus particulièrement la tuberculose bovine, le critère retenu par la
réglementation européenne pour qu’un Etat membre obtienne le statut « indemne de
maladie » est une incidence de moins de 0,1 % au cours des trois dernières années,
couplée à une surveillance annuelle conduite dans les élevages et dans la faune
sauvage.
A cet effet, le maintien du statut « indemne d’infection » de la France passe par une
surveillance annuelle fondée sur une analyse de risques. Celle-ci doit prendre en
compte les systèmes de production en élevage, mais également les facteurs de risques
liés à la propagation de l'infection par d'autres animaux que les bovins détenus, ce qui
nécessite de connaître la situation sanitaire des maladies règlementées dans la faune
sauvage afin, dans l’hypothèse où ces maladies sont présentes, de lutter contre cellesci.
306
Ainsi, les piégeurs agréés conformément à l’article R. 427-16 du code de
l’environnement, jouent un rôle important dans la surveillance de la tuberculose
bovine notamment chez les blaireaux, qui sont, avec les sangliers et les cervidés les
espèces de la faune sauvage susceptibles d’être infectées et de contaminer à leur tour
des élevages bovins.
Ø Vétérinaires
L’encadrement des missions réalisées par les vétérinaires libéraux habilités en tant que
vétérinaires sanitaires ou mandatés traduit un partenariat public/privé unique en
Europe et mis en place en France depuis plus de 70 ans.
Ce cadre national, permet d’intégrer et de répondre au cadre de l’Union qui repose
principalement sur les règlements européens suivants :
-
Règlement (UE) 2016/429 du Parlement et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux
maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans
le domaine de la santé animale,
-
Règlement (UE) 2017/625 du Parlement et européen et du Conseil du 15 mars
2017 concernant les contrôles officiels sur les autres activités officielles servant
à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux
aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être
des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques,
complétés par leurs actes délégués et d’exécution,
-
Les règlements formant le « paquet hygiène » et les règles relatives à la
certification aux mouvements et aux exports d’animaux vivants, de leurs
produits ou de leurs sous-produits.
Ces règlementations octroient aux vétérinaires l’exclusivité de la réalisation d’un
certain nombre de missions et contrôles officiels dans le cadre de la prévention, de la
surveillance et de la lutte en santé animale et en santé publique (prévention et lutte
contre les zoonoses), mais aussi dans le cadre du bien-être animal, du contrôle de la
chaîne alimentaire et de la certification sanitaire au commerce des animaux, de leurs
produits et de leurs sous-produits animaux.
Ø Médicaments vétérinaires
Le cadre conventionnel applicable repose principalement sur les règlements (UE)
2019/4, 2019/5 et 2019/6, complétés par leurs actes délégués et d’exécution.
L’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 constitue une première étape
d’adaptation du droit interne à ce cadre européen. Néanmoins, le caractère évolutif
du droit de l’Union, conjugué à la technicité des règles applicables aux médicaments
307
vétérinaires, rend nécessaire une poursuite de l’adaptation législative afin de garantir
une conformité complète, cohérente et durable du droit national.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Ø Piégeurs
La Grande Bretagne et l'Irlande ont, depuis de nombreuses années, encadré le
piégeage, notamment de blaireaux, dans la surveillance et la lutte contre la
tuberculose bovine.
En Irlande, le gouvernement encadre et programme les activités de piégeages. Les
piégeurs sont recrutés au travers d’appels d’offres. Les piégeurs recrutés sont formés
puis supervisés par les agents de l’Etat dans leur activité. Leur rémunération est prise
en charge par l’Etat.
Ø Vétérinaires
Les règlements (UE) 2016/429 et 2017/625, les règlements formant le paquet hygiène
et les règles relatives à la certification aux mouvements et aux exports d’animaux
vivants, de leurs produits ou de leurs sous-produits sont directement applicables dans
l’ensemble des États membres. À l’instar de la France, les États membres ont procédé
à des adaptations de leur droit national afin d’assurer la mise en œuvre effective de
ces règlements, notamment en ce qui concerne l’organisation des autorités
compétentes, les modalités de contrôle, les règles de prescription et de délivrance,
ainsi que les dispositifs de sanctions applicables en cas de non-respect des exigences
européennes.
L’organisation choisie par la France présente la particularité d’obéir à une logique de
partenariat entre les secteurs public et privé, qui la distingue d’autres modèles retenus
par les États membres. Dans le modèle suédois par exemple, il existe une séparation
entre les missions de soins, chirurgie et prescriptions médicales à destination des
animaux domestiques et les missions de contrôle et de surveillance. Ces dernières sont
en effet exclusivement réalisées par des vétérinaires fonctionnaires de l’État qui ne
prodiguent pas de soins aux animaux domestiques. Ainsi, seul 1 % des vétérinaires
exerçant en France travaillent dans le secteur public contre 24 % pour la Suède, 16 %
pour l’Allemagne ou encore 39 % pour l’Irlande170.
170
Survey of the veterinary profession in Europe, 2018, Federation of veterinarians of Europe.
308
Ø Médicaments vétérinaires
Les règlements (UE) 2019/4, 2019/5 et 2019/6 relatifs aux médicaments vétérinaires et
aux aliments médicamenteux sont directement applicables dans l’ensemble des États
membres depuis le 28 janvier 2022. À l’instar de la France, les États membres ont
procédé à des adaptations de leur droit national afin d’assurer la mise en œuvre
effective de ces règlements, notamment en ce qui concerne l’organisation des
autorités compétentes, les modalités de contrôle, les règles de prescription et de
délivrance, ainsi que les dispositifs de sanctions applicables en cas de non-respect des
exigences européennes.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Ø Financement
Le système sanitaire actuel est fondé sur le modèle issu des états généraux du sanitaire
conduits voici une quinzaine d’années. Au vu de l’évolution de la situation sanitaire de
la Ferme France et de l’émergence de nouvelles menaces sanitaires en santé animale,
les Assises du sanitaire animal visent à améliorer le système sanitaire en place en
matière de gouvernance, de financement, de stratégie et de partage des
responsabilités entre l’État et les filières.
A ce jour, les mesures sanitaires en santé animale répondent à trois objectifs :
-
La prévention qui vise à protéger les cheptels face à l’introduction d’agents
pathogènes (biosécurité, campagnes de vaccination préventives comme la
dernière campagne de vaccination contre l’IAHP, visite sanitaire …) ;
-
La surveillance qui permet d’avoir une bonne connaissance de la situation
sanitaire sur le territoire français par divers moyens : campagnes de dépistage
programmé, surveillance des évènements en élevage, collecte et traitement des
données (plateforme d’épidémiosurveillance) ;
-
La lutte qui vise à financer les mesures de gestion appliquées dans les élevages
pour éradiquer les agents pathogènes présents (dépeuplement des cheptels,
nettoyage et désinfection des bâtiments, campagnes de vaccination déployées
dans le cadre de mesures de gestion visant l’éradication …) et à indemniser les
animaux abattus sur ordre de l’administration. Pour les crises d’une certaine
intensité, les mesures de lutte sanitaires peuvent être accompagnées par une
indemnisation des pertes économiques.
309
Les dernières crises sanitaires (FCO, IAHP, DNC, etc) ont mis en évidence les limites
du système actuel, par un défaut d’anticipation et de visibilité sur l’intervention des
différents acteurs.
Dans ce contexte les Assises ont pour finalité de ré-interroger notre modèle sanitaire
et les responsabilités des différents acteurs en matière de prévention, de surveillance
et de lutte, y compris en matière de financement.
Les différents leviers identifiés et qui seront discutées lors des Assises du Sanitaire
n’emportent pas la même nécessité de légiférer :
-
Concernant
les
financements
interprofessionnels,
via
des
accords
interprofessionnels portant sur le financement de mesures de prévention dans
les élevages : les organisations interprofessionnelles peuvent décider d'affecter
directement leurs ressources (contributions générales ou contributions
spécifiques) pour financer des mesures de prévention, et le cas échéant, dans
le cadre de fonds de mutualisation créés et gérés par les interprofessions. Les
contributions aux interprofessions sont volontaires ou rendues obligatoires par
extension d’un accord interprofessionnel (par la prise d’un arrêté ministériel en
France). Les articles L. 632-1 à 12 du CRPM décrivent ces organisations
interprofessionnelles agricoles. La mise en œuvre de cette option ne nécessite
aucune disposition législative supplémentaire.
-
Concernant une intervention en matière de prévention via des fonds de
mutualisation agréés, notamment via le financement des programmes
sanitaires
d’intérêt
collectif171
(PSIC)
sans
contribution
publique :
l’élargissement de l’intervention du FMSE, seul fonds de mutualisation agréé
dans le cadre de l’article L. 361-3172 du CRPM, pourrait nécessiter d’introduire
un article législatif, qui prévoirait la possibilité pour un fonds de mutualisation
agréé d’intervenir sur un autre périmètre (celui de la prévention) que celui de
son agrément et cela sans intervention financière de l’État.
-
Concernant la création d’un ou plusieurs fonds de mutualisation ad -hoc dont
l’activité serait centrée sur la prise en charge des actions de prévention,
surveillance ou lutte : ces fonds pourraient également être ouverts aux acteurs
Prévus par l’article L.201-10 du CRPM.
Qui rend possible une contribution du Fonds national de gestion des risques en agriculture pour le
financement de l’indemnisation des pertes économiques liées à l’apparition d’un foyer de maladie
animale ou végétale ou d’un incident environnemental par des fonds de mutualisation agréés par
l’autorité administrative.
171
172
310
non professionnels et aux collectivités locales, par exemple pour permettre la
mutualisation des coûts des mesures liées à la lutte en santé des végétaux qui
peut concerner de nombreux propriétaires particuliers, pour lesquels ces coûts
sont très onéreux. Une mesure législative est indispensable pour permettre la
mise en place de tels dispositifs.
Ø Traçabilité
Les bases d’une harmonisation de l’exercice des missions des chambres d’agriculture
en matière de traçabilité animale ont été posées par la reconnaissance du rôle de
pilote à Chambres d’Agriculture de France (CDAF), tête de réseau des chambres
d’agriculture, sur les missions des chambres d’agriculture. CDAF s’est également vu
reconnaître par l’article 53 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la
souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, le
pouvoir d’adopter des normes d'intervention pour les établissements du réseau et de
s'assurer du respect de ces normes.
En revanche, le projet de portail unique en cours de réflexion pourrait impliquer des
évolutions législatives, notamment pour permettre d’y agréger des données
complémentaires pour les filières professionnelles et de préciser les nouvelles finalités
de traitement de ces données. Les travaux du programme SINEMA sont relancés
depuis la fin de l’année 2025 et il est prévu qu’ils aboutissent en partie en 2028. Ce
calendrier risque de ne pas être respecté en cas d’absence de base juridique pour
intégrer ce portail unique au projet SINEMA. C’est pour cela qu’il est nécessaire de
légiférer sur le sujet.
Ø Piégeurs
Le rôle des piégeurs agréés d’animaux de la faune sauvage dans le cadre de leurs
missions, est identifié comme essentiel à la mise en œuvre de mesures de prévention,
surveillance
ou
lutte
concernant certaines
maladies
animales
réglementées,
notamment la tuberculose bovine. Or, à ce jour, le rôle des piégeurs n’est pas encadré
spécifiquement pour le domaine de l’intervention sanitaire animale, ces derniers ne
disposant pas de statut juridique propre.
C’est pourquoi il est nécessaire de légiférer pour acter la reconnaissance et
l’encadrement des missions des piégeurs dans le domaine sanitaire, sécuriser et
harmoniser les modalités d'intervention et rémunération des piégeurs. L’enjeu est de
s’assurer pour l’avenir de la poursuite de ces missions d’intérêt général indispensables
à la surveillance et la lutte contre certaines maladies animales réglementées.
311
Ø Vétérinaires
Depuis l’ordonnance n° 2011-863, de profondes évolutions de l’organisation de la
profession vétérinaires mais aussi sociétales, climatiques et sanitaires ont eu lieu. Les
dispositions actuelles s’avèrent parfois inadaptées ou insuffisantes face aux enjeux et
aux réalités et contraintes de terrain. Afin de renforcer la résilience du dispositif
sanitaire et de renforcer la place centrale que tiennent les vétérinaires habilités,
notamment en termes de veille et de surveillance des maladies animales et
zoonotiques sur le territoire il est nécessaire d’ajuster le cadre de l’habilitation
sanitaire et de l’intervention des vétérinaires habilités, sanitaires et mandatés.
Dans le cadre de la feuille de route portant sur la lutte contre la désertification
vétérinaire et des travaux des Assises du sanitaire, un chantier est ouvert sur la revue
des missions et de la rémunération des vétérinaires habilités et mandatés. La volonté
est de renforcer le rôle des vétérinaires sanitaires comme sentinelles des risques
sanitaires, dans les lieux de détention des animaux et plus largement auprès des
animaux. Des modifications des articles L. 203-1 à L. 203-11 du CRPM pourront être
nécessaires pour atteindre cette cible, notamment la modification du I. de l’article L.
203-8, en élargissant les mandatements possibles des vétérinaires.
Ce chantier comprend également une réflexion sur la rémunération des missions
exercées par ces vétérinaires, en tant que vétérinaires habilités, sanitaires ou
mandatés, incluant le cas échéant une participation des propriétaires et détenteurs
d’animaux et autres acteurs. Il est dénommé chantier « Vétérinaire sanitaire de
demain ».
Enfin, il s’agit de revoir les conditions d’habilitation des vétérinaires sanitaires,
notamment dans l’objectif de pouvoir retirer l’habilitation aux vétérinaires mandatés
sur des missions de police sanitaire dans certains cas particuliers.
Ø Médicaments vétérinaires
Si l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 a permis une première mise en
conformité du droit national, l’expérience de mise en œuvre du nouveau cadre
européen met en évidence la persistance de difficultés juridiques et opérationnelles
pour les acteurs concernés.
Les adaptations envisagées portent sur plusieurs dispositions de nature législative du
code de la santé publique relatives au régime applicable aux médicaments
vétérinaires, notamment en matière de sanctions administratives et pénales, de
pouvoirs de contrôle des autorités compétentes et de procédures applicables aux
opérateurs.
312
Ces dispositions ont été partiellement adaptées par l’ordonnance n° 2022-414 du 23
mars 2022 afin d’assurer la mise en œuvre du règlement (UE) 2019/6 relatif aux
médicaments vétérinaires. Toutefois, l’analyse de la cohérence d’ensemble du
dispositif et l’expérience acquise depuis son entrée en application ont mis en évidence
la nécessité de procéder à des ajustements complémentaires afin d’assurer la pleine
effectivité du cadre européen applicable.
Les adaptations envisagées visent notamment à compléter le dispositif de sanctions
applicable au non-respect de certaines obligations prévues par le règlement (UE)
2019/6, à corriger certaines lacunes ou incohérences identifiées dans les dispositions
législatives issues de l’ordonnance du 23 mars 2022 et à préciser les pouvoirs de
contrôle des autorités compétentes.
Une nouvelle intervention de niveau législatif est donc nécessaire afin de compléter,
sécuriser et consolider l’adaptation du code de la santé publique et du code rural et
de la pêche maritime au droit de l’Union européenne.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Ø Financement
Compte tenu de la multiplicité des menaces sanitaires, il ressort des premiers travaux
menés dans le cadre des Assises le besoin d’une mutualisation du financement des
mesures sanitaires, au regard de leurs couts croissants, afin de limiter in fine les pertes
économiques et soutenir la résilience des exploitations.
Les contrats sanitaires de filière, qui seront sur cette base élaborés par les
professionnels, traduiront de façon concrète les mesures à renforcer en matière de
surveillance et de prévention, pour une meilleure anticipation des menaces sanitaires,
en mettant en place notamment des programmes sanitaires d’intérêt collectif173
(PSIC).
Il est attendu une plus grande responsabilité des éleveurs en matière de prévention
(déploiement de mesures de biosécurité, vaccination préventive avant les épizooties),
afin d’éviter ou limiter l’impact des crises sanitaires, et que l’Etat puisse renforcer les
actions de surveillance permettant une détection plus précoce des foyers,
notamment en créant la mission de vétérinaire sentinelle.
En ce qui concerne la lutte, elle continuera de relever de la puissance publique pour
les maladies animales zoonotiques pouvant avoir des conséquences graves en matière
de santé publique (ex : tuberculose, rage, IAHP…) ou pour des maladies animales à fort
173
Prévus par l’article L.201-10 du Code rural et de la pêche maritime (CRPM).
313
impact sur les cheptels (ex : peste porcine africaine, fièvre aphteuse, dermatose
nodulaire contagieuse…). Pour les autres maladies, l’État pourra accompagner les
professionnels dans leurs programmes de lutte, notamment via la mise en place d’une
banque d’antigènes et de vaccins. Le recours aux programmes du fonds national
agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE), à
gouvernance professionnelle doit rester effectif pour la lutte.
En matière de financement des mesures sanitaires, une mutualisation professionnelle
(entre agriculteurs) ou interprofessionnelle (associant les différents maillons d’une
filière, de la production agricole, de la transformation et de la commercialisation y
compris de la distribution) est envisageable et devra être discutée dans le cadre des
Assises, pour aboutir à un consensus.
Au regard des travaux conduits dans le cadre des Assises de la santé animale qui
doivent s’achever à l’été, l’objectif de cette mesure est, d’une part, de répartir plus
clairement les responsabilités entre l’Etat et les acteurs privés et, d’autre part, de
s’assurer de disposer de toutes les modalités de financement des mesures de
surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales réglementées
réalisées par l’Etat et les personnes autres intervenant dans la mise en œuvre de ces
mesures, afin de préciser notamment les modalités selon lesquelles les organisations
professionnelles ou interprofessionnelles ainsi que les détenteurs de végétaux ou
d’animaux non professionnels peuvent mutualiser leurs contributions afin de prévenir,
contrôler et gérer les risques sanitaires.
Ø Traçabilité
Les outils permettant la collecte des données de traçabilité animale sont aujourd’hui
multiples et vieillissants, ce qui implique une charge supplémentaire en matière de
gouvernance des systèmes d’information, un risque accru en matière de sécurité des
systèmes d’information et une absence d’harmonisation nationale pour la réalisation
d’une même obligation déclarative (voir supra). Ainsi, des réflexions sont actuellement
menées, en concertation avec les organisations professionnelles agricoles, afin de
définir le schéma cible qui s’inscrira dans le cadre du programme de refonte du
système national dit « SINEMA » et de définir le rôle et les responsabilités de chacun,
Etat et partenaires. L’objectif de cette révision est de renforcer l’efficacité, la fiabilité
et la sécurisation du système de collecte de données de traçabilité animale (voir
supra).
L’objectif recherché par la présente habilitation à légiférer par ordonnance est de
permettre l’avènement d’une plateforme unique de collecte de données sur laquelle
un opérateur pourra effectuer l’ensemble de ses démarches administratives, et
harmoniser sur l’ensemble du territoire national l’accompagnement réalisé par les
314
établissements et personnes agréées en charge de la collecte des données
concernées. De plus, il est envisagé de permettre le recueil d’informations
complémentaires non exigées règlementairement, dans le respect des règles liées à la
protection des données, afin de les croiser avec les données règlementaires
permettant ainsi d’améliorer le suivi technique des élevages et de prévoir de
potentielles nouvelles finalités de traitement utiles à la profession.
Ø Piégeurs
L’objectif de cette mesure est de définir le statut juridique applicable aux piégeurs
intervenant dans le cadre de la mise en œuvre de mesures de prévention, surveillance
et lutte contre les maladies animales réglementées.
Ø Vétérinaires
L’objectif de cette mesure est d‘adapter le cadre juridique de l’habilitation sanitaire
et du mandatement des vétérinaires afin de permettre au dispositif sanitaire française
d’être pleinement efficace et réactif pour répondre aux enjeux sanitaires actuels et à
venir.
Ø Médicaments vétérinaires
L’objectif de cette mesure est de compléter et consolider l’adaptation du droit
national opérée par l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022, notamment afin
d’assurer une mise en cohérence complète du code de la santé publique et du code
rural et de la pêche maritime avec les règlements européens relatifs aux médicaments
vétérinaires et aux aliments médicamenteux, de sécuriser juridiquement les pratiques
professionnelles des vétérinaires et des opérateurs économiques et de renforcer
l’effectivité des dispositifs de contrôle et de sanction.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
L’habilitation à légiférer par ordonnance est nécessaire pour permettre la reprise des
travaux des Assises du sanitaire animal et conduire les concertations avec l’ensemble
des parties prenantes.
A ce stade, l’état d’avancement de ces travaux ne permet pas de définir de manière
suffisamment précise et stabilisée le contenu des dispositions qui en résulteront.
315
En conséquence, l’habilitation constitue l’option adaptée, dès lors que les finalités
poursuivies sont clairement précisées.
Aucune autre option n’a été envisagée.
3.2.
OPTION RETENUE
Ø Financement
Il s’agira de compléter les dispositions du CRPM afin de préciser les modalités du
financement des mesures de prévention, surveillance ou lutte en matière de stratégie
sanitaire entre l’Etat, les organisations professionnelles et interprofessionnelles et les
autres
personnes
impliquées,
pour
faire
face
aux
dangers
zoosanitaires,
phytosanitaires et relatifs à la sécurité sanitaire des aliments.
Ø Traçabilité
Il est envisagé de modifier les dispositions législatives relatives à la traçabilité animale
afin d’élargir les catégories de données collectées et les finalités de traitement
possibles.
Ø Piégeurs
L’option retenue est de modifier l’article L. 223-4 du code rural et de la pêche maritime
en y ajoutant la possibilité de participation des piégeurs agréés au titre de l’article R.
427-16 du code de l’environnement, dans l’exécution de certaines mesures de
surveillance et de lutte contre les maladies animales réglementées définies par
l’autorité administrative.
Ø Vétérinaires
Le dispositif retenu consiste à habiliter le Gouvernement à prendre par voie
d'ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour actualiser et préciser le
cadre juridique applicable aux vétérinaires habilités, sanitaires et mandatés (articles L.
203-1 à L. 203-11 du CRPM) et mettre en œuvre le chantier « Vétérinaire sanitaire de
demain ». Les adaptations porteront principalement sur la clarification des missions,
des responsabilités et des prérogatives des vétérinaires sanitaires et mandatés, leur
rémunération ainsi que sur l'optimisation de leur articulation avec les autres acteurs
du dispositif sanitaire.
316
Les modalités précises de mise en œuvre seront déterminées à l'issue des
consultations en cours, notamment des réflexions issues des Assises du sanitaire
animal.
Ø Médicaments vétérinaires
L’option retenue consiste à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les
mesures législatives nécessaires pour compléter l’adaptation du droit national, dans la
continuité de l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022. Cette approche garantit une
cohérence globale du dispositif, permet d’intégrer les évolutions récentes du droit de
l’Union et offre la souplesse nécessaire à l’ajustement de dispositions techniques
complexes.
Plus précisément, les modifications envisagées visent essentiellement à sécuriser
juridiquement et à rendre pleinement opérationnel le cadre national applicable au
médicament vétérinaire, dans le contexte de l’entrée en vigueur du règlement (UE)
2019/6 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relatif aux
médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE ainsi que des actes
délégués et d'exécution qu'il prévoit.
Ces modifications ont pour objectifs de sécuriser juridiquement l’encadrement de la
vente en ligne de médicaments vétérinaires, renforcer l’effectivité des contrôles et
des sanctions en matière de fabrication et distribution de médicaments vétérinaires,
poursuivre l’adaptation du droit national à certaines spécificités du règlement (UE)
2019/6, notamment dans le cas des médicaments destinés aux nouveaux animaux de
compagnie. Par ailleurs, il s’agira d’améliorer la gestion des disponibilités des
médicaments vétérinaires afin de mieux maitriser les stratégies sanitaires, et enfin
simplifier certaines procédures administratives.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
Ø Financement
L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la
fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation.
Ø Traçabilité
L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la
fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation.
317
Néanmoins, l’impact suivant peut d’ores et déjà être anticipé : pour les parties
prenantes, le choix de la construction d’un portail unique partagé impliquera de
définir précisément sa gouvernance ainsi que les modalités de répartition des coûts
entre les parties prenantes.
Ø Piégeurs
L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la
fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation.
Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :
-
Impact pour les éleveurs : l’introduction d’un cadre législatif inscrit dans le code
rural et de la pêche maritime pour l’intervention des piégeurs dans le cadre de
mesures sanitaires, en particulier dans le cadre de la lutte contre la tuberculose
bovine, doit permettre d’améliorer l’efficience du dispositif de surveillance, de
prévention et de lutte contre la tuberculose bovine dans la faune sauvage, en
augmentant le nombre de piégeurs agréés174.
-
Impact financier : l’objectif de cette mesure est également d’harmoniser la
rémunération des piégeurs par l’Etat, cette rémunération et ses modalités de
calculs étant actuellement très hétérogènes entre les départements. Par
exemple, selon une enquête réalisée auprès des Directions départementales en
charge de la Protection des populations (DD(ETS)PP) fin 2025, le montant de la
rémunération varie de 16 € à 90 € par blaireau piégé. Le montant moyen de
cette rémunération sur l’ensemble des départements n’a pas encore été
calculée.
Ø Vétérinaires
L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la
fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation.
Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :
-
Impact pour les éleveurs : renforcement de la sécurité sanitaire des troupeaux
à l’échelle individuelle et collective par un dispositif mieux adapté aux enjeux
Les piégeurs sont agréés par le préfet de département et sont généralement organisés en associations
départementales, et au niveau national représentés par l’union nationale des associations des piégeurs
agréés de France (UNAPAF). Actuellement, 18 200 piégeurs sont adhérents à l’UNAPAF.
174
318
et contraintes actuelles.
-
Impact pour l’Etat : renforcement des capacités d’application des règlements
européens, amélioration de l’efficacité de l’action publique, balance financière
entre les nouveaux coûts liées à l’adaptation du système et la réduction des
coût liés à la gestion des crises sanitaires.
-
Impact sur la profession vétérinaire : renforcement des missions des
vétérinaires habilités, sanitaires et mandatés, avec un renforcement possible
des obligations et responsabilités liées à cet exercice, adaptation du cadre
d’activité aux réalités contemporaines de la profession, contribuant à son
attractivité.
Ø Médicaments vétérinaires
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la fiche
d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation.
Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :
-
Pour les éleveurs : clarification et stabilisation du cadre juridique applicable,
sans modification des pratiques autorisées issues du droit de l’Union.
-
Pour la profession vétérinaire : sécurisation des obligations professionnelles
dans la continuité des adaptations déjà engagées en 2022.
-
Pour les autorités publiques : amélioration de la lisibilité et de l’effectivité des
contrôles, sans création de nouvelles missions substantielles.
-
Concernant la sécurité sanitaire : renforcement du cadre de prévention des
risques sanitaires et de lutte contre l’antibiorésistance.
5. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION
Concernant l’habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les
mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de 12 mois est nécessaire
compte tenu de la reprise à partir de mars 2026 des travaux de concertation menés
avec les acteurs professionnels dans le cadre des Assises du sanitaire animal.
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai
de 3 mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
319
C HAPITRE VI – R APPROCHER L ’ ACTION PUBLIQUE DES
ENTREPRISES
Article 16 – Utilisation du registre national des entreprises à des fins de
communication administrative
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La création du Registre national des entreprises (RNE), issue de la loi n° 2019-486 du 22
mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE),
a marqué une avancée significative dans la simplification des démarches
administratives pour les entreprises en France. Ce registre unique, placé sous la
responsabilité de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), a permis de
fusionner les anciens registres – registre du commerce et des sociétés (RCS), répertoire
des métiers (RM) et registre des actifs agricoles (RAA) – en une seule base de données
centralisée. Il recense ainsi l’ensemble des entreprises exerçant sur le territoire
national une activité commerciale, artisanale, agricole ou indépendante.
En outre, la création du RNE procède d’une finalité initiale clairement identifiée par le
législateur, à savoir la simplification des démarches des entreprises, la réduction des
coûts et délais administratifs et l’amélioration de l’accès aux informations relatives à
la vie des entreprises. L’utilisation du registre à des fins de communication
administrative constituerait ainsi une utilisation ultérieure des données au sens de
l’article 6, paragraphe 4, du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du
Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du
traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données
(RGPD), impliquant une appréciation spécifique de compatibilité avec les finalités
initiales du traitement.
Le fondement juridique du RNE repose principalement sur les articles L. 123-52 et
suivants du code de commerce, qui en définissent les principes généraux. Cependant,
ces dispositions ne précisent pas explicitement les finalités pour lesquelles les données
contenues dans le registre peuvent être utilisées. L’article R. 123-318 du même code
énumère les autorités administratives habilitées à accéder à l’intégralité des
informations du RNE, parmi lesquelles figurent notamment les services centraux et
déconcentrés du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, ainsi que l’Agence de
services et de paiement. Toutefois, cet accès est strictement limité à l’exercice de
320
leurs missions spécifiques, sans qu’il soit clairement établi que la communication
d’informations administratives aux entreprises puisse être considérée comme relevant
de ces missions.
Cette absence de cadre légal clair a été soulignée par la Commission nationale de
l’informatique et des libertés (CNIL) dans son avis n° 2022-013 du 10 février 2022. La
CNIL y rappelle que l’accès aux données du RNE ne doit être accordé que dans le
cadre de missions précises et que les données accessibles ne peuvent être utilisées
qu’aux seules fins d’identification et de contact des responsables des entreprises. Elle
insiste également sur le respect du principe de minimisation des données,
conformément au RGPD.
Le RNE est placé sous la responsabilité de l’INPI, qui est un établissement public
administratif (EPA) placé sous la tutelle du ministre chargé de la propriété industrielle
(direction générale des entreprises). L’INPI doit être regardé comme responsable du
traitement au sens de l’article 4 du RGPD. Dans l’hypothèse où une autorité
administrative
définirait
la
finalité
et
les
modalités
d’une
campagne
de
communication administrative adressée via le RNE, cette autorité pourrait être
qualifiée de co-responsable du traitement, au sens de l’article 26 du RGPD.
Cette qualification justifie un encadrement législatif précis de la finalité poursuivie et
des catégories d’acteurs habilités, afin d’éviter toute incertitude juridique sur la
répartition des responsabilités.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le droit au respect de la vie privée, garanti par l’article 8 de la Convention européenne
des droits de l’homme et reconnu par le Conseil constitutionnel comme un principe à
valeur constitutionnelle, s’applique également aux personnes morales, y compris les
entreprises. Toute utilisation des données du RNE doit donc être proportionnée et
strictement encadrée, afin de ne pas porter une atteinte disproportionnée à ce droit.
Le Conseil d’État a d’ailleurs reconnu que les personnes morales peuvent se prévaloir
du droit au respect de la vie privée, notamment en ce qui concerne la protection des
données les concernant (CE, 7 octobre 2022, n° 443826). L’utilisation des données du
RNE, qui peuvent inclure des données à caractère personnel relatives aux dirigeants
ou représentants légaux, constitue dès lors une ingérence dans ce droit qui doit être
nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif d’intérêt général poursuivi.
Cependant, l’utilisation des données du RNE à des fins de communication
administrative ne serait en l’espèce effectuée que pour un motif d’intérêt général, à
savoir, notamment, en matière d’agriculture, la protection de la santé publique.
321
En outre, elle serait proportionnée en ce que seul le teneur du registre pourrait faire
usage de ces données et que celles-ci ne seraient pas transmises entre administrations.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Les exigences du RGPD sont applicables depuis le 25 mai 2018. Plusieurs principes clés
doivent ainsi être pris en compte :
-
Base légale : le traitement des données à caractère personnel doit reposer sur
une base légale claire. En l’espèce, la mission d’intérêt public, prévue à l’article
6, paragraphe 1, point e) du RGPD, pourrait constituer cette base, à condition
que la finalité du traitement soit définie par la loi.
-
Finalité : l’utilisation des données du RNE pour des communications
administratives doit être clairement définie et ne pas excéder les finalités
initiales de collecte des données. Dès lors que la communication administrative
constitue une finalité distincte de celle ayant présidé à la collecte initiale des
données du RNE, la compatibilité de cette utilisation ultérieure devra être
appréciée au regard des critères fixés par l’article 6, paragraphe 4, du RGPD,
notamment le lien entre les finalités, la nature des données traitées, les attentes
raisonnables des entreprises et l’existence de garanties appropriées.
-
Minimisation des données : seules les données strictement nécessaires à la
réalisation de la finalité poursuivie (par exemple, les coordonnées des
entreprises) doivent être utilisées. Conformément au principe de minimisation
et au besoin d’en connaître rappelé par la CNIL, il apparaît juridiquement
préférable que les administrations ne procèdent pas elles-mêmes à des
traitements massifs des données du RNE. Le recours à l’INPI comme opérateur
unique des communications permet de limiter la circulation des données et de
réduire les risques d’atteinte à la protection des données personnelles.
-
Droits des personnes concernées : les entreprises doivent être informées de
cette utilisation et disposer d’un droit d’opposition, conformément aux articles
13 et 21 du RGPD.
Un risque majeur identifié concerne le détournement des données à des fins non
administratives, telles que la communication politique ou commerciale. Pour y
remédier, il est essentiel que la mesure soit encadrée par des garanties strictes, tant
dans la loi que dans le décret d’application.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
322
L’examen du droit comparé met en évidence que plusieurs États membres de l’Union
européenne ont progressivement intégré les registres d’entreprises dans les systèmes
d’information administratifs, en leur conférant une fonction de source de référence
pour l’identification et les relations entre l’administration et les entreprises, dans un
cadre strictement encadré par la loi et conforme aux exigences du droit de la
protection des données.
En Espagne, le registre des entreprises est principalement constitué par le Registro
Mercantil, régi par le Código de Comercio ainsi que par le Reglamento del Registro
Mercantil approuvé par le Real Decreto 1784/1996 du 19 juillet 1996. Ce registre
constitue une infrastructure juridique centrale pour l’identification des sociétés et la
publicité légale des informations les concernant. Dans le cadre de la digitalisation du
droit des sociétés, le législateur espagnol a renforcé les procédures électroniques
applicables aux registres, notamment par la Ley 11/2023 du 8 mai 2023. Cette
évolution a conduit à un développement significatif des échanges électroniques entre
les registres, les entreprises et les autorités publiques, incluant des mécanismes de
notifications et de communications dématérialisées dans un environnement
juridiquement sécurisé. Si le Registro Mercantil n’a pas pour finalité principale l’envoi
de communications administratives générales, son intégration dans un écosystème
numérique permettant des échanges électroniques formalisés avec les entreprises
illustre la possibilité d’un usage administratif élargi des registres d’entreprises, sous
réserve d’une base légale explicite et d’une définition précise des finalités du
traitement.
Aux Pays-Bas, le registre du commerce (Handelsregister) est tenu par la Kamer van
Koophandel (KVK) en application du Handelsregisterwet 2007. Ce registre est qualifié
de « registre de base », c’est-à-dire une base de données authentique dont l’utilisation
est obligatoire pour les autorités administratives dans l’exercice de leurs missions. Les
administrations publiques néerlandaises doivent, sauf exceptions prévues par la loi, se
fonder sur les données issues du Business Register pour l’identification des entreprises
et la conduite de leurs procédures administratives. Cette architecture juridique
traduit une intégration structurelle du registre d’entreprises dans les processus
administratifs, permettant de centraliser l’information relative aux entreprises et de
limiter la multiplication des traitements de données parallèles au sein des différentes
administrations. Le cadre juridique néerlandais encadre strictement l’accès et l’usage
des données du registre, notamment au regard des exigences du droit de l’UE, et
prévoit des mécanismes spécifiques destinés à restreindre certains usages des
données, en particulier à des fins non administratives, afin de prévenir les risques de
détournement de finalité.
Ces deux expériences étrangères présentent un point commun tenant à
l’encadrement législatif explicite des usages administratifs des registres d’entreprises
323
et à leur insertion dans un cadre numérique sécurisé, conforme aux principes de
minimisation des données, de limitation des finalités et de sécurité des traitements.
Elles montrent également que l’utilisation d’un registre national d’entreprises comme
infrastructure d’appui aux relations entre l’administration et les entreprises ne se
traduit pas, en pratique, par une libre circulation des données entre administrations,
mais repose au contraire sur une centralisation des traitements et sur l’intervention
d’un opérateur identifié, ce qui contribue à réduire les risques juridiques au regard du
droit à la protection des données personnelles.
Dans ces systèmes, l’extension des usages administratifs des registres est
systématiquement assortie de garanties normatives précises, tenant notamment à la
détermination des autorités habilitées, à la définition des finalités poursuivies et à
l’encadrement des modalités d’accès et d’utilisation des données, afin d’assurer la
compatibilité des traitements avec les exigences du RGPD, en particulier s’agissant des
traitements ultérieurs poursuivant une finalité distincte de celle ayant présidé à la
collecte initiale des données.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Les crises sanitaires, économiques et environnementales récentes ont révélé les limites
du cadre juridique actuel en matière de communication entre les administrations et
les entreprises. En particulier, lors de la crise sanitaire liée à la Covid-19, les
administrations ont mobilisé des canaux multiples et hétérogènes pour informer les
entreprises des dispositifs d’aide, des mesures sanitaires ou des obligations
réglementaires. Ces communications ont reposé sur des bases de données sectorielles
(fiscales, sociales ou agricoles), sur des relais institutionnels ou sur des dispositifs
d’information générale accessibles en ligne. Cette pluralité de canaux a permis une
diffusion large de l’information, mais elle a également révélé plusieurs limites : absence
de canal universel couvrant l’ensemble des entreprises, hétérogénéité des bases
juridiques des traitements, difficultés de ciblage rapide de certaines catégories
d’entreprises et risques de non-réception effective des messages. Ces éléments
plaident en faveur de la mise en place d’un dispositif centralisé, juridiquement sécurisé
et fondé sur une base de données unique, permettant à l’administration de
communiquer de manière proportionnée et encadrée avec les entreprises
immatriculées.
Bien que le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) prévoie déjà
des mécanismes d’échange d’informations entre administrations (articles L. 114-8 et L.
100-3), ces dispositions ne couvrent pas spécifiquement les communications
324
administratives directes via le RNE. Elles se limitent principalement à l’échange
d’informations nécessaires pour informer les personnes de leurs droits ou obligations,
ou pour leur attribuer des prestations ou avantages. Or, les besoins identifiés
dépassent ce cadre, notamment en ce qui concerne la diffusion d’informations
générales relatives aux droits et obligations applicables aux entreprises ou, en
situation d’urgence, pour assurer la gestion ou la prévention d’une crise, qui ne
relèvent pas directement de l’attribution de prestations.
Le projet de loi Simplification de la vie économique, actuellement en cours d’examen,
prévoit d’élargir les possibilités d’échange d’informations entre administrations à
travers un article 3 quater qui prévoit de modifier l’article L. 114-8 du code des
relations entre le public et l’administration :
« II. – Les administrations peuvent échanger entre elles les informations ou les données
strictement nécessaires pour :
« 1° Informer les personnes des formalités administratives, des droits et des obligations
susceptibles de leur être applicables ;
« 2° Le cas échéant, attribuer aux personnes lesdits droits ;
« 3° Prendre à l’égard des personnes des mesures visant à préserver leur sécurité ou,
s’agissant des personnes morales, la pérennité de leur activité. »
Cependant, même si cette réforme était adoptée, elle ne couvrirait pas
spécifiquement les communications administratives directes par le truchement de
l’INPI, qui présentent l’avantage de minimiser la transmission de données entre
administrations et de centraliser la gestion des envois.
En l’état du droit, il existe une incertitude juridique substantielle quant à la possibilité
pour les administrations d’utiliser les données du RNE pour adresser des
communications administratives générales, celles-ci ne pouvant être aisément
rattachées à l’exercice de leurs missions au sens de l’article R. 123-318 du code de
commerce, tel qu’interprété de manière restrictive par la CNIL dans son avis n° 2022013 du 10 février 2022.
Ainsi, la création d’une base légale spécifique dans le code de commerce apparaît
nécessaire pour clarifier le cadre juridique, sécuriser les pratiques administratives et
garantir une réactivité optimale en cas de crise.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure proposée poursuit plusieurs objectifs principaux :
-
Simplifier la communication administrative : offrir un canal unique, sécurisé et
325
efficace pour informer les entreprises des mesures les concernant, notamment
s’agissant de dispositions d’urgence ;
-
Renforcer la réactivité des pouvoirs publics : permettre une diffusion rapide et
ciblée d’informations en cas de crise, sans dépendre de canaux indirects ou de
relais institutionnels ;
-
Garantir la conformité au RGPD : encadrer strictement l’utilisation des données
du RNE pour éviter tout détournement et respecter les droits des entreprises ;
-
Éviter les doublons et les incohérences : compléter les dispositifs existants, tels
que ceux prévus par le CRPA, sans créer de chevauchement ou de confusion.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Plusieurs options ont été examinées pour répondre aux enjeux identifiés.
La première option, qui aurait consisté à s’appuyer exclusivement sur les dispositifs
existants du CRPA, a été jugée insuffisante. En effet, d’une part, ces dispositifs ne
permettent pas de couvrir l’ensemble des besoins, en particulier les communications
administratives ne relevant pas directement de l’attribution de prestations ou
d’avantages. De plus, ils impliquent des échanges de données entre administrations,
ce qui peut complexifier la gestion et augmenter les risques liés à la protection des
données. D’autre part, la possibilité de s’appuyer exclusivement sur les relais
institutionnels et professionnels ne garantit ni l’exhaustivité ni la rapidité de diffusion
de l’information, en particulier en situation de crise sanitaire ou économique
nécessitant une communication immédiate et ciblée.
Une deuxième option aurait consisté à créer un téléservice autonome de diffusion
d’informations
administratives,
reposant
sur
une
inscription
volontaire
des
entreprises. Cette solution présenterait l’avantage d’un consentement explicite des
destinataires, mais impliquerait des coûts de développement importants, une
fragmentation des canaux d’information et un risque d’exclusion des entreprises non
inscrites, notamment dans les secteurs agricoles les plus vulnérables.
Une troisième option aurait consisté à autoriser les administrations à extraire
directement les coordonnées des entreprises à partir du RNE pour réaliser leurs
propres campagnes de communication. Cette option a été écartée en raison des
risques accrus en matière de protection des données personnelles, liés à la
multiplication des traitements et à la circulation massive de données entre
326
administrations, en contradiction avec les principes de minimisation et de limitation
des accès rappelés par la CNIL.
Une quatrième option aurait consisté à subordonner l’envoi de communications
administratives à un mécanisme d’adhésion volontaire (opt-in) des entreprises lors de
leur immatriculation au RNE. Bien que favorable du point de vue de la protection des
données, cette solution réduirait significativement la portée opérationnelle du
dispositif et compromettrait l’objectif d’information rapide et exhaustive en situation
de crise, qui vise à toucher même les entreprises les plus éloignées des sources de
communication institutionnelle habituelles.
La dernière option, retenue, consiste à créer une base légale spécifique dans le code
de commerce, autorisant l’INPI, à la demande d’une autorité administrative, à utiliser
les données du RNE pour adresser directement des communications de nature
administrative aux entreprises. Cette solution présente l’avantage de centraliser la
gestion des communications via un acteur unique (l’INPI), de réduire les délais de
traitement, de minimiser les transferts de données et de s’inscrire dans le cadre
existant du RNE, sans nécessiter la création d’une nouvelle infrastructure.
3.2.
OPTION RETENUE
Le dispositif retenu repose sur l’insertion d’un nouvel article dans le code de
commerce, ainsi libellé : « À la fin de la sous-section 3 de la section 5 du chapitre III du
titre II du livre Ier du code de commerce, il est ajouté un article L. 123-53-1 ainsi rédigé
: « Art. L. 123-53-1. – Un décret en Conseil d’Etat pris après avis de la Commission
nationale de l’informatique et des libertés précise les conditions dans lesquelles une
autorité administrative peut demander au teneur du Registre national des entreprises de
communiquer à tout ou partie des entreprises immatriculées à ce registre des
informations de nature administrative relatives aux droits et obligations qui leur sont
applicables ou à des mesures prises pour assurer la prévention ou la gestion d’une crise. »
Justification du choix :
-
Pertinence : la mesure répond à un besoin opérationnel clairement identifié,
notamment en situation de crise ;
-
Efficience : elle utilise une infrastructure existante (le RNE), permettant
d’atteindre la très grande majorité des entreprises concernés et centralise la
gestion des communications, limitant ainsi les risques liés à la protection des
données ;
-
Conformité
:
le
dispositif
est
conçu
pour
respecter
les
exigences
constitutionnelles et celles du RGPD, en encadrant strictement les conditions
327
d’utilisation des données.
Modalités d’application : Le décret en Conseil d’État pris après avis de la CNIL prévu
par la loi viendra préciser :
-
Les autorités administratives habilitées à formuler une demande de
communication ; il pourrait s’agir, notamment, des autorités visées au 1° et 2°
de l’article R. 123-318 du code de commerce.
-
Les types de données utilisées dans le RNE (par exemple, limitation aux données
de contact uniquement) ;
-
Les garanties RGPD, notamment le droit d’opposition des entreprises et les
modalités d’information préalable ;
-
Les missions de l’INPI en complétant l’article R. 411-1 du code de la propriété
intellectuelle, afin de l’autoriser à assurer les moyens opérationnels d’une
communication administrative aux entreprises à la demande d’une autre
administration, dans le respect des dispositions du RGPD.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
La mesure proposée clarifie le cadre juridique applicable à l’utilisation des données du
RNE à des fins de communication administrative en ajoutant un nouvel article
L. 123-53-1 au sein du code du commerce, qui précise la nature des informations de
nature administrative pouvant être communiquées. Elle s’inscrit dans le respect des
principes constitutionnels et des exigences du RGPD, à condition que les conditions
de proportionnalité et de minimisation des données soient strictement respectées.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Sur le plan du droit européen, la mesure est compatible avec le RGPD, dès lors que la
finalité du traitement est définie par la loi et que les garanties nécessaires sont mises
en place par décret en Conseil d’Etat pris après avis de la CNIL (information des
entreprises, droit d’opposition, limitation des données utilisées). Elle ne crée pas de
conflit avec les dispositifs existants du CRPA, mais les complète en offrant une solution
spécifique pour les communications administratives directes.
328
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Pour les entreprises, la mesure se traduira par une réduction des coûts liés à la
recherche d’informations administratives, grâce à une diffusion centralisée et ciblée.
Elle permettra également une meilleure réactivité en cas de crise, ce qui peut
contribuer à limiter les pertes économiques et les comportements individuels
dommageables ou aggravant la situation de crise.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Pour
l’État
et
les administrations,
la mesure n’engendrera pas de coûts
supplémentaires significatifs, dans la mesure où elle s’appuie sur une infrastructure
existante (le RNE) et ne nécessite pas la création de nouveaux outils. Les coûts
éventuels, liés à l’adaptation des processus internes de l’INPI ou à la formation des
agents, seront marginaux au regard des bénéfices attendus.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
La mesure n’a pas d’impact direct sur les collectivités territoriales, sauf si celles-ci sont
expressément habilitées, par décret, à formuler des demandes de communication
administrative. Dans ce cas, elles devront veiller à respecter les mêmes garanties que
les autres autorités administratives.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
329
Pour l’INPI, la mise en œuvre de la mesure nécessitera une adaptation des processus
internes pour gérer les demandes de communication administrative. Cela pourra
impliquer la création de procédures spécifiques, ainsi que la formation des agents
chargés de traiter ces demandes.
En revanche, la mise en œuvre technique de cette mesure ne présente pas de
complexité particulière pour l’INPI dans la mesure où il s’agit d’effectuer un
« mailing ». En revanche, un travail de ciblage des entreprises concernées devra être
réalisé par l’INPI lors des campagnes de communications administratives avec l’appui
de l’administration demanderesse.
Pour les autres administrations, la mesure simplifiera les modalités de communication
avec les entreprises, en évitant les circuits indirects et en réduisant les risques d’erreur
ou de retard.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Elle contribuera ainsi à réduire les inégalités d’accès à l’information et à permettre aux
entreprises de se saisir des dispositifs d’accompagnement mis à leur disposition par
les pouvoirs publics.
Par ailleurs, le dispositif ne génère pas d’impact différencié selon le genre ou d’autres
critères discriminants, dans la mesure où il s’applique uniformément à toutes les
entreprises immatriculées. Toutefois, un ciblage des entreprises, en fonction de la
communication administrative à réaliser, sera possible en se basant sur les codes NAF
contenus dans le RNE. Le code NAF (Nomenclature d'Activités Française) est un code
attribué par l'INSEE pour identifier l'activité principale d'une entreprise. Les
entreprises ayant une activité de nature agricole pourront ainsi être ciblées en cas
330
d’une épidémie telle que la dermatose nodulaire. Ce ciblage impliquera un
accompagnement de l’INPI par l’autorité administrative en demande.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
En cas d’évènement ayant des impacts climatiques ou environnementaux importants
(inondation, feu de forêt, etc. l’amélioration des capacités de réponses de l’Etat pour
informer les entreprises des comportements à adopter, permettra de réduire l’impact
de ces évènements).
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion
de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des
risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
331
4.4.7. Impacts sur les ressources
La dématérialisation des communications administratives, permise par cette mesure,
contribuera à réduire l’usage de papier et à optimiser les ressources, en ligne avec les
objectifs de développement durable.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, la Commission nationale
de l’informatique et des libertés (CNIL) doit être consultée sur tout projet de texte
déterminant, dans certaines de ses caractéristiques essentielles, les conditions de
création ou de mise en œuvre d’un traitement de données à caractère personnel.
Toutefois, un avis d’Assemblée générale du Conseil d’Etat n° 409736 du 25 septembre
2025 (point 6) précise que, lorsqu’un projet de texte, définissant les conditions de mise
en œuvre d’une politique publique, participe à la définition de la mise en œuvre d’un
traitement dont l’existence est induite par ce texte, sans en déterminer les conditions
de création ou de mise en œuvre, la consultation préalable de la CNIL n’est pas une
condition de sa régularité.
Il en va ainsi lorsqu’un projet de loi, bien que définissant certaines caractéristiques
essentielles d’un traitement ou de ses conditions de création ou de mise en œuvre,
renvoie à un décret le soin de définir complètement les conditions de sa création ou
de sa mise en œuvre, ou encore lorsqu’un texte contient certains éléments d’un tel
traitement, mais sans que les éléments qu’il détermine permettent à la CNIL de
disposer des informations suffisantes pour apprécier la conformité au RGPD du
traitement dans sa globalité.
En l’espèce, la disposition législative prévoyant expressément qu’un décret en Conseil
d’Etat pris après avis de la CNIL précise les conditions dans lesquelles il pourra ainsi
être fait usage du RNE par les autorités administratives, la saisine de la CNIL ne paraît
pas requise. Cette saisine devra être effectuée avant l’adoption du décret en Conseil
d’Etat pris pour son application, ainsi que le prévoit la loi.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
332
La mesure entrera en vigueur six mois après la publication de la loi, afin de permettre
l’adoption du décret d’application et l’adaptation des services concernés.
5.2.2. Application dans l’espace
En ce qui concerne les collectivités d'outre-mer régies par l’article 73 de la
Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte), le régime
législatif et réglementaire étant celui de « l'identité législative », les lois et règlements
y sont applicables de plein droit. L’article 16 de la présente loi y sera donc applicable,
sans qu’il soit besoin de prévoir d’adaptation de ce dispositif.
En ce qui concerne les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, pour
Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, et les Terres australes et
antarctiques françaises, le régime législatif et réglementaire étant celui de « l'identité
législative », les lois et règlements y sont applicables de plein droit et l’article 16 de la
présente loi y sera applicable, sans qu’il soit besoin de prévoir d’adaptation de ce
dispositif.
En ce qui concerne la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna et la NouvelleCalédonie, le régime législatif et réglementaire est celui de « la spécialité législative »,
si bien que les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse du
texte en cause ou s'ils y ont été rendus applicables par un texte spécial.
Or le présent article de loi ne peut être rendu applicable en Nouvelle-Calédonie, ni en
Polynésie française car le droit commercial relève de compétence de ces collectivités.
Concernant Wallis-et-Futuna, l’Etat dispose d’une compétence de principe en droit
commercial (cf. articles 4 et 7 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles
Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer et lecture « a contrario » des
dispositions du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de
l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles
Wallis et Futuna).
Cependant, les dispositions législatives relatives à la tenue du Registre national des
entreprises (art. L. 123-50 à L. 123-53 du code de commerce) n’y ayant pas été
étendues, il convient de ne pas étendre les dispositions de l’article L. 123-53-1 du code
de commerce nouvellement créé.
5.2.3. Textes d’application
Le décret en Conseil d’État précisera :
-
La liste des autorités administratives habilitées à formuler une demande de
communication ;
333
-
Les modalités de transmission des demandes à l’INPI ;
-
Les garanties au regard RGPD, notamment les modalités d’information des
entreprises et l’exercice de leur droit d’opposition ;
-
Les missions réglementaires de l’INPI.
Une campagne d’information sera menée auprès des entreprises pour les informer de
cette nouvelle possibilité et de leurs droits, en particulier du droit d’opposition à la
réception de communications administratives.
334
C HAPITRE VII – R EPONDRE AUX SPECIFICITES DE L ’ ACTIVITE
D ’ ELEVAGE D ’ ANIMAUX
Article 17 - Police environnementale des élevages
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La stratégie européenne intitulée « Pacte vert pour l'Europe » vise à garantir, d'ici à
2050, une économie propre, circulaire, et neutre pour le climat. À ce titre, la directive
2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux
émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), dite
directive « IED », a fait l'objet d'une évaluation en 2019 qui a mis en exergue cinq axes
d'amélioration :
1. l'efficacité en matière de réduction des émissions polluantes, de participation et
d'information du public et de protection de la biodiversité ;
2. le soutien du déploiement rapide des technologies innovantes ;
3. l'efficacité dans l'utilisation des ressources, l'économie circulaire et le recours à des
alternatives de produits chimiques plus sûrs ;
4. la cohérence dans la stratégie de réduction des gaz à effet de serre ;
5. la réglementation de certains secteurs agro-industriels.
En conséquence, une proposition de révision de la directive « IED » a été présentée
par la Commission européenne en 2022. Cette directive est en effet un pilier de la
législation environnementale de l'Union européenne. Elle encadre les émissions
polluantes
issues des
installations
industrielles
et
agricoles à
fort
impact
environnemental. Après deux ans d'examen par le Conseil et le Parlement européen,
un compromis a été obtenu pour une profonde refonte de cette directive, se
traduisant par l'adoption le 24 avril 2024 de la directive 2024/1785 du Parlement
européen et du Conseil modifiant la directive 2010/75/UE du Parlement européen et
du Conseil relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la
pollution) et la directive 1999/31/CE du Conseil concernant la mise en décharge des
déchet, dite directive « IED 2 ».
Cette refonte vise à renforcer la prévention et la réduction des pollutions industrielles,
à améliorer la transparence et à intégrer davantage les objectifs de durabilité. Elle
335
s'inscrit dans une logique d'exigence accrue en matière de protection de
l'environnement, tout en cherchant à favoriser l'innovation et la compétitivité durable
de
l'industrie
européenne.
Elle
reflète
une
volonté
d'équilibrer
impératifs
économiques, environnementaux et sociaux, en impliquant l'ensemble des acteurs de
la société. Enfin, elle favorise un meilleur accès aux informations environnementales
et une meilleure participation du public à l'élaboration des décisions qui portent des
enjeux environnementaux.
En France, sont notamment concernées par la directive IED les activités énergétiques,
les activités de production et de transformation de la matière (acier, verre, ciment,
chimie, etc.) et les activités de gestion des déchets. Concernant les installations
agricoles entrant dans le cadre de la directive 2010/75/UE, il s'agit des activités
d'élevages porcins et de volailles.
Pour les activités d'élevages, cette refonte de la directive « IED » élargit son champ
d'application (à partir de 350 unités de cheptel (UGB) pour les porcs, 300 UGB pour
les poules pondeuses, 280 UGB pour les volailles de chair, et 380 UGB pour les
exploitations mixtes (porcs et volailles)) par une modification de son annexe I bis et
s'étend ainsi à de nouvelles installations d'élevages.
En 2025, le nombre d'élevages soumis à la directive est de 2 930. La répartition
géographique (par région) des élevages en 2025 soumis à la directive IED est présentée
dans le tableau ci-après. D'après les données du recensement général agricole de
2024, le nombre d'élevages175 qui seront concernés par la directive révisée est estimé
entre 4 000 et 4 500.
Régions
Auvergne Rhône
Alpes
Bourgogne Franche
Comte
Bretagne
Centre Val de
Loire
175
Effectif des élevages
soumis à IED en 2025
Proportion parmi la totalité des
élevages soumis à IED en France en
2025 (%)
134
4,57%
62
2,12%
1425
48,63%
108
3,69%
Dont environ 1 800 élevages porcins et 2 400 élevages de volailles et 100 élevages mixtes.
336
Corse
0
-
Grand Est
124
4,23%
Guadeloupe
2
0,07%
Guyane
0
-
Hauts-de-France
160
5,46%
Martinique
2
0,07%
Normandie
122
4,16%
Nouvelle-Aquitaine
201
6,86%
Occitanie
41
1,40%
Pays-de-la-Loire
539
18,40%
4
0,14%
Réunion
6
0,20%
Total
2 930
100%
Provence-AlpesCôte d'Azur
En contrepartie, cette refonte a tenu compte des spécificités inhérentes aux élevages
en permettant d'ouvrir à ces activités la possibilité de procédures plus légères, tout en
conservant un niveau de protection de l'environnement élevé, par le respect de règles
techniques générales définies au niveau européen. Ces installations font ainsi l'objet
de dispositions spéciales au chapitre VI bis de la directive. A ce titre, outre une
procédure d'autorisation déjà prévue par la directive non révisée, la directive
renforcée introduit spécialement pour les activités agricoles une nouvelle procédure
appelée « procédure d'enregistrement » (qui diffère de la procédure d'enregistrement
prévue en France pour les installations relevant du régime des installations classées
pour la protection de l'environnement - ICPE).
Le principal levier de cette directive est de définir et de mettre à jour, pour chaque
activité concernée, les meilleurs techniques disponibles (MTD) pour la protection de
l'environnement. Ces MTD, spécifiques à chaque activité, décrivent les modes
d'exploitation, tant sur les matériels utilisés que les processus de fabrication
développés, les plus efficaces et avancés pour limiter les émissions de polluants et les
337
impacts sur l'environnement. Elles constituent ainsi la base des valeurs limites
d'émission applicables, c'est-à-dire, les quantités de polluants rejetés dans
l'environnement qu'un établissement ne doit pas dépasser. Pour les activités
d'élevage, les MTD sont inscrites dans un document de référence dénommé « Règles
d'exploitation ».
Outre les aspects techniques, la directive révisée introduit des obligations renforcées
en matière de transparence : les citoyens auront ainsi un meilleur accès aux
informations environnementales des installations industrielles, par le biais notamment
d'un portail européen unique qui rassemblera les informations relatives aux émissions,
aux autorisations et aux contrôles. L'objectif est de renforcer le rôle des parties
prenantes et de favoriser la participation du public pour les décisions qui ont un effet
sur l'environnement. La refonte renforce enfin les sanctions en cas de non-respect des
dispositions, afin qu'elles soient davantage effectives, proportionnées et dissuasives.
Les dispositions de la directive doivent être transposées au plus tard le 1er juillet 2026.
Le cadre actuel de la police environnementale encadrant l'activité des éleveurs est
inscrit dans le code de l'environnement :
-
à son titre Ier du livre V pour les installations classées pour la protection de
l'environnement - ICPE (dont les dispositions générales, le contrôle et le
contentieux) ;
-
à la section 8 du chapitre V du titre Ier du livre V pour ce qui est la transposition
de la directive IED ;
-
au chapitre IV du titre Ier du livre V en ce qui concerne les procédures
administratives ;
-
au titre VII du livre Ier en ce qui concerne les contrôles administratif et pénal.
Ces dispositions s'appliquent tant aux activités industrielles qu'aux activités agricoles.
Cela s'articule avec les dispositions relatives à l'eau, à l'urbanisme, à l'information et à
la participation du public.
Pour répondre aux spécificités de l'activité d'élevage d'animaux, les récentes
dispositions législatives et règlementaires ont toutefois introduit des dispositions
particulières pour les éleveurs, en matière de procédures administratives, de
contentieux et de sanctions.
-
La loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté
alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture (OSARGA) a par
exemple prévu, à son article 32, une dérogation aux règles de droit commun
concernant les poursuites administratives ou pénales en cas de dépassement
du seuil du régime de la déclaration ou de l'enregistrement de plus de 15 %.
338
L'article L. 171-7-3 du code de l'environnement, introduit par cet article 32,
prévoit ainsi qu'en cas de mise en place, de participation à la mise en place ou
d'exploitation d'une installation d'élevage sans la déclaration ICPE ou sans
l'enregistrement ICPE, lorsque l'installation relève de l'un ou l'autre de ces
régimes de déclaration ou d'enregistrement à la suite d'une modification de sa
consistance et fonctionnait légalement jusqu'alors, selon le cas, sans
déclaration ou au bénéfice seulement de celle-ci, et à la condition que, selon le
cas, l'installation ne dépasse pas le seuil d'application du régime de la
déclaration ou de l'enregistrement de plus de 15 %, l'amende dont l'autorité
administrative compétente peut ordonner le paiement ne peut excéder 450 €
(contre 45 000 € en principe). Dans les mêmes cas, le fonctionnement sans
déclaration ou enregistrement ne sont pas pénalement punissables et ne
peuvent pas faire l'objet d'une sanction pénale (L. 173-1).
-
Plus récemment, l'article 3 de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever
les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur a modifié les dispositions de
l'article L. 181-10-1 du code de l'environnement, relatives à l'organisation de la
consultation du public pour les demandes d'autorisation environnementale
concernant les élevages bovins, porcins et avicoles. Pour ces installations, lors
de la phase d'examen et de consultation, la réunion publique d'ouverture ou de
clôture est remplacée par une permanence organisée par le commissaire
enquêteur ou la commission d'enquête. Le pétitionnaire peut néanmoins
demander au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête le maintien
de l'organisation d'une réunion publique d'ouverture ou de clôture.
-
Enfin, la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté
alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture (OSARGA),
dans ses articles 47 et 48, et la loi n° 2025-794 du 11 août 2025, dans son article
3, ont renforcé le caractère spécifique de la nomenclature ICPE applicable aux
élevages (piscicultures, bovins, porcins, avicoles ...) en introduisant pour des
rubriques de la nomenclature ICPE spécifiques aux élevages des exceptions au
principe de non-régression défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de
l'environnement. Ces exceptions ont conduit notamment à revoir à la hausse
les seuils déclenchant l'obligation d'enregistrement des élevages bovins, les
soumettant néanmoins au régime de la déclaration, une centaine d'élevage
sont ainsi potentiellement concernés.
Cette tendance actuelle, consistant à adapter le cadre général ICPE aux spécificités
des élevages, aurait pu être prolongée pour transposer la directive IED révisée. Le
Gouvernement estime toutefois que cette logique se traduirait par une complexité
accrue, à rebours de l'objectif de simplification du cadre juridique applicable au
secteur agricole, dont les exploitations sont exposées à une concurrence élevée au
339
sein de l'Union européenne et à l'international. Dans ce contexte, le Gouvernement
considère plus pertinent de définir un nouveau cadre juridique global propre aux
élevages, cohérent avec le droit français et communautaire.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le présent article porte de manière élargie des objectifs en manière de préservation
de l'environnement et de transposition de directives communautaires en droit
interne.
Dans l'article préambule de la Constitution, le peuple français proclame son
attachement aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004.
Par ailleurs, la Constitution prévoit, à son article 34, que la loi détermine les principes
fondamentaux de la préservation de l'environnement.
La Charte de l'environnement est rattachée au bloc de constitutionnalité par les
décisions nos 2008-564 DC du 19 juin 2008 et 2014-394 QPC du 7 mai 2014. La Charte
porte notamment des droits et devoirs en matière de politiques publiques qui
concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement
économique et le progrès social, et en matière d'accès par les citoyens aux
informations relative à l'environnement.
L'article 38 de la Constitution prévoit que « le Gouvernement peut, pour l'exécution
de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par
ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine
de la loi ».
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union
européenne constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun
certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette
disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire
résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496
DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l'économie numérique »).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
L'Union européenne et la France sont signataires de la Convention internationale
d'Aarhus dont l'objet est : « [...] de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les
générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa
santé et son bien-être, chaque Partie garantit les droits d'accès à l'information sur
l'environnement, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la
justice en matière d'Environnement [...] ».
340
La refonte de la police environnementale s'inscrit dans ce cadre puisqu'elle poursuit
et décline au titre de la directive IED révisée les objectifs de cette Convention.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
La refonte de la police environnementale des élevages induit de définir un nouveau
cadre juridique global et cohérent avec le droit français et communautaire, tant sur le
plan législatif que règlementaire. La refonte envisagée appelle une loi d'habilitation
nécessaire pour autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures
qui relèvent du domaine de la loi, au titre du code de l'environnement et pour mener
à bien la transposition de la directive IED révisée.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L'objectif est de transposer les dispositions de la directive IED révisée en ce qui
concerne les activités d'élevage et de définir en cohérence un nouveau cadre juridique
pour répondre aux spécificités de l'activité d'élevage d'animaux.
Le Gouvernement a veillé à ce que les dispositions proposées répondent strictement
aux exigences issues du droit européen, sans « sur-transposition » ou « soustransposition ».
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Une option possible consisterait à procéder à des adaptations marginales du cadre
législatif existant pour la transposition des dispositions de la directive 2010/75/UE
s'appliquant aux activités agricoles.
Cette option conduirait à prolonger la tendance récemment poursuivie par le
législateur de répondre aux spécificités de l'activité d'élevage en mettant en œuvre
341
des dispositions particulières au cœur du cadre législatif général encadrant les
activités industrielles (ICPE) (cf. 1.1).
Transposer la directive révisée, qui élargit le nombre d'exploitations agricoles et qui
introduit une nouvelle procédure administrative permettant d'exploiter les élevages
d'animaux, au sein du régime ICPE actuel ne peut que se traduire par une complexité
accrue, à rebours de l'objectif de simplification du cadre juridique applicable au
secteur agricole.
3.2.
OPTION RETENUE
La voie d'une demande d'habilitation à légiférer par ordonnance a été privilégiée.
L'habilitation doit permettre la définition de mesures procédant à l'encadrement des
élevages, en prenant en compte les intérêts mentionnés aux articles L. 511-1 et L. 211-1
du code de l'environnement.
Le périmètre de la présente habilitation est précis et s'articule autour de plusieurs
axes.
Ce choix est justifié par la nécessité :
-
de construire un cadre global des procédures encadrant l'exploitation des
élevages d'animaux proportionnées aux enjeux environnementaux (par la
définition d'un classement des activités en différents régimes, en fonction des
dangers et inconvénients présentés par ces activités), des modalités d'exercice
de la police administrative et judiciaire de ces installations ainsi que les
sanctions applicables, et du règlement des contentieux ;
-
d'articuler ce cadre avec les directives qui peuvent s'appliquer à certaines
installations d'élevages :
-
directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011
concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur
l'environnement : cette directive prévoit notamment que les États membres
déterminent les autorités environnementales chargées d'émettre un avis sur les
projets soumis à évaluation environnementale et les autorités en charge de
l'examen au cas par cas. Elle prévoit également que les Etats membres
déterminent les modalités de consultation du public et d'information du public
pour les projets soumis à évaluation environnementale ;
-
directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre
2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de
la pollution) ;
342
-
directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000
établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de
l'eau) ;
-
d'articuler ce cadre avec le droit français, notamment le code de l'urbanisme
ou les installations d'accès à l'eau liées à l'activité d'élevage.
La démarche, assez complexe de par la diversité des dispositions législatives et
règlementaires engagées, appelle une habilitation à légiférer par ordonnance pour
présenter aux acteurs économiques et fédérations agricoles un cadre juridique global
et cohérent, dans une démarche de simplification administrative largement attendue.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
Le présent article porte des dispositions habilitant le Gouvernement à prendre des
ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.
Conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril
2009, la présente étude d'impact ne présentera pas l'évaluation des conséquences
économiques, financières, sociales et environnementales et sur l'emploi public, ainsi
que les textes d'application nécessaires.
L'analyse précisant les conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la
fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la
présente habilitation. Le dispositif se traduira par une simplification des démarches
pour les agriculteurs, via l'édification d'un régime dédié répondant strictement aux
exigences issues du droit européen, sans « sur-transposition » ou « sous-transposition ».
5. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION
Concernant l'habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les
mesures prévues au présent article, un délai d'habilitation de douze mois est
nécessaire compte tenu de la technicité des dispositions susceptibles d'être prises et
des indispensables échanges préalables avec les acteurs du secteur agricole. Il existe,
par ailleurs, une intention politique de prendre au plus vite l'ordonnance et ses décrets
d'application
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai
de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
343
C HAPITRE VIII- M IEUX PROTEGER LES EXPLOITATIONS
AGRICOLES CONTRE LES DELITS
Article 18 - Aggraver la peine prévue pour le vol lorsqu’il est commis dans
un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont
entreposés des biens affectés à cette activité
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
1.1.1.
Etat du droit positif
Le vol est défini par le code pénal comme « la soustraction frauduleuse de la chose
d’autrui ». Les circonstances personnelles ou réelles à l’occasion desquelles cette
infraction est commise entrainent selon les cas l’aggravation des peines encourues ou
le changement de nature de l’infraction, de délit à crime. On parle alors de vol aggravé
par opposition au vol simple.
a) Définition du vol
Le fondement légal de l’infraction de vol est l’article 311-1 du code pénal, qui reprend,
dans des termes volontairement généraux, l’ancienne définition de l’article 379 du
code napoléonien en posant que « le vol est la soustraction frauduleuse de la chose
d’autrui ». Le législateur a seulement complété ce dispositif par l’article 311-2, qui
assimile à un vol « la soustraction frauduleuse d’énergie au préjudice d’autrui »,
mettant un terme aux débats anciens sur le vol d’électricité et, désormais, de toute
énergie appropriable.
L’infraction, à l’instar de la plupart des délits, suppose la réunion de deux éléments
constitutifs, un élément matériel, la soustraction, et un élément moral, l’intention
frauduleuse. Les autres données (chose mobilière et matérielle appartenant à autrui)
ne sont que des conditions préalables du délit. Le vol simple, ainsi entendu, se
distingue des vols aggravés, qui ne modifient pas cette structure élémentaire mais
ajoutent des causes légales d’aggravation – personnelles (qualité de l’agent ou de la
victime, minorité d’un coauteur…), réelles (lieu, moyens, nature du bien, lien avec le
terrorisme) – emportant un relèvement des peines ou un changement de nature
(délit/crime).
344
Le Code napoléonien de 1810 avait institué une série de vols ruraux spéciaux, qui
traduisaient les préoccupations agraires de l'époque. Parmi les vols spéciaux délictuels
figuraient notamment le vol dans les champs de chevaux, voitures, bestiaux,
instruments agricoles ou récoltes (anciens articles 388 et 389). À côté de ces délits,
existaient également des vols spéciaux contraventionnels tels que le maraudage(
cueillette ou consommation sur place des fruits d'autrui), le glanage, le râtelage, le
grappillage ou encore la cueillette de raisins oubliés dans la vigne (anciens articles R.
26, 9° à 10°).
La loi n° 81-82 du 2 février 1981 a supprimé les vols spéciaux délictuels, ne laissant
subsister que les vols spéciaux contraventionnels. Le Code pénal de 1994 a parachevé
ce mouvement : sa partie réglementaire ne contient plus aucun vol contraventionnel,
si bien que la catégorie des vols spéciaux ruraux a définitivement disparu, ces
comportements relevant désormais, selon les circonstances, du vol simple de l'article
311-3.
b) Les éléments constitutifs et la qualification du vol
Ø Conditions préalables
Les conditions préalables tiennent, d’une part, au caractère mobilier et matériel de la
chose, d’autre part, à son appartenance à autrui. Traditionnellement, seuls les biens
meubles sont susceptibles de vol, la propriété immobilière étant réputée
suffisamment protégée par le droit civil. Sont néanmoins susceptibles de vol les
immeubles par destination et les éléments détachés de l’immeuble (tuiles, pierres,
matériaux…) dès lors qu’ils deviennent mobiliers, ainsi que les titres de propriété
immobilière, meubles par nature.
L’exigence de matérialité a été construite à partir de l’idée de soustraction,
classiquement conçue comme une appréhension d’une chose tangible, ce qui excluait,
de manière traditionnelle, le travail, les services ou des informations purement
incorporelles. Toutefois, la jurisprudence a progressivement desserré cette exigence.
La chose doit appartenir à autrui, ce qui suppose une appropriation possible et
effective, excluant les res nullius et res derelictae, ainsi que, en principe, les atteintes à
la personne humaine ou à certaines res communis.
Ø Eléments constitutifs
La soustraction matérielle en tant qu’élément matériel constitutif de l’infraction de
viol a été définie en jurisprudence comme le fait de « prendre, enlever, ravir une chose
à l'insu ou contre le gré du propriétaire ». Elle suppose un déplacement de la chose
opéré par l'agent.
345
La jurisprudence a toutefois également admise la soustraction juridique de la chose
qui repose sur la distinction entre la remise de la simple détention (corpus) et la remise
de la possession (animus domini). En s'arrogeant la possession alors qu'il n'a reçu que
la détention, l'agent usurpe frauduleusement la possession et devient voleur. Entrent
notamment dans cette catégorie : le vol dans les magasins en libre-service, le vol par
reproduction de documents ou le vol d'usage.
L’intention frauduleuse, élément moral de l’infraction, suppose une volonté
d’appropriation (dol spécial) et la conscience chez l’auteur de la propriété d'autrui et
d'agir à l'insu et contre le gré du propriétaire (dol général). L'intention frauduleuse doit
être concomitante à la soustraction, le vol étant une infraction instantanée.
c) Régime général de poursuite et concours d’infractions
Ø Régime de poursuite
Le vol obéit au droit commun de la tentative, de la complicité, de la prescription et de
la compétence, sans mécanisme de plainte préalable obligatoire.
En application de l'article 40-1 du Code de procédure pénale, le procureur de la
République bénéficie donc du principe d'opportunité des poursuites en la matière et
peut mettre en mouvement l'action publique indépendamment de toute plainte de la
victime. Il peut ainsi décider d’un classement sans suite si les circonstances
particulières le justifient, mettre en œuvre une alternative aux poursuites (rappel à la
loi, médiation pénale, composition pénale pour
En cas de mise en œuvre des poursuites les vols des articles 311-3 et 311-4 (vol simple
et vols aggravés à 5 ans) peuvent faire l'objet de poursuites simplifiées sous la forme
d'une ordonnance pénale (art. 495 CPP). La CRPC (Comparution sur Reconnaissance
Préalable de Culpabilité) est applicable à tous les délits de vol depuis la loi du 13
décembre 2011.
La loi du 24 janvier 2022 a en outre permis le recours à l'amende forfaitaire pour le vol
simple (art. 311-3) portant sur une chose d'une valeur inférieure à 300euros lorsque
cette chose a été restituée ou la victime indemnisée au moment de la constatation.
Ø Prescription de l'action publique
Depuis la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en
matière pénale, le vol délictuel se prescrit dans un délai de 6 ans (art. 8 CPP) et le vol
criminel dans un délai de 20 ans (art. 9 CPP) à compter du jour où la soustraction
frauduleuse a été commise, le vol étant un délit instantané.
346
La prescription n'est pas retardée au jour de la découverte (à la différence de l'abus
de confiance).
Ø Qualification et conflits de qualifications
Des conflits de qualifications peuvent surgir entre le vol et d'autres infractions voisines
d’atteintes aux biens :
-
Vol / escroquerie : la remise provoquée par des manœuvres frauduleuses
constitutives de l'escroquerie exclut en principe le vol, dont la soustraction est
opérée sans remise volontaire.
-
Vol / abus de confiance : depuis le nouveau Code pénal, l'extension du champ
de l'abus de confiance (suppression de la liste limitative des contrats) a conduit
à un transfert partiel de qualification depuis les soustractions juridiques après
remise vers l'abus de confiance.
-
Vol / destruction : l'intention de l'agent détermine la qualification : s'il entend
s'approprier la chose, c'est le vol ; s'il entend seulement porter atteinte à son
intégrité physique, ce sont les destructions/dégradations.
En matière de concours réel d'infractions, le vol peut se cumuler avec la
destruction/dégradation (article 311-4, 8° du code pénal). Le vol et le recel sont
toutefois incompatibles à l'encontre du seul auteur principal du vol au regard du
principe non bis in idem, mais compatibles pour le complice.
d) Peines encourues
Ø Pour le vol simple
Pour les personnes physiques
Le vol simple est puni à titre principal de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 euros
d’amende.
Ces peines sont assorties d’un éventail de peines complémentaires
classiques prévues à l’article 311-14 du code pénal (interdictions professionnelles,
confiscations...).
Outre ces peines complémentaires il existe également des peines accessoires qui
entraînent de plein droit, en cas de condamnation pour vol, des incapacités prévues
par des textes extérieurs au Code pénal (interdiction de diriger un établissement de
crédit pendant 10 ans en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement ferme
ou d’au moins 6 mois avec sursis selon l’article L. 500-1 du code des marchés financiers
; interdiction d'exploiter un débit de boissons en condamnation pour vol à une peine
347
d’au moins 1 mois d’emprisonnement selon l’article L. 3336-2 du code de la santé
publique).
Le quantum de la peine encourue est aggravé en cas de récidive, conformément aux
règles générales de l’article 132-8 du code pénal.
Pour les personnes morales
Les personnes morales sont pénalement responsables du vol commis pour leur
compte par leurs organes ou représentants (article 121-2 du code pénal). Elles
encourent à ce titre les peines prévues à l’article 311-16 du code pénal qui dispose, par
renvoi à l’article 131-38 code pénal, que le montant de l’amende est quintuplé par
rapport aux personnes physiques, ce qui a pour effet de fixer le montant maximal de
l’amende encourue à 225 000 euros pour un vol simple.
L’article 311-16 du code pénal prévoit en outre une interdiction, pendant 5 ans
maximum, d'exercer l'activité dans l'exercice de laquelle l'infraction a été commise
ainsi que la confiscation de la chose ayant servi à commettre l'infraction.
Un cumul de poursuites est possible contre la personne morale et ses représentants
personnes physiques.
Ø Pour le vol aggravé
Définition des circonstances aggravantes applicables au vol
Le code pénal distingue les circonstances aggravantes de nature personnelle et de
nature réelle.
Les circonstances aggravantes de nature personnelle (qualité de l'agent, qualité de la
victime) sont attachées à la personne de l'auteur et ne s'étendent pas en principe au
complice, sauf si celui-ci les connaissait.
Les circonstances aggravantes de nature réelle (lieu, moyens, nature du bien) sont
incorporées dans le mode de réalisation de l'infraction et s'étendent à tous les
coauteurs et complices.
La proposition de création d’une circonstance aggravante portée par l’article 18, en
ce qu’elle aggrave les peines encourues lorsque le vol a été commis au sein d’une
exploitation agricole, se rattache donc à cette deuxième catégorie de circonstances
aggravantes de nature réelle.
i.
-
Circonstances aggravantes de nature personnelle
Qualité de l'agent (article 311-4, 2° du code pénal) : le vol est aggravé quand il
348
est commis par un dépositaire de l'autorité publique ou une personne chargée
d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions.
Cette circonstance, fondée sur le devoir particulier de probité, est de nature
personnelle et ne s'étend pas au complice.
-
Minorité du coauteur ou complice (article 311-4-1 du code pénal) : le vol commis
par un majeur avec l'aide d'un ou plusieurs mineurs est aggravé. La peine
maximale d’emprisonnement encourue est portée à 7 ans, et à 10 ans si le
mineur a moins de 13 ans.
-
Vulnérabilité de la victime (article 311-5, 2° du code pénal) : la particulière
vulnérabilité de la victime (âge, maladie, infirmité, déficience physique ou
psychique, état de grossesse) doit être apparente ou connue de l'auteur et avoir
facilité le vol. Cette circonstance peut être traitée comme réelle dès lors qu'elle
s'incorpore au mode de réalisation.
-
Mobile discriminatoire (articles 132-76 et 132-77 du code pénal) : depuis la
généralisation des circonstances aggravantes de racisme et d'homophobie,
tout crime ou délit précédé, accompagné ou suivi d'actes ou propos à caractère
discriminatoire encourt une aggravation automatique. Cette circonstance,
devenue générale, est applicable à tous les vols.
ii.
-
Circonstances aggravantes de nature réelle
Réunion (article 311-4, 1° du code pénal): la circonstance aggravante est
constituée dès lors que le vol est commis par au moins deux personnes en
qualité d'auteur ou de complice, sans qu'elles constituent une bande organisée.
-
Lieu :
o
Transport collectif (article 311-4, 7° du code pénal) ;
o
Local d'habitation ou entrepôt (article 311-4, 6°) avec second palier
d'aggravation en cas de pénétration par ruse, effraction ou escalade
(article 311-5, 3° du code pénal) ;
o
Etablissements d'enseignement et leurs abords (article 311-4, 11° du code
pénal).
Sous l'empire de l'ancien Code pénal, l'article 390 assimilait expressément au local
d'habitation ses dépendances immédiates, dès lors qu'elles étaient comprises dans la
même enceinte. Un vol commis dans un garage ou dans une remise constituant une
annexe de la maison principale pouvait ainsi, par ce seul fait, recevoir la qualification
de vol aggravé. La loi n° 81-82 du 2 février 1981 a mis fin à cette assimilation, que le
349
Code pénal actuel ne reprend pas davantage. Il en résulte que le vol commis dans ces
annexes, dès lors qu'elles ne sont pas affectées à l'habitation, est désormais un vol
simple à moins que ces annexes ne fassent physiquement partie intégrante du
bâtiment d'habitation, comme un garage communiquant directement avec la maison.
La notion de « lieu utilisé ou destiné à l'entrepôt de fonds, valeurs, marchandises ou
matériels » est d’origine jurisprudentielle avant d’être consacrée en 1981 par le
législateur pour restreindre l’interprétation extensive de la notion de maison habitée
par la chambre criminelle de la Cour de cassation176. Cette catégorie autonome,
expressément distincte du local d'habitation, vise les lieux à destination exclusivement
professionnelle ou commerciale.
Le Code pénal actuel désigne ces lieux comme « utilisés ou destinés à l'entrepôt de
fonds, valeurs, marchandises, biens ». La notion recouvre aussi bien les lieux qui, par
nature, servent à entreposer des biens, tels que les banques, musées, entrepôts
proprement dits, que les lieux d'entrepôt par destination177.
Une pièce attenante à un bureau dans laquelle sont stockées des fournitures entre
ainsi dans le champ de la qualification aggravante. En revanche, et contrairement à la
solution qui prévalait sous l'empire de l'ancien code qui visait les lieux où est «
conservé » du matériel, un bureau de travail ordinaire dans lequel se trouve du
matériel informatique ne saurait aujourd'hui être regardé comme un lieu d'entrepôt
au sens des articles 311-4, 6° et 311-5 du Code pénal : un tel espace n’étant pas, en luimême, utilisé en entrepôt. Le lieu d'entrepôt peut être une construction, mais aussi
un terrain non construit.
-
Moyens :
o
Usage de la fausse qualité de dépositaire de l'autorité publique (art. 3114, 3°) ;
o
Destructions, dégradations, détériorations précédant, accompagnant
ou suivant le vol (article 311-4, 8°) — cette circonstance permet
notamment d'appréhender les vols de véhicules après bris de vitre ;
o
Violences (article 311-4, 4° et 311-5 et 311-6 pour les vols délictuels ;
article 311-7 à 311-10 pour les vols criminels). Les violences peuvent être
physiques ou morales (tout acte de nature à impressionner la victime et
Étaient ainsi qualifiés de maison habitée : les bureaux d'une banque (Crim., 9 oct. 1974), le bureau d'une
gare de tramway (Crim., 30 mars 1901), un bureau de poste (Crim., 13 mars 1952), un commissariat de
police (Crim., 2 août 1929), une usine ou un atelier où les employés se réunissent quotidiennement (Crim.,
25 nov. 1953), un magasin où un commerçant séjourne pour les besoins de son exploitation (Crim., 18 nov.
1975), voire même une église (Crim., 23 août 1821)
177
La loi vise en effet les lieux « utilisés » à des fins d’entrepôt.
176
350
à lui causer un choc émotif) ;
-
o
Dissimulation de visage (article 311-4, 10°) ;
o
Usage ou port d'arme (article 311-8. Circonstance criminelle).
Nature du bien :
o
Biens culturels classés ou inscrits (article 311-4-2. Les peines d'amende
mentionnées peuvent être élevées jusqu'à la moitié de la valeur du bien
volé) ;
o
Matériel de premier secours (article 311-4, 5°) ;
o
Animaux destinés au commerce illégal (article 311-4, 12°).
Le vol commis intentionnellement en relation avec une entreprise terroriste constitue
une circonstance aggravante spécifique applicable aux vols délictuels et criminels.
Peines encourues pour les vols aggravés
i.
Vols aggravés délictuels — Personnes physiques
Les peines maximales encourues sont portées à 5 ans d'emprisonnement et 75 000 €
d'amende lorsque le vol est assorti d'une des onze circonstances aggravantes de
l’article. 311-4 (ex. réunion, qualité de l'agent, transport collectif, local d'habitation
sans pénétration frauduleuse, fausse qualité, violences sans ITT, destructions,
dissimulation de visage, etc.).
Elles sont portées à 7 ans d'emprisonnement et 100 000 € d'amende lorsque le vol est
assorti de deux circonstances de l’article 311-4.
Le vol assorti de trois circonstances aggravantes de ce même article a pour effet de
porter les peines encourues à 10 ans d'emprisonnement et 150 000 € d’amende. Il en
va de même en cas de cumul de deux circonstances de l'article 311-5 (violences,
vulnérabilité de la victime et infraction commise au sein d’un local d’habitation ou lieu
destiné à l’entrepôt de fonds, valeurs, marchandises et matériels).
ii.
Vols aggravés criminels — Personnes physiques
Les peines maximales encourues sont portées à 15 ans de réclusion criminelle lorsque
le vol est précédé, accompagné ou suivi de violences ayant entraîné une mutilation ou
une infirmité permanente (article 311-7 du code pénal.), ou lorsqu'il est commis en
bande organisée, sans usage d'arme ni commission de violences (article 311-9, al. 1er
du code pénal).
351
Elles sont portées à 20 ans de réclusion criminelle lorsque le vol est commis soit avec
usage ou menace d'une arme, soit par une personne porteuse d'une arme soumise à
autorisation ou dont le port est prohibé (article. 311-8 du code pénal) soit en bande
organisée précédée, accompagnée ou suivie de violences, quelle qu'en soit la gravité
(article 311-9, al. 2 du code pénal).
Le vol en bande organisée commis avec usage ou menace d'une arme, ou par une
personne porteuse d'une arme soumise à autorisation ou dont le port est prohibé, a
pour effet de porter les peines encourues à 30 ans de réclusion criminelle (art. 311-9,
al. 3 C. pén.).
Enfin, la réclusion criminelle à perpétuité est encourue lorsque le vol est précédé,
accompagné ou suivi soit de violences ayant entraîné la mort, soit d'actes de torture
ou de barbarie (art. 311-10 C. pén.).
Dans tous ces cas, la peine de réclusion criminelle est assortie d'une amende de 150
000 €. La période de sûreté prévue aux deux premiers alinéas de l'article 132-23 du
Code pénal est applicable à l'ensemble des vols aggravés criminels.
iii.
Vols aggravés — Personnes morales
Les personnes morales déclarées pénalement responsables d'un vol aggravé, qu'il soit
délictuel ou criminel, encourent des peines de même nature que celles applicables aux
personnes physiques, à l'exception que le taux maximum de l'amende est
systématiquement porté au quintuple de celui prévu pour ces dernières, en
application de l'article 131-38 du Code pénal.
Ainsi, l'amende maximale est fixée à 375 000 € pour les vols aggravés punis de 5 ans
d'emprisonnement, à 500 000 € pour ceux punis de 7 ans, et à 750 000 € pour les vols
aggravés délictuels punis de 10 ans d'emprisonnement ainsi que pour l'ensemble des
vols aggravés criminels.
Régime spécifique propre au vol commis en bande organisée
La bande organisée, définie à l'article 132-71 du Code pénal comme tout groupement
formé ou toute entente établie en vue de la préparation (caractérisée par un ou
plusieurs faits matériels) d'une ou plusieurs infractions, se distingue de la simple
réunion par la préméditation et l'organisation structurée.
Le vol en bande organisée relève du régime procédural spécifique de la criminalité
organisée (article 706-73, 7° du code de procédure pénale), permettant notamment
des gardes à vue prolongées, la surveillance, l'infiltration et des techniques d'enquête
spéciales.
352
1.1.2. Contexte de création de la circonstance aggravante
Le présent article s’inscrit dans un contexte de fortes tensions économiques et
sécuritaires pesant sur le secteur agricole, marqué notamment par la multiplication
des atteintes aux biens affectés à l’exploitation (vols de matériels, de carburant,
d’animaux, de récoltes etc.). Ces infractions, souvent commises dans des zones rurales
isolées, caractérisées par une moindre présence humaine et des contraintes
spécifiques en matière de sécurisation des sites, peuvent avoir des conséquences
particulièrement lourdes pour les exploitants. Elles sont en effet susceptibles
d’entraîner des perturbations immédiates de l’activité, d’occasionner des pertes
financières significatives et de fragiliser la pérennité même des exploitations, dans un
contexte déjà marqué par des marges économiques réduites et une forte dépendance
aux aléas climatiques et aux fluctuations des marchés.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
La création d’un circonstance aggravante applicable au délit de vol lorsqu’il est
commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont
entreposés des biens affectés à cette activité doit être appréciée au regard des
exigences constitutionnelles.
En premier lieu, l’article 8 de la Déclaration de 1789 consacre le principe de nécessité
de la peine.
De cet article découle le principe de proportionnalité des peines, qui vise à assurer un
équilibre entre les faits commis et la sanction prononcée. Il peut être rappelé que le
Conseil constitutionnel, en matière de peine, limite son contrôle à l'absence de
disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue. En effet, l’article 61 de
la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général et
d’appréciation identique à celui du Parlement. Le Conseil constitutionnel estime
« qu'il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en
ce qui concerne la nécessité des peines attachées aux infractions définies par celui-ci »
(décisions n° 86-215 DC du 3 septembre 1986, n° 87-237 DC du 30 décembre 1987, n°80127 DC du 20 janvier 1981).
A cet égard, les atteintes commises au sein des exploitations agricoles peuvent
compromettre directement la continuité de l’activité économique et porter une
atteinte significative aux intérêts patrimoniaux des exploitations, dans un contexte de
vulnérabilité structurelle du secteur. L’instauration d’une circonstance aggravante
apparaît ainsi en adéquation avec l’objectif poursuivi de prévention et de dissuasion
des infractions.
353
En deuxième lieu, de l’article 8 de la Déclaration de 1789 découle également le
principe de légalité des délits et des peines qui implique que le législateur définisse les
infractions et les circonstances aggravantes en des termes suffisamment clairs et
précis (décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998). Le Conseil constitutionnel demande ainsi
à la loi de déterminer, elle-même, les caractéristiques essentielles du comportement
fautif de nature à engager la responsabilité pénale des intéressés (décision n° 2000-433
DC du 27 juillet 2000).
En troisième lieu, le principe d’égalité devant la loi, posé par l’article 6 de la
Déclaration de 1789, exige que toutes les personnes placées dans des situations
identiques soient soumises aux mêmes lois, aient les mêmes droits, soient traitées de
la même façon. Toutefois le Conseil constitutionnel admet des modulations lorsque
celles-ci reposent sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objectif
recherché par le législateur et que cet objectif n'est lui-même ni contraire à la
Constitution, ni entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
En dernier lieu, la réforme participe de l’objectif de valeur constitutionnelle de
sauvegarde de l’ordre public, en renforçant la protection pénale d’un secteur
économique essentiel et en contribuant à prévenir des atteintes susceptibles
d’alimenter un sentiment d’insécurité dans les territoires ruraux.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
La création d’une circonstance aggravante applicable au délit de vol lorsqu’il est
commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont
entreposés des biens affectés à cette activité doit être appréciée au regard des
exigences résultant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales.
En premier lieu, l’article 7 de la Convention consacre le principe de légalité des délits
et des peines, impliquant que la loi pénale soit accessible et prévisible dans ses effets.
En l’espèce, le renvoi opéré à la définition de l’activité agricole prévue par le code rural
et de la pêche maritime, ainsi que la référence à des lieux matériellement identifiables
dans lesquels sont entreposés des biens affectés à cette activité, apparaissent de
nature à assurer une détermination suffisamment précise du champ d’application de
la circonstance aggravante.
En deuxième lieu, la réforme doit être conciliée avec les exigences résultant de l’article
1er du Protocole additionnel n°1 relatif à la protection du droit au respect des biens.
En renforçant la répression des atteintes patrimoniales susceptibles d’affecter
directement les outils de production des exploitations agricoles, la mesure poursuit
un objectif légitime de protection des droits patrimoniaux des exploitants et de
prévention des infractions.
354
Enfin, l’aggravation de la peine encourue relève de la marge d’appréciation reconnue
aux États dans la détermination de leur politique pénale. Sous réserve du respect du
principe de proportionnalité, apprécié notamment au regard de la gravité des faits
réprimés et de l’échelle des peines existantes, la création d’une telle circonstance
aggravante apparaît compatible avec les exigences conventionnelles.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Plusieurs États européens ont été confrontés à une augmentation des atteintes aux
biens commises au préjudice des exploitations agricoles et ont adapté, à des degrés
divers, leur réponse pénale ou opérationnelle.
Au Royaume-Uni, la problématique du rural crime a conduit au développement de
stratégies spécifiques de lutte contre les vols de matériels agricoles et d’animaux
d’élevage, associant renforcement des moyens d’enquête, coopération avec les
organisations professionnelles et prise en compte de la gravité économique de ces
infractions dans la politique de poursuite et de sanction.
En Espagne, certaines réformes ont visé à mieux réprimer les atteintes commises dans
les exploitations agricoles, notamment à travers des incriminations spécifiques
relatives aux vols de produits agricoles ou d’équipements, afin de tenir compte de la
vulnérabilité particulière des exploitations situées en zones rurales isolées.
Plus largement, ces évolutions traduisent une tendance européenne à adapter les
outils de la politique pénale aux spécificités des atteintes commises en milieu rural,
caractérisées par l’isolement des sites, la valeur élevée des biens concernés et l’impact
immédiat que leur disparition peut avoir sur la continuité de l’activité. Dans ce
contexte, l’introduction en droit français d’une circonstance aggravante spécifique
apparaît cohérente avec les réponses apportées par plusieurs États confrontés à des
phénomènes comparables.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
2.1.1. Eléments statistiques
Les atteintes aux biens commises au préjudice des exploitations agricoles peuvent
d’ores et déjà être poursuivies sur le fondement des dispositions générales relatives au
vol prévues aux articles 311-1 et suivants du code pénal. De même, les peines prévues
en répression de tels faits peuvent déjà être plus importantes en application des
355
circonstances aggravantes existantes, notamment lorsque les faits sont commis en
réunion, avec effraction, de nuit ou dans un lieu destiné à l’entrepôt de fonds, valeurs
ou marchandises.
Toutefois, ces qualifications ne permettent pas toujours de prendre pleinement en
compte la spécificité des atteintes commises dans le cadre d’une activité agricole,
caractérisées par la nature particulière des biens visés — souvent constitutifs d’outils
de production indispensables — et par les conséquences économiques immédiates
que leur soustraction peut entraîner pour l’exploitant.
En outre, les exploitations agricoles présentent fréquemment des contraintes
structurelles en matière de sécurisation des sites, liées notamment à leur isolement
géographique, à l’étendue des surfaces concernées ou encore à la dispersion des
équipements. Ces éléments sont susceptibles d’accroître l’exposition de ces activités
à certaines formes de délinquance d’appropriation, sans que cette situation
particulière ne soit actuellement appréhendée de manière spécifique par l’échelle des
peines applicable au délit de vol.
L’arsenal répressif actuellement en vigueur n’a pas permis de saisir la spécificité des
atteintes aux biens au sein des exploitations agricoles ni d’enrayer le phénomène
délinquant.
Les atteintes aux biens en milieu agricole ne constituent en effet pas un phénomène
marginal ou conjoncturel. Selon le bilan annuel 2025 du Service central de
renseignement criminel de la Gendarmerie nationale (SCRCGN), 15 104 faits
d'atteintes aux biens en milieu agricole ont été enregistrés sur le seul territoire
hexagonal et ultramarin au cours de l'année 2025, contre 15 060 en 2024. Sur la
période 2017-2025, le volume annuel de faits constatés n'est jamais descendu en
dessous de 13 000, attestant d'une pression criminelle continue et structurellement
élevée sur le secteur.
Cette stabilité à haut niveau doit être lue de surcroit à l’aune de la baisse du nombre
d’exploitations agricoles : le recensement agricole de 2020 dénombre 389 467
exploitations agricoles en métropole, soit une contraction de 20 % par rapport au
recensement de 2010 (489 977 exploitations). Autrement dit, le nombre de victimes
potentielles diminue, tandis que le volume de faits constatés se maintient. Le ratio
d'atteintes aux biens pour 1 000 exploitations agricoles, établi en moyenne à 41 faits
constatés, traduit donc une exposition individuelle croissante de chaque exploitant
au risque de délinquance.
Rapporté à la répartition territoriale, ce phénomène est loin d'être homogène : le
quart Nord-Est de l'Hexagone subit une pression nettement plus marquée, et douze
départements enregistrent plus de 250 faits constatés (contre 158 en moyenne par
département), parmi lesquels la Marne (365 faits), la Gironde (332 faits), la Charente356
Maritime (309 faits), l'Aube (304 faits) et la Loire-Atlantique (301 faits). Ces chiffres,
rapportés à des territoires où l'activité agricole est économiquement structurante,
illustrent l'ampleur concrète du préjudice subi.
2.1.2. Nature des biens visés
La justification d'un dispositif législatif propre au monde agricole repose d'abord sur
la nature irremplaçable et fonctionnellement critique des biens visés. Les objets les
plus dérobés appartiennent à la sphère automobile au sens large, véhicules agricoles,
carburant et GPS d'autoguidage, qui représentent à eux seuls 40 % des objets volés178.
Or ces biens ne sont pas de simples outils de confort ou de productivité ordinaire : ils
conditionnent directement la capacité de l'exploitant à travailler ses terres dans les
délais imposés par les cycles biologiques agricoles.
En 2025, 537 procédures ont été ouvertes pour des vols de GPS agricoles, portant sur
1 047 appareils dérobés, pour un préjudice moyen par procédure estimé à 25 000
euros. Sur la période 2022-2025, plus de 3 898 appareils ont été soustraits pour 2 100
procédures enregistrées. La valeur unitaire d'un système d'autoguidage neuf varie
entre 5 000 euros et plusieurs dizaines de milliers d'euros. À cela s'ajoute le coût de
remise en état des engins endommagés lors du démontage, réalisé souvent par
effraction dans les cabines de tracteurs ou de moissonneuses-batteuses.
La singularité de ce préjudice tient ainsi au fait que l'immobilisation d'un engin agricole
durant une période critique semailles, moissons, vendanges peut compromettre
l'intégralité d'une récolte annuelle. Il ne s'agit pas d'un préjudice différé ou
partiellement absorbable : une exploitation qui ne peut moissonner dans la fenêtre
météorologique disponible subit une perte définitive, non récupérable sur l'exercice
suivant. Aucun autre secteur économique ne présente ce type de vulnérabilité
temporelle aussi contrainte et irréversible.
2.1.3. Structuration des réseaux délictuels et internationalisation des atteintes
aux bien en milieu agricole
Les caractéristiques criminologiques des auteurs d'infractions témoignent en outre
d’une organisation des atteintes aux biens agricoles en réseaux internationaux. Dans
le contentieux spécifique des vols de GPS agricoles, 63 % des mis en cause sont de
nationalité étrangère : lituanienne (25 %), moldave (19 %), roumaine (13 %) et polonaise
(6 %). Ces équipes opèrent selon des modes opératoires rodés, ciblage préalable des
exploitations dépourvues de vidéoprotection, déplacements itinérants entre plusieurs
Note de renseignement criminel du ministère de l’intérieur 18/02/2026, « Les atteintes au monde
agricole, Bilan annuel 2025 »
178
357
régions ou plusieurs pays, stockage intermédiaire dans des entrepôts loués, filières
d'écoulement vers l'Europe de l'Est voire les États-Unis.
Les affaires récemment résolues confirment cette structuration et l’ampleur des
préjudices associés aux activités de ces groupes criminels : la section de recherche de
Bordeaux a ainsi démantelé en 2025 un groupe criminel organisé international (GCOI)
roumain impliqué dans une trentaine de vols commis en France, en Allemagne et en
Espagne depuis 2017, pour un préjudice global estimé à 800 000 euros ; deux
ressortissants moldaves interpellés par la SR de Reims se sont vu imputer 40 vols
d'antennes GPS, 30 consoles et 20 volants, pour un préjudice de 580 000 euros, et ont
été condamnés à trente mois de prison ferme ; un chef de GCOI interpellé le 21 mars
2025 détenait à son domicile 13 antennes GPS et 15 écrans.
Face à de telles organisations criminelles transnationales, la capacité de protection
individuelle d'un exploitant agricole, isolé, souvent seul sur son exploitation, travaillant
de nuit lors des périodes de récolte, est structurellement insuffisante et la spécificité
de ces infraction insuffisamment prise en compte dans le dispositif actuel.
2.1.4. Un enjeu de souveraineté alimentaire qui transcende l'intérêt particulier
des exploitants
Au préjudice individuel subi par les victimes des faits de vol s’additionne également
l’atteinte à la souveraineté alimentaire qui résulte de la désorganisation, induite par
les faits criminels, des exploitations agricoles.
Par ailleurs, outre les vols de matériel électronique, les vols de cultures, qui
représentent 11 % des objets dérobés, portent sur des volumes parfois considérables :
100 tonnes de betterave, 5 tonnes de colza, 3 tonnes de noix, 2 tonnes de blé pour les
seuls exemples documentés dans les comptes-rendus de police judiciaire de 2025.
Au-delà de leur dimension pénale, ces faits affectent directement les capacités de
production et d'approvisionnement des filières agro-alimentaires. Dans un contexte
où, selon les données de l'INSEE de janvier 2026, l'indice des prix alimentaires affiche
une hausse cumulée de +22,3 % depuis janvier 2021, toute atteinte à l'appareil
productif agricole se répercute mécaniquement sur la disponibilité et le coût des
denrées pour l'ensemble de la population.
Par ailleurs, le secteur agricole est confronté à un défi démographique majeur alors
que la moitié des exploitants agricoles est susceptible de faire valoir ses droits à
retraite entre 2019 et 2029. La délinquance subie par les exploitations en mutation ou
en phase de transmission représente une menace supplémentaire sur la viabilité
économique des reprises et sur l'attractivité de la profession.
358
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
La création d’une circonstance aggravante applicable au délit de vol lorsqu’il est
commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont
entreposés des biens affectés à cette activité vise, en premier lieu, à renforcer la
protection pénale des exploitations agricoles, en permettant de mieux tenir compte
de la gravité particulière des atteintes susceptibles d’affecter directement les outils
de production.
La mesure poursuit également un objectif de renforcement de l’effet dissuasif de la
sanction pénale, en marquant la réprobation sociale attachée à des faits pouvant
compromettre la continuité de l’activité économique des exploitants et fragiliser
l’équilibre financier des exploitations.
Elle tend, en outre, à mieux individualiser la réponse pénale, en prenant en
considération les spécificités des atteintes commises dans le cadre d’une activité
agricole, caractérisées notamment par l’importance fonctionnelle des biens
concernés et par les contraintes particulières de sécurisation des sites en milieu rural.
Enfin, la réforme participe d’un objectif plus large de sécurisation des territoires
ruraux et de soutien au maintien d’un tissu agricole actif sur l’ensemble du territoire,
en contribuant à prévenir des comportements délictueux susceptibles d’alimenter un
sentiment d’insécurité chez les acteurs du monde agricole et de porter atteinte aux
conditions d’exercice de leur activité.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Il avait initialement été pensé de retenir la circonstance aggravante suivante : « 13°
Lorsqu’il porte sur un matériel propre à l’activité agricole et affecté à une exploitation
agricole ou lorsqu’il est commis dans un lieu utilisé ou destiné à une activité agricole. »
La question se posait quant à la définition d’un lieu utilisé ou destiné à une activité
agricole. Par exemple, peut-on considérer qu’une friche ou qu’un terrain classé
agricole mais qui ne présente aucune différence avec un terrain privé entre dans cette
définition ? S’il est évident que nul n’est censé ignorer la loi, il est cependant
compliqué d’imposer à tout à chacun une connaissance précise du cadastre.
L’usage des mots « destiné à » apparaissait ainsi très imprécis en ce qu’il pouvait viser
un bâtiment en construction, un terrain acquis en vue d’une future exploitation ou
encore un hangar vide en attente d’activité. Son application apparaissait trop large et
source d’insécurité juridique.
359
Cette option n’a donc pas été retenue.
3.2.
OPTION RETENUE
Il a finalement été décidé de retenir la circonstance aggravante suivante : « 13°
Lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole au sens
de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime ou dans lequel sont
entreposés des biens affectés à cette activité. »
Ce choix vise en premier lieu à garantir la sécurité juridique du dispositif, en s’appuyant
sur une notion déjà définie par le législateur. Un tel renvoi permet ainsi de circonscrire
de manière objective et prévisible le champ d’application de la circonstance
aggravante, en visant l’ensemble des activités correspondant à la maîtrise et à
l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal ainsi que les
activités qui en constituent le prolongement. Il contribue, de ce fait, à assurer le
respect des exigences constitutionnelles et conventionnelles tenant à la clarté et à
l’intelligibilité de la norme pénale.
Par ailleurs, le recours à une définition existante favorise la cohérence de
l’ordonnancement juridique, en évitant la multiplication de notions spécifiques
propres au droit pénal susceptibles de diverger de celles retenues dans les autres
branches du droit. Il permet également de sécuriser l’application pratique du
dispositif par les services d’enquête et les juridictions, en limitant les risques
d’interprétation divergente quant au périmètre des activités concernées.
Enfin, ce choix contribue à assurer une portée suffisamment large à la circonstance
aggravante, en incluant non seulement les exploitations agricoles stricto sensu mais
également les activités qui en constituent le prolongement ou qui ont pour support
l’exploitation, conformément à la définition retenue par le code rural.
L’appréciation du caractère agricole de l’objet volé ou du lieu de commission par
l’auteur de l’infraction relèvera, au cas par cas, du parquet au stade des poursuites et
des juges au stade de la condamnation.
Le présent article vise ainsi à renforcer la réponse pénale apportée aux atteintes aux
biens commises dans le secteur agricole, en aggravant la peine applicable au délit de
vol lorsqu’il est commis dans un lieu où est exercée une activité agricole ou dans lequel
sont entreposés des biens affectés à cette activité. Cette évolution s’inscrit dans une
logique de meilleure prise en compte de la vulnérabilité spécifique des exploitations
agricoles, dont les outils de production présentent un caractère indispensable et
souvent difficilement remplaçable à court terme. Elle s’inscrit également dans une
logique de renforcement de l’effet dissuasif de la sanction pénale, en marquant la
360
gravité particulière des atteintes susceptibles de compromettre la continuité de
l’activité agricole.
Plus largement, cette mesure participe à sécuriser les conditions d’exercice des
exploitants et répondre au sentiment d’insécurité exprimé par les acteurs du monde
rural. Elle s’inscrit dans la continuité des évolutions législatives récentes tendant à
individualiser davantage la répression des atteintes aux biens en fonction du contexte
dans lequel elles sont commises et de leurs conséquences économiques et sociales à
l’instar des vol commis dans un établissement de santé ou portant sur du matériel
médical (article 311-4 5° du code pénal) ou pour ceux commis dans des établissements
d’enseignement ou d’éducation (article 311-4 11°).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article conduit à compléter la liste des circonstances aggravantes
applicables au délit de vol prévue par l’article 311-4 du code pénal, sans modifier la
définition de l’infraction ni la structure générale de l’échelle des peines applicable aux
atteintes aux biens.
Il s’inscrit dans la logique d’individualisation de la répression pénale en fonction du
contexte de commission des faits, déjà retenue par le législateur pour d’autres
hypothèses tenant notamment aux modalité s de commission de l’infraction ou à la
nature des lieux concernés.
En l’espèce, en aggravant la répression du vol lorsqu’il est commis dans un lieu affecté
à l’exercice d’une activité agricole ou à l’entrepôt de biens nécessaires à celle-ci, le
présent article entend tenir compte des spécificités propres aux exploitations
agricoles, tenant notamment à l’importance des biens concernés pour la continuité
de l’activité et aux contraintes particulières de sécurisation de ces sites. La différence
de traitement apparaît dès lors en lien avec l’objectif poursuivi de renforcement de la
protection pénale de ces activités et ne méconnaît pas le principe d’égalité devant la
loi.
Le recours à un renvoi à la définition de l’activité agricole prévue à l’article L.311-1 du
code rural et de la pêche maritime contribue à assurer l’intelligibilité et la sécurité
juridique du dispositif.
Ce renvoi permet de circonscrire de manière objective le champ d’applicable de la
circonstance aggravante. De même, la référence aux lieux dans lesquels sont
361
entreposés des biens affectés à cette activité vise des situations matériellement
identifiables de nature à garantir la prévisibilité de la norme pénale.
La mesure ne soulève ainsi pas de difficulté constitutionnelle particulière au regard
des principes applicables en matière pénale, notamment ceux tenant à la légalité et à
la proportionnalité des peines ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Le présent article relève de la détermination de la politique pénale nationale et ne
s’inscrit pas dans un domaine faisant l’objet d’une harmonisation complète par le droit
de l’Union européenne.
Il n’affecte ni les règles relatives à la coopération judiciaire en matière pénale ni les
instruments internationaux applicables en matière de lutte contre la délinquance
patrimoniale.
Sous réserve du respect des exigences générales tenant à la prévisibilité de la norme
pénale et à la proportionnalité de la répression, aucune difficulté particulière
d’articulation avec les engagements internationaux et européens de la France n’est
identifiée.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Le présent article, qui consiste à aggraver la peine applicable au délit de vol dans
certains lieux affectés à une activité agricole, n’est pas de nature à produire d’impact
macro-économique direct identifiable. Il pourrait toutefois contribuer, de manière
indirecte et non quantifiable, à la sécurisation des conditions d’exercice des
exploitations agricoles et, ce faisant, participer au maintien de l’activité économique
dans certains territoires ruraux.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Le présent article est susceptible d’avoir un effet indirect favorable pour les
exploitations agricoles, en renforçant la protection pénale des biens nécessaires à
l’activité productive et en améliorant la prise en compte des conséquences
économiques des infractions commises à leur encontre. En revanche, il n’impose
aucune obligation nouvelle aux entreprises et n’entraîne pas de modification des
conditions d’exercice de leur activité.
362
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Le présent article ne comporte aucun impact spécifique identifiable sur les
professions réglementées, dès lors qu’il se limite à adapter l’échelle des peines
applicable à une infraction pénale.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Le présent article n’est pas de nature à entraîner de coût budgétaire direct significatif.
Il pourrait conduire, de manière marginale, à une évolution du nombre de procédures
pénales engagées ou du quantum des peines prononcées, sans que cet effet puisse
être regardé comme de nature à modifier de façon substantielle la charge globale
pesant sur les juridictions, les services d’enquête ou l’administration pénitentiaire.
Il n’emporte par ailleurs aucune incidence identifiable sur les dépenses ou les recettes
de la sécurité sociale.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Le présent article ne crée aucune obligation nouvelle pour les particuliers ou les
associations. Il pourrait néanmoins contribuer, de manière indirecte, à renforcer le
sentiment de sécurité dans les territoires ruraux et à améliorer la protection des
intérêts patrimoniaux des exploitants agricoles.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Le présent article n’est pas de nature à produire d’impact financier ou administratif
direct sur les collectivités territoriales, dès lors qu’il relève de la définition de la
politique pénale de l’État et n’emporte ni transfert de compétence ni création de
charge nouvelle.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Le présent article est susceptible d’entraîner un impact limité sur l’activité des services
judiciaires et des services d’enquête, lié à la qualification aggravée de certains faits de
vol. Cet impact devrait toutefois demeurer marginal au regard du volume global des
procédures traitées, la réforme ne modifiant ni la structure des incriminations
existantes ni les modalités d’engagement des poursuites.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
363
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Le présent article n’emporte pas d’impact direct spécifique sur les personnes en
situation de handicap.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Le présent article présente un caractère neutre au regard de l’égalité entre les femmes
et les hommes dès lors qu’il vise à adapter l’échelle des peines applicable à une
infraction pénale en fonction du lieu de commission des faits ou de l’objet dérobé,
sans introduire de distinction fondée sur le sexe des auteurs ou des victimes.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Le présent article n’est pas de nature à produire d’impact spécifique sur la situation
des jeunes, qu’il s’agisse de leur accès à l’emploi, la formation ou aux dispositifs de
soutien publics. Il est susceptible de s’appliquer à tout auteur de faits de vol
remplissant les conditions prévues par la loi, dans le respect des règles propres à la
justice pénale des mineurs, sans modifier l’économie générale de ces dernières.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Le présent article contribue, indirectement, à renforcer le sentiment de sécurité dans
les territoires ruraux, en améliorant la prise en compte pénale des atteintes commises
au préjudice des exploitations agricoles.
Il est également susceptible de participer à la protection des intérêts patrimoniaux
des exploitants et, plus largement, à la sécurisation des conditions d’exercice d’une
activité économique essentielle à la vie des territoires.
En dehors de ces effets indirects, le présent article n’emporte pas d’impact social
identifiable pour les particuliers.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article n’emporte pas d’impact direct identifiable sur les émissions de gaz
à effet de serre ni sur les trajectoires de lui contre le changement climatique. Il modifie
les conditions de répression d’un comportement délictueux sans affecter directement
les modes de production, de consommation ou d’aménagement du territoire.
364
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique,
énergétique et la prévention des risques naturels
l’efficacité
Le présent article n’est pas de nature à produire d’effet direct sur les politiques
d’adaptation au changement climatique, sur les performances énergétiques des
exploitations ou sur les dispositifs de prévention des risques naturels. Il pourrait, de
manière indirecte et non quantifiable, contribuer à la sécurisation des conditions
d’exercice des exploitations agricoles, lesquelles sont elles-mêmes confrontées aux
effets du changement climatique, sans que cet impact puisse être regardé comme
significatif au regard des objectifs poursuivis en matière environnementale.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
Le présent article ne nuit pas aux stratégies en matière de gestion de la ressource en
eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne modifie pas les conditions de production, de traitement ou de
valorisation des déchets et n’emporte pas d’impact spécifique sur les politiques de
transition vers une économie circulaire. Il n’a pas davantage d’effet direct sur la
prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne comporte aucun effet direct sur la prévention ou la réduction
des différentes formes de pollution dès lors qu’il se limite à adapter l’échelle des
peines applicable à une infraction pénale.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Le présent article ne modifie pas les règles relatives à la protection des espaces
naturels ou agricoles ni celles applicables à la préservation de la biodiversité. Il pourrait
toutefois contribuer, de manière indirecte et non quantifiable, au maintien d’activités
agricoles sur certains territoires, susceptible de participer à la structuration et à
l’entretien des espaces ruraux, sans que cet effet puisse être regardé comme ayant un
impact environnemental significatif.
4.4.7. Impacts sur les ressources
365
Le présent article n’est pas de nature à entraîner d’effet direct sur la consommation
ou la gestion des ressources naturelles.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a
été menée.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les présentes dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi
au Journal officiel de la République française.
Le présent article, qui a pour objet d’aggraver la peine encourue pour le délit de vol
lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans
lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité, constitue une loi pénale de
fond plus sévère. Dès lors, et conformément au principe de non-rétroactivité de la loi
pénale plus sévère, cette circonstance aggravante ne sera applicable qu’aux faits
commis postérieurement à son entrée en vigueur et ne s’appliquera pas aux faits
commis antérieurement, y compris lorsque ceux-ci n’ont pas encore donné lieu à une
décision définitive.
5.2.2. Application dans l’espace
En premier lieu, le présent article s’applique en France hexagonale et dans les
collectivités ultramarines régies par le principe d’identité législative (collectivités de
l’article 73 de la Constitution ainsi que les trois collectivités d’outre-mer de
l’Atlantique que sont Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon). Il
s’applique également dans les Terres australes et antarctiques française (TAAF) en
application du 5° de l’article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des
Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton qui
prévoit que les textes de droit pénal y sont applicables de plein droit.
En second lieu, les textes de droit pénal sont applicables uniquement sur mention
expresse en Polynésie française (2° de l’article 14 de la loi n° 2004-192 organique du 27
février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) et en Nouvelle366
Calédonie (5° du II de l’article 21 la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à
la Nouvelle-Calédonie). Il en va de même pour Wallis-et-Futuna dans la mesure où ni
loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire
d'outre-mer, ni le décret n°57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de
l'assemblée territoriale, du conseil territorial et de l'administrateur supérieur des îles
Wallis-et-Futuna – qui forment ensemble le statut de la collectivité ayant valeur
organique en vertu de l’article 74 de la Constitution - n’attribuent de compétence à la
collectivité en matière pénale.
Le présent article est rendu applicable en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en
Nouvelle Calédonie par une mise à jour du « compteur Lifou » figurant à l’article 711-1
du code pénal.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article est d’application directe et ne nécessite, pour son entrée en vigueur
et sa mise en œuvre, l’édiction d’aucune mesure règlementaire d’application dès lors
qu’il modifie uniquement les dispositions du code pénal relatives à la répression d’une
infraction.
Sa mise en œuvre relèvera des juridictions pénales et des services d’enquête dans les
conditions de droit commun.
Le cas échéant, des instructions de politique pénale pourront être diffusées afin
d’accompagner l’appropriation du dispositif par les parquets et d’assurer une
application homogène sur l’ensemble du territoire.
367
TITRE IV - RENFORCER LA PLACE DES AGRICULTEURS
DANS LA CHAINE ECONOMIQUE POUR RENFORCER
LEUR REVENU
Article 19 – Renforcer les mesures de protection du revenu des
agriculteurs
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Ø Cadre mis en place par les lois EGAlim
Issue des États généraux de l’alimentation (EGA) de 2017, la loi n° 2018-938 du 30
octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et
alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite « EGAlim ») a
constitué une avancée importante pour une meilleure répartition de la valeur le long
de la chaîne agro-alimentaire. Elle a notamment permis, en inscrivant dans les
pratiques de nouveaux modes de négociation, en imposant la construction du prix à
partir du coût des matières premières agricoles et en encadrant précisément les
modalités et le contenu des contrats écrits, de changer l’état d’esprit des relations
commerciales dans la chaîne alimentaire.
La loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des
agriculteurs (dite « EGAlim 2 ») a renforcé le dispositif de construction du prix des
produits alimentaires « en marche avant », c’est-à-dire à partir des coûts de production
des agriculteurs. L’objectif poursuivi est que ces coûts soient répercutés tout au long
de la chaîne agro-alimentaire, de l’amont agricole à l’aval, c’est-à-dire de la production
des produits agricoles jusqu’à la transformation et la commercialisation de ces
produits. Pour cela, la loi intervient principalement selon deux volets, un volet «
amont », qui concerne les relations contractuelles entre les agriculteurs et les premiers
acheteurs de produits agricoles, et un volet « aval », qui concerne les relations
contractuelles entre les transformateurs de produits agricoles et les distributeurs,
notamment la grande distribution.
A l’amont agricole, l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime (CRPM)
rend obligatoire, depuis le 1er janvier 2023, la conclusion d'un contrat écrit pour la
vente d'un produit agricole, entre un premier acheteur (industriels de la
transformation agro-alimentaire, négociants, metteur en marché, grossistes ou parfois
distributeurs) et un producteur. La conclusion de ce contrat écrit doit être précédée
368
soit d'une proposition de contrat par un producteur, soit d'une proposition d'accordcadre par une organisation de producteurs (OP) ou une association d'organisations de
producteurs (AOP), lorsque le producteur a donné mandat, à une OP reconnue dont il
est membre ou à une association d'organisations de producteurs AOP reconnue à
laquelle appartient l'organisation de producteurs dont il est membre, pour négocier
la commercialisation de ses produits sans qu'il y ait transfert de leur propriété. Cette
proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit constitue le socle unique de la
négociation.
La proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit comporte a minima les sept clauses
suivantes relatives :
-
Les prix ou les critères et modalités de détermination du prix, parmi lesquels la
pondération des indicateurs de coûts de production, de marché, et de
quantité/qualité ;
-
La quantité totale, à l'origine et à la qualité des produits concernés qui peuvent
ou doivent être livrés ;
-
Les modalités de collecte ou de livraison des produits ;
-
Les modalités relatives aux procédures et délais de paiement ;
-
La durée du contrat ou de l'accord-cadre, qui ne peut être inférieure à trois ans
;
-
Les règles applicables en cas de force majeure ;
-
Le délai de préavis et à l'indemnité éventuellement applicables dans les
différents cas de résiliation du contrat.
Par ailleurs, afin de mieux prendre en compte les évolutions liées aux coûts de
production et à l’évolution du marché, la loi EGAlim 2 a créé un mécanisme de révision
automatique du prix lorsque le prix est fixe dans le contrat. Lorsque les modalités de
détermination du prix des contrats sont conclus selon une formule de prix, cette
clause doit obligatoirement contenir certaines catégories d’indicateurs (coûts de
production, marché, et quantité/qualité179). Dans cette perspective, les organisations
interprofessionnelles180 doivent élaborer et publier des indicateurs qui servent
Conformément au 15e alinéa du III de l’article L.631-24, les modalités de détermination du prix
prennent obligatoirement en compte un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de
production en agriculture et à l'évolution de ces coûts, un ou plusieurs indicateurs relatifs aux prix des
produits agricoles et alimentaires constatés sur le ou les marchés sur lesquels opère l'acheteur et à
l'évolution de ces prix ainsi qu'un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la
qualité, à l'origine et à la traçabilité des produits ou au respect d'un cahier des charges.
180
Dans le secteur agroalimentaire, les organisations interprofessionnelles, constituées conformément
aux articles L632-1 du CRPM et 158 du règlement OCM (n°1308/2013), regroupent différents maillons d'une
179
369
d’indicateurs de référence. Toutefois, les parties demeurent libres de définir la
formule de révision du prix et les indicateurs utilisés.
Ø Evaluation du cadre EGAlim depuis la crise agricole de 2024
A la suite de la crise agricole du début de l’année 2024, le 22 février 2024, une mission
a été confiée par le Premier ministre aux députés Anne-Laure Babault (MoDem) et
Alexis Izard (Renaissance) concernant le cadre des relations commerciales. Cette
mission avait pour objectif de proposer des pistes d’évolution du cadre juridique
applicable aux relations et aux négociations commerciales afin, d’une part,
d’améliorer la répartition de la valeur dans la filière agroalimentaire et, d’autre part,
de simplifier les règles qui les régissent181. Par ailleurs, dans le cadre des missions de
suivi parlementaire de la loi loi EGAlim 2, tant les sénateurs Gremillet et Loisier182, que
les députés Dive, Hignet, Huwart et Ramos183, ont publié des rapports préconisant
plusieurs recommandations, respectivement en novembre 2024 et en février 2025.
Les dispositions relatives aux relations commerciales proposées par le présent article
s’inscrivent dans la ligne de ces travaux et ont pour objectif de répondre aux difficultés
constatées par ces différents rapports dans la mise en œuvre effective de la
contractualisation à l’amont prévue par la loi EGAlim 2.
Ø Les organisations de producteurs (OP)
L’un des principaux rôles des organisations de producteurs (OP) et associations
d’organisations de producteurs (AOP)184 est de permettre à des producteurs de se
regrouper afin de mutualiser leurs moyens pour rééquilibrer les relations
commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur
filière. En effet, la chaîne agroalimentaire présente un profil en « entonnoir », avec un
grand nombre d’agriculteurs, un plus petit nombre d’acheteurs, et un faible nombre
de distributeurs :
filière avec la volonté de s'organiser autour d'un produit ou d'un groupe de produits, de s'impliquer dans
les problèmes de la filière à tous les stades de la production, de la transformation, de la commercialisation
(voire de la distribution) par la définition et la mise en commun d'actions d'intérêt collectif.
181
Rapport « Perspectives d’évolution du cadre juridique applicable aux négociations et aux relations
commerciales dans la filière agroalimentaire » remis le 10 octobre 2024.
182
Rapport d’information au nom de la commission des affaires économiques sur le suivi des lois Egalim
du 20 novembre 2024.
183
Rapport d’information déposé par la commission des affaires économiques sur l’évaluation de la loi n°
2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs du 25 février 2025.
184
Une AOP, composée à minima par deux OP, peut exercer toutes les activités ou fonctions des OP. La
différence entre ces deux structures est que les AOP mutualisent à un niveau supérieur les activités des
OP (par exemple : concentration de l'offre). Les OP sont définies à l'article 152 du R(UE) n°1308/2013 et
les AOP à l'article 156 du même règlement.
370
-
Le secteur de la production agricole en France est fortement atomisé. En 2023
en effet, la France hexagonale compte environ 349 600 exploitations
agricoles185, soit environ 140 000 de moins qu’en 2010. Dans le même temps, la
taille des exploitations continue d’augmenter. Le nombre d’élevages se réduit
plus fortement que celui des exploitations à dominante végétale. La valeur de
la production agricole en 2023, hors subventions, est alors estimée à 95,5
milliards d’euros.
-
Le secteur des industries agroalimentaires (IAA) connaît, lui, une concentration
relative. En 2023, 22 917 industries agroalimentaires sont dénombrées en
France. Ce secteur industriel génère 246,3 milliards d’euros de chiffre d’affaires
et 47,3 milliards d’euros de valeur ajoutée186. Au sein de l’Union européenne,
l’agroalimentaire français est le deuxième après l’Allemagne en termes de
chiffre d’affaires.
-
La distribution alimentaire, à l’inverse, est caractérisée par une forte
concentration.
En 2025, les parts de marché des principaux acteurs de la distribution à dominante
alimentaire sont les suivantes187 :
Part de marché (PDM)
Leclerc
24,3%
Carrefour
21,6%
Mousquetaires
17,5%
Coopérative U
12,7%
Auchan
8,7%
Lidl
8%
Casino
3%
Aldi
2,8%
Autres enseignes
1,4%
La structuration de la production sous forme d’OP ou AOP : une concentration de
l’offre pour tenter de rééquilibrer le rapport de force.
Source : Agreste Graph’agri 2025
Chiffres et indicateurs clés, Panorama des industries agroalimentaires, Edition 2026, Ministère en charge
de l’agriculture.
187
Part de marchés des enseignes. Source : https://www.lineaires.com/la-distribution/parts-de-marche-unbilan-2025-positif-pour-le-trio-carrefour-intermarche-et-u
185
186
371
Au sein de ce paysage, au 1er janvier 2026, tous secteurs confondus, 599 OP et 36 AOP
sont reconnues par le ministère en charge de l’agriculture. La répartition des OP et
AOP par secteur est la suivante :
Organisations de producteurs par filières (en nombre et en % du total)
Source : ministère de l’agriculture
Dans le contexte d’atomisation des exploitations agricoles face à une concentration
des acheteurs, les OP doivent permettre une meilleure structuration de l’offre agricole
afin d’en assurer la compétitivité par le renforcement de leur pouvoir économique et
de négociation des producteurs vis-à-vis de l'aval. Elles doivent respecter un cadre
précis, garantissant leur caractère démocratique et la maîtrise par les agriculteurs des
décisions prises par l’organisation188. Peuvent également être créées des associations
d’OP (AOP), à l’initiative des OP qui y adhèrent volontairement. Celles-ci peuvent
exercer toute activité d'une OP et apparaissent également comme un instrument de
rééquilibrage des relations commerciales entre l’aval et l’amont des filières.
Le régime des OP et AOP dans le secteur agricole relève du cadre européen (Règlement
(UE) n° 1308/2013 établissant l’Organisation Commune des Marchés (OCM)) fixant les
objectifs, activités et missions générales des OP et AOP. Elles relèvent d’un secteur
précis qui concerne un ensemble de produits reconnus comme produits agricoles par
l’OCM (R(UE) n°1308/2013 - annexe I).
En France, le droit national décline ce cadre européen via le code rural et de la pêche
maritime (CRPM) (articles L.551-1 et suivants, D.551-1 et suivants) en fixant notamment
les conditions de reconnaissance en fonction des filières. Pour obtenir une
reconnaissance en tant qu’OP ou AOP par le Ministère en charge de l’agriculture, une
L’article 153 § 2.c du R(UE) n°1308/2013 prévoit ainsi que les statuts prévoient obligatoirement « les
règles permettant aux producteurs membres d'une organisation de contrôler, de façon démocratique,
leur organisation et les décisions prises par cette dernière, ainsi que ses comptes et budgets ».
Par ailleurs, la partie réglementaire du chapitre 1er du titre V du livre V du CRPM précise pour plusieurs
secteurs qu’un membre d'une OP ne peut pas détenir la majorité des droits de votes dans les instances
de gouvernance de l'association et que les membres producteurs doivent détenir une large majorité de
ces droits de vote et, le cas échéant, des parts sociales de la structure.
188
372
organisation (association, coopérative…) doit justifier d’une activité économique
suffisante ainsi que des moyens humains et techniques adaptés pour démontrer sa
capacité à mener les missions qu’elle doit réaliser. Elle doit également avoir une taille
suffisante pour avoir un réel effet structurant pour la filière.
Concrètement, les membres des OP sont tenus de livrer à l’organisation à laquelle ils
adhèrent tout ou partie de leur production. Il convient alors de distinguer :
-
les OP avec transfert de propriété de la marchandise entre les membres et
l'organisation (85 % de ces OP sont des coopératives) ;
-
les OP sans transfert de propriété qui réalisent la commercialisation via un
mandat de commercialisation ou qui mettent en relation producteurs et
acheteurs au sein de commissions de mise en marché (sans en assurer la vente).
Les OP, avec transfert de propriété ou disposant d'un mandat, peuvent ainsi
développer une contractualisation avec les industries de l'aval afin de sécuriser leurs
débouchés et les conditions de vente de leur production et donner plus de visibilité
aux producteurs adhérents. Sur ce point, il convient de rappeler que l’article 152 du
règlement n° 1308/2013 habilite les OP (et leurs associations), par dérogation aux règles
du droit de la concurrence relatives à l’interdiction des ententes (article 101 du traité
sur le fonctionnement de l'Union européenne) et sous certaines conditions
(notamment de seuils en volume – voir section 5 du règlement), à négocier
collectivement des contrats de livraison au nom et pour le compte de leurs membres.
Néanmoins, le pouvoir de négociation des OP et AOP reste fragile, y compris dans la
filière laitière.
Un des piliers des lois EGAlim189 réside dans le fait que la contractualisation écrite à
l’amont repose principalement sur des AOP et des OP plutôt que sur des producteurs
à titre individuel. Ces organisations doivent donc jouer tout leur rôle dans la
négociation et dans la contractualisation.
Toutefois, des tentatives de contournement de ces structures mises en œuvre par
certains acheteurs sont apparues ces dernières années. En particulier, ces acheteurs
peuvent être tentés d’inciter les producteurs à quitter leur OP – ou certaines OP à
quitter leur AOP – pour conclure un contrat directement avec eux, notamment
lorsque la négociation avec l’OP ou l’AOP est difficile.
Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole
et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « EGAlim 1 »
Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite « EGAlim 2 »
189
373
1.2.
-
CADRE CONSTITUTIONNEL
Concernant la durée minimale de négociation et les dispositions relatives aux
indicateurs de référence :
En premier lieu, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle des
limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à
la condition qu'il n'en résulte pas des atteintes disproportionnées au regard de
l'objectif poursuivi (Cons. const. 13 juin 2013, Loi relative à la sécurisation de l’emploi,
n° 2013-672 DC).
Poursuivent notamment un objectif d’intérêt général les mesures ayant pour objet
l’atténuation du déséquilibre entre les acteurs du secteur agroalimentaire et de la
distribution (Cons. const, 25 octobre 2018, n° 2018 – 771 DC, point 8 sur la loi EGAlim
1) et entre les partenaires commerciaux (Cons. const, 30 novembre 2018, n° 2018-749
QPC, point 11).
A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé, à propos des dispositions
du code de commerce imposant à l’ensemble des contrats conclus entre un exploitant
de commerce de détail et un réseau de distribution commerciale de prévoir une
échéance commune, que la poursuite de l’objectif d’intérêt général consistant à
« assurer un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre l'exploitant d'un
commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié » pouvait justifier une
atteinte à la liberté contractuelle des parties (Cons. const., 5 août 2015, Loi pour la
croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, n° 2015-715 DC).
En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a admis « qu’aucun principe ou règle de
valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant
dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de
sanction », ce n’est qu’à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être
infligée (soit) exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du
pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les
droits et libertés constitutionnellement garantis » (Cons. const., n° 89-260 DC du 28
juillet 1989, paragr. 6).
-
Concernant la sanction de certaines pratiques dans le cadre des négociations
commerciales :
L’article L. 631-25 du CRPM énumère les faits passibles d’une amende administrative,
dont le montant ne peut être supérieur à 2 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier
exercice clos ou, dans le cas des OP ou AOP mandatés pour négocier la
commercialisation des produits sans transfert de propriété, à 2 % du chiffre d’affaires
agrégé de l’ensemble des producteurs.
374
L’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789
(DDHC) dispose que « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui
; ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui
assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces
bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. ». La liberté contractuelle découle
de cet article190. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle des
limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à
la condition qu'il n'en résulte pas des atteintes disproportionnées au regard de
l'objectif poursuivi191. A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé à
propos des dispositions du code de commerce imposant à l’ensemble des contrats
conclus entre un exploitant de commerce de détail et un réseau de distribution
commerciale de prévoir une échéance commune, que la poursuite de l’objectif
d’intérêt général consistant à « assurer un meilleur équilibre de la relation
contractuelle entre l'exploitant d'un commerce de détail et le réseau de distribution
auquel il est affilié » pouvait justifier une atteinte à la liberté contractuelle des
parties192. Il a également jugé, à propos de dispositions du même code interdisant aux
producteurs, aux commerçants et aux personnes immatriculées au répertoire des
métiers de soumettre ou de tenter de soumettre un partenaire commercial à des
obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties,
que le législateur avait opéré « une conciliation entre, d’une part, la liberté
d’entreprendre et la liberté contractuelle et, d’autre part, l’intérêt général tiré de la
nécessité de maintenir un équilibre dans les relations commerciales » et n’avait, dès
lors, pas porté une atteinte disproportionnée à ces libertés193.
Aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une
autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique,
puisse exercer un pouvoir de sanction, dès lors, d'une part, que la sanction susceptible
d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice
de ce pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à assurer les droits
et libertés constitutionnellement garantis.
En particulier doivent être respectés les principes de la nécessité et de la légalité des
peines, ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant
le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une
autorité de nature non juridictionnelle194. Le principe de légalité des délits et des
Cons. const., 19 décembre 2000, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, n°2000-437 DC.
Cons. const. 13 juin 2013, Loi relative à la sécurisation de l’emploi, no 2013-672 DC.
192
Cons. const., 5 août 2015, Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, n°
2015-715 DC.
193
Cons. const., 30 novembre 2018, Société Interdis et autres, n° 2018-749 QPC.
194
CE, 15 juin 2011, Association justice pour toutes les familles, n° 347581, mentionné aux tables.
190
191
375
peines195, qui découle de l’article 8 de la DDHC s’applique aux sanctions
administratives au même titre qu'aux sanctions pénales et implique que les éléments
constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète196.
Le Conseil constitutionnel juge néanmoins qu’en dehors du droit pénal, l'exigence
d'une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière
administrative, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations
auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la
profession à laquelle ils appartiennent, de l'institution dont ils relèvent ou de la qualité
qu'ils revêtent197.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le cadre juridique européen en matière de contractualisation agricole repose
principalement sur le règlement (UE) n°1308/2013 portant organisation commune des
marchés ("règlement OCM"). Ses articles 148 et 168 autorisent les États membres à
rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et premiers
acheteurs, respectivement dans le secteur du lait (article 148) et dans l’ensemble des
autres secteurs agricoles (article 168). Ces contrats doivent être établis avant la
livraison et comporter les clauses minimales relatives à la quantité, à la durée, au prix
ou à ses modalités de détermination, ainsi qu’aux conditions de collecte ou de
livraison.
En droit interne, l’article L. 631-24 du CRPM reprend, dans ses dispositions relatives au
contenu du contrat, les clauses prévues par le règlement OCM en y ajoutant une clause
de préavis et une clause de révision automatique des prix, destinées à mieux protéger
les producteurs contre les fluctuations du marché.
A la suite de la feuille de route pour renforcer la position des agriculteurs dans la
chaîne d’approvisionnement alimentaire proposée en mars 2024198 en réponse aux
manifestations agricoles qui se sont déroulées dans de nombreux États membres, la
Commission européenne a proposé le 10 décembre 2024 des modifications du cadre
juridique établi par le règlement OCM. L'objectif principal est d'imposer la
contractualisation écrite dans tous les Etats membres. A date, le règlement OCM issu
Cons. const., 22 janvier 1999, Traité portant statut de la Cour pénale internationale, n° 98-408 DC.
CE, 9 octobre 1996, Société Prigest, n° 170363, mentionné aux tables.
197
Cons. const., 21 septembre 2012, Société Egilia, n° 2012-273 QPC.
198
COM/2024/577 final - Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les
règlements (UE) nº 1308/2013, (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne le renforcement de la
position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire.
195
196
376
des trilogues199 tend à rapprocher le cadre européen des mécanismes français. En
effet, la version consensuelle en cours prévoit l’introduction d’une clause de révision
des prix, mais aussi la possibilité pour les interprofessions de demander des
dérogations à l’obligation de contractualisation écrite, une flexibilité qui répond aux
critiques sur l’adaptation du dispositif aux spécificités des filières.
Le cadre européen vise à renforcer la position des producteurs, à sécuriser leurs
relations
commerciales
et
à
améliorer
la
transparence
de
la
chaîne
d’approvisionnement.
Les lois françaises EGAlim200 s’inscrivent directement dans ce cadre.
Le 6 de l’article 168 du règlement OCM, précise que « Tous les éléments des contrats
de livraison des produits agricoles conclus par des producteurs, des collecteurs, des
transformateurs ou des distributeurs, y compris les éléments visés au paragraphe 4, point
c), sont librement négociés entre les parties ».
Le i) du c) du 4 précise que les États membres peuvent établir des indicateurs de prix
conformément à des critères objectifs fondés sur des études relatives à la production
et à la chaîne d'approvisionnement alimentaire et que les parties aux contrats sont
libres de se référer à ces indicateurs ou à tout autre indicateur qu'elles jugent
pertinent.
Ø Concernant la sanction du contournement des OP et AOP
La règlementation européenne encadre de manière stricte les cas où les membres
d'une organisation de producteurs peuvent échanger directement avec des acheteurs.
Le paragraphe 2bis de l'article 153 du règlement n°1308/2013 (OCM) prévoit en effet
que « Les statuts d'une organisation de producteurs peuvent prévoir la possibilité que
les membres producteurs soient en contact direct avec les acheteurs, pour autant que
ce contact direct ne nuise pas à la fonction de concentration de l'offre et de mise sur le
marché des produits exercée par l'organisation de producteurs. La concentration de
l'offre est réputée avoir été assurée si les éléments essentiels des ventes, tels que le prix,
la qualité et le volume, sont négociés et déterminés par l'organisation de producteurs ».
Un contact direct entre un producteur, membre d'une OP, et un acheteur peuvent
avoir lieu mais la négociation des éléments déterminants de la vente tels que le prix,
le volume et la qualité reste dans tous les cas des prérogatives de l'OP. Par ailleurs, ce
Un trilogue est une réunion informelle entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Le
trilogue a pour but de dégager un accord (sur un ensemble d’amendements ou sur la formulation de la
législation) acceptable à la fois pour le Conseil et pour le Parlement.
200
Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole
et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « EGAlim 1 »
Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite « EGAlim 2 »
199
377
contact ne peut se faire sans l'autorisation explicite de l'OP (inscription de cette
possibilité dans les statuts de l'OP).
Dans sa proposition de réforme ciblée du règlement OCM201 de décembre 2024, la
Commission introduit une modification de ce paragraphe 2bis en renforçant le fait
que les prérogatives de l'OP ne soient pas atteintes ou diminuées en la matière. Le
considérant (13) de la proposition de modification de l'OCM éclaire en ce sens les
objectifs de cette révision : « Afin d’éviter que les acheteurs n'affaiblissent la position
de négociation des organisations de producteurs, il convient de mettre en place des
garanties appropriées pour les contacts entre acheteurs et membres de ces
organisations de producteurs. Si les acheteurs peuvent contacter les membres des
organisations de producteurs, ces contacts ne devraient pas porter atteinte aux
objectifs des organisations de producteurs, ni à la concentration de l’offre et à la mise
sur le marché des produits. »
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
À titre de comparaison, l’Espagne a adopté une approche différente pour encadrer les
relations
commerciales
agricoles,
combinant
simplification réglementaire
et
renforcement des moyens de contrôle. Dans un rapport de juillet 2024202, le Conseil
général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) montre que,
dans sa "Ley de la cadena alimentaria", l’Espagne a choisi en 2021 de réduire au strict
minimum le volet législatif, tout en instaurant une interdiction d’acheter des produits
agricoles aux exploitants agricoles en-dessous de leurs coûts de production afin de
protéger leurs revenus.
Ce cadre s’articule également autour d'un code des bonnes pratiques commerciales,
auquel les entreprises adhèrent sur une base volontaire (mais avec une adhésion
rendue publique), un observatoire de la chaîne alimentaire piloté par le ministère
espagnol de l’Agriculture pour suivre les prix et les aspects législatifs, et enfin une
Agence de l’Information et du Contrôle Alimentaire (AICA), dotée de pouvoirs
étendus (contrôle, réception des plaintes, sanctions) et chargée de gérer un registre
national où tous les contrats agroalimentaires doivent être versés depuis juin 2023 afin
de faciliter les contrôles.
COM/2024/577 final - Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les
règlements (UE) nº 1308/2013, (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne le renforcement de la
position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire.
202
Rapport CGAAER « Que retenir d'une analyse dans quelques pays européens (Allemagne, Belgique,
Pays-Bas et Espagne) du rapport de force entre fournisseurs et distributeurs à dominante alimentaire d'un
point de vue économique ? » du 12 juillet 2024.
201
378
Il peut être souligné que le code de bonnes pratiques espagnol recommande
notamment que les contrats annuels soient signés dans un délai maximal de trois mois
à partir du début des négociations.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Le cadre juridique introduit par la loi EGAlim 2, conçu pour renforcer la transparence
et l’équité dans les relations commerciales entre producteurs et transformateurs, se
voulait particulièrement ambitieux. Pourtant, son application se heurte à des
obstacles structurels qui en limitent l’efficacité. Plusieurs facteurs expliquent ce
décalage entre les intentions du législateur et les résultats observés.
Ø Nécessité de garantir la prise en compte des coûts de productions
agricoles, établis selon une méthodologie partagée au sein des
organisations interprofessionnelles
Il a notamment été constaté que les acheteurs prenaient insuffisamment en compte
les indicateurs de coût de production proposés par les producteurs agricoles, voire en
discutaient la pertinence203.
Par ailleurs, les formules de prix in fine proposées par l’acheteur durant la négociation
peuvent apparaître opaques pour les producteurs ou les OP204, par exemple dans la
filière laitière.
Ces constats ont notamment été établi par les préfets à la suite des réunions qu’ils ont
organisées avec les filières agricoles fin février 2024, ainsi que par la mission des
députés Anne-Laure Babault et Alexis Izard, qui ont fait apparaître le souhait, partagé
Voir notamment les constats faits par la Cour des Comptes lors de son audit flash sur "Le contrôle de
la contractualisation dans le cadre des lois EGAlim" de février 2024 : « La prise en compte effective de
l’évolution des coûts de production est très variable d’un contrat à l’autre. Ainsi, certains contrats ne
comportent aucun indicateur, particulièrement dans la filière de bovins viande. […] L’examen des contrats
en bovins lait reflète des disparités importantes dans la prise en compte des coûts de production et la
manière dont ils intègrent l’inflation. » page 34
204
Voir notamment les constats faits par la Cour des Comptes lors de son audit précité : « Les formules
de prix n’apparaissent jamais exprimées sous forme d’une équation au sein de laquelle il serait possible
d’ajuster des variables. Elles prennent la forme de paragraphes de clauses, rendant leur usage plus
délicat. » page 36.
Voir également en ce sens la production Economie & Prospective de la Chambre d’agriculture Pays de la
Loire de septembre 2024, qui partagent les constats notamment que « en lait de vache, certaines OP ont
encore du mal à faire accepter aux laiteries les indicateurs de production définis par le CNIEL. » et que «
il existe de réelles divergences d’interprétation par les acteurs, notamment sur la formule de prix, les
indicateurs relatifs aux coûts de production pertinents en agriculture, etc. ».
203
379
par l’ensemble des organisations professionnelles agricoles, de renforcer le rôle des
indicateurs interprofessionnels et en particulier des indicateurs de coûts, lesquels
devraient comprendre une appréhension globale des postes de dépenses et prendre
en compte une rémunération des éleveurs à un meilleur niveau qu’aujourd’hui.
Dans certains secteurs, tel que le secteur viticole, ce constat d’une mauvaise prise en
compte des coûts de production est notamment nourri par le manque d'indicateurs
interprofessionnels, parfois lié à l'impossibilité pour ces structures de se mettre
d'accord sur une méthode d'élaboration d'indicateurs ou des écarts trop importants
entre les bassins de production qui rendent peu pertinent la création d’un indicateur
national. En effet, le rôle des interprofessions, pourtant central dans la mise en œuvre
des lois EGAlim, reste insuffisamment mobilisé. Ces structures, dont l’objectif est de
faciliter la contractualisation et de produire des indicateurs de référence pour éclairer
les négociations, peinent à s’imposer comme des acteurs clés du processus. Leur
implication inégale selon les secteurs limite la capacité du dispositif à générer des
données fiables, essentielles pour assurer une contractualisation équilibrée. Sans une
production robuste d’indicateurs, les producteurs et les transformateurs manquent
de repères objectifs pour négocier, ce qui peut perpétuer des déséquilibres de pouvoir
dans la chaîne de valeur.
Ainsi, afin d'inciter les interprofessions à publier des indicateurs et les acheteurs à les
prendre en compte sans remettre en cause leur pertinence, il est nécessaire d'inscrire
dans l'article L. 631-24 du CRPM que les indicateurs de coûts de production retenus
dans les contrats doivent être par défaut ceux établis par les interprofessions. Pour ne
pas entraver la liberté contractuelle, il est proposé une logique dite « d’appliquer ou
expliquer » : les parties peuvent choisir un autre indicateur mais cela doit être justifié.
Cette disposition, en ce qu’elle encadre les négociations contractuelles entre les
producteurs et de leurs acheteurs, a trait aux principes fondamentaux des obligations
civiles et commerciales et relève à ce titre de la compétence du législateur en
application de l’article 34 de la Constitution.
Enfin, certains renvois aux dispositions relatives aux indicateurs prévus par l’article L.
631-24 n’ont pas été corrigés lors de l’entrée en vigueur de la loi EGAlim 2. C’est le cas
du I de l’article L. 443-4 du code de commerce qui renvoie aux « indicateurs énumérés
au neuvième alinéa du III de l'article L. 631-24 » alors que ces indicateurs sont désormais
définis au quinzième alinéa, ainsi que de l’article L. 521-3-2 du CRPM qui renvoie
« indicateurs mentionnés à l'avant-dernier alinéa du III de l'article L. 631-24 ». Ces
dispositions nécessitent donc d’être corrigées.
380
Ø Nécessité de limiter la durée maximale des négociations contractuelles
Il n’existe actuellement aucun encadrement de la durée de négociation à compter de
l’envoi, par le producteur, une OP ou une AOP, d’une proposition de contrat ou
d’accord-cadre. Cette absence de délai contraste avec le dispositif applicable à l’aval
des filières, qui prévoit un encadrement des négociations commerciales. En effet, le
livre IV du code de commerce prévoit des règles spécifiques pour les contrats conclus
entre fournisseurs (industriels) et acheteurs (distributeurs) portant sur des produits
alimentaires ou destinés à l’alimentation des animaux de compagnie. Il prévoit
notamment l’obligation de conclure ces contrats avant le 1er mars de l’année en cours
et l’obligation, pour le fournisseur, de transmettre ses conditions générales de vente
au plus tard trois mois avant cette échéance205.
L'absence d'encadrement de la durée des négociations en amont de la chaîne de
valeur, entre les producteurs et leurs acheteurs, fait peser un risque important sur le
fonctionnement des relations contractuelles.
En effet, dans certaines filières, en particulier la filière laitière, les discussions peuvent
s’étendre sur plusieurs mois, voire plus d’une année, plaçant le producteur ou son OP
dans une situation de grande vulnérabilité.
Aucune disposition n’impose aujourd’hui aux parties de conclure un contrat ou un
accord‑cadre dans un délai déterminé, ce qui permet à l’acheteur de prolonger
indéfiniment la négociation sans engagement ferme. Cet allongement excessif des
discussions constitue un facteur de déséquilibre structurel au détriment de
l’exploitant, aux OP ou AOP.
Il est nécessaire de légiférer afin sécuriser le cadre des négociations et garantir aux
producteurs une meilleure visibilité économique, en leur permettant de disposer plus
rapidement de contrats formalisés assurant la stabilité de leur revenu. Cette
disposition permet également d’accélérer la négociation entre producteur et
transformateur. Par ailleurs, cette disposition permettra également d’impliquer
davantage les interprofessions dans la formalisation du contrat, en leur confiant la
possibilité d’adapter dans une certaine mesure la durée maximale des négociations
établies par le législateur.
Cette disposition, en ce qu’elle encadre les négociations contractuelles entre les
producteurs et de leurs acheteurs, a trait aux principes fondamentaux des obligations
civiles et commerciales et relève à ce titre de la compétence du législateur en
application de l’article 34 de la Constitution.
205
Article L. 443-8 du code de commerce.
381
Ø La tentative de contournement des OP ou AOP par les acheteurs
L’un des principaux rôles des OP et AOP est de permettre à des producteurs de se
regrouper dans l’objectif de mutualiser leurs moyens afin de rééquilibrer les relations
commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur
filière. Face à ce renforcement de l’amont, certains industriels essaient d’empêcher
cette structuration et ainsi d’affaiblir le rééquilibrage souhaité des relations
commerciales. Deux exemples de contentieux récents permettent d’illustrer ces
pratiques de certains acheteurs.
Le premier exemple de contentieux a opposé une AOP à un acheteur industriel suite
à la décision du collecteur de lait de dénoncer en mars 2022 l'accord-cadre. Ce
contentieux a mis en lumière un schéma de contournement d'une AOP par un
acheteur. A la suite de négociations non concluantes portant sur l'avenant au contratcadre initial, le litige a porté sur la différence entre le prix de base producteur issu de
la formule fixée dans le contrat cadre liant l’AOP à l’industriel et le prix effectivement
payé par ce dernier au producteur.
Dans le cadre de ce contentieux, par jugement rendu en première instance par le
tribunal judicaire de Coutances en 2022206, l’AOP avait obtenu la condamnation de
son acheteur à verser 26 millions d’€ au titre de la différence entre le prix de base
producteur issu de la formule de prix établie au contrat en 2018 et le prix
unilatéralement fixé et payé par ledit acheteur en 2020.
Toutefois, par arrêt en date de 2023, la cour d’appel de Caen207 a infirmé ce jugement,
actant de la rupture des relations commerciales entre les parties.
Le comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA) a également
été saisi, rendant une décision exécutoire pour prolonger, de manière transitoire, les
contrats-cadre afin que les collectes de lait ne s'interrompent pas à la date du terme
des contrats. Enfin, en date du 18 février 2026, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi
formulé par l’AOP, mettant un terme à l’instance.
Dans le même temps, des OP adhérentes de l'AOP ont progressivement démissionné
de l'association du fait du contentieux avec l’acheteur. Il ne reste ainsi, à date, plus
que deux OP membres de l’AOP.
Dans la continuité de son contentieux commercial avec l’AOP, la société a également
demandé au Conseil d’État d’annuler la décision implicite par laquelle le Premier
ministre a refusé d’abroger le premier alinéa du paragraphe 1 de l’article D.551-34 du
CRPM prévoyant que « la durée minimale d'adhésion des membres producteurs de
206
207
Tribunal Judiciaire de Coutances, 30 août 2022, n° 21/01372
Cour d'appel de Caen : RG n°23/02031
382
l'organisation de producteurs ou de l’association d’organisations de producteurs est
de cinq ans renouvelables ».
Le Conseil d’État a fait droit aux conclusions de l’acheteur le 24 juin 2025 (décision n°
494853). Il a ainsi jugé que le pouvoir réglementaire n'était pas compétent pour imposer
aux membres d'une OP ou d'une AOP reconnues dans le secteur du lait et des produits
laitiers des règles, d’une part, relevant des garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l'exercice de la liberté d'association, laquelle figure au nombre des
libertés publiques visées à l'article 34 de la Constitution, et d’autre part, dérogeant aux
dispositions de l'article 4 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
L’absence de sanction spécifique contre le contournement des OP/AOP présente un
risque sur le long terme pour la structuration des filières. En effet, la stratégie de
certains industriels de remettre en cause le rôle des OP/AOP dès qu'une négociation
se tend fragilise l’incitation pour les agriculteurs à se regrouper. Cette dynamique est
en contradiction avec la stratégie de montée en puissance du pouvoir de marché des
agriculteurs, soutenue par le Gouvernement. Les rapports d'évaluation récents 208
soulignent que la contractualisation ne progresse pas suffisamment et que les OP
peinent à s'imposer. Légiférer est donc nécessaire pour protéger l'investissement
collectif des producteurs.
Il est nécessaire de recourir à la loi dès lors qu’il appartient au législateur,
conformément à l’article 34 de la Constitution, d’établir l’interdiction de tels
comportement et leur régime de sanction.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Les objectifs poursuivis par le I du présent article s'articulent autour de trois axes
fondamentaux :
1. Rééquilibrer structurellement le rapport de force en responsabilisant le premier
acheteur, tout en garantissant un calendrier de négociation efficace et
opérationnel ;
2. Sécuriser économiquement la production agricole en garantissant que la
formation du prix repose sur des indicateurs interprofessionnels de coûts de
Rapport des députés Anne-Laure BABAULT et Alexis IZARD « Perspectives d’évolution du cadre
juridique applicable aux négociations et aux relations commerciales dans la filière agroalimentaire » remis
le 10 octobre 2024.
Rapport d’information déposé par la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale sur
l’évaluation de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs
du 25 février 2025.
208
383
production ;
3. Confirmer
la
responsabilisation
donnée
par
le
cadre
EGAlim
aux
interprofessions, en les incitant à élaborer les indicateurs interprofessionnels et
en leur donnant la possibilité d'adapter la durée maximale des négociations.
Le II du présent article vise à :
1. Protéger l'intégrité du mandat de négociation en garantissant à l’OP ou l’AOP
une visibilité sur ses volumes et le maintien dans le temps d’une taille critique
pour la négociation, ainsi qu’en affirmant que tant qu'un producteur est
membre d'une OP (ou une OP membre d'une AOP), l'acheteur ne peut négocier
qu'avec la structure mandatée.
2. Dissuader les pratiques de déstabilisation en sanctionnant les tentatives
d'incitation à la démission ou de négociation parallèle.
3. Responsabiliser l'ensemble des acteurs : en effet, cette disposition vise tant
l'acheteur que le producteur ou l'OP qui violerait son mandat de négociation.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET DISPOSITIF RETENU
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Ø Concernant la nécessité de garantir la prise en compte des coûts de productions
agricoles, établis selon une méthodologie partagée au sein des organisations
interprofessionnelles
-
Option 1 : Statu quo (droit constant). Le maintien du droit actuel n’a pas été
considéré comme une option satisfaisante car seule une intervention du
législateur
permettrait
de
remobiliser
efficacement
les
organisations
interprofessionnelles dans leur rôle de production des indicateurs de coûts de
productions et d’améliorer leur prise en compte dans les contrats.
-
Option 2 : logique dite « d’appliquer ou expliquer » les indicateurs
interprofessionnels de coûts de production dans les contrats (retenue). Cette
option incitera les organisations interprofessionnelles à élaborer des
indicateurs de référence relatifs aux coûts de production. Par ailleurs, cette
option présente l’avantage de ne pas imposer stricto sensu leur utilisation dans
les contrats ou accord-cadre, mais de simplement créer une obligation formelle
d’explication par les parties lorsque ces indicateurs ne sont pas utilisés. Cette
option permet de respecter la liberté de négociation des clauses du contrat
prévue par l’article 168 du règlement OCM et de porter une atteinte minimale
384
à la liberté contractuelle.
Ø Concernant la nécessité de limiter la durée maximale des négociations
contractuelles
-
Option 1 : Calendrier de négociation avec une date butoir, inspiré du cadre mis
en place pour les contrats à l’aval209. Cette option convient particulièrement
pour l’aval mais semble moins adaptée pour l’amont où les contrats sont
pluriannuels et les cycles de productions ne s’alignent pas sur les mêmes
échéances. Il est donc apparu essentiel de préserver une plus grande souplesse
pour les contrats amont régis par l’article L.631-24.
-
Option 2 : encadrement de la durée des négociations (retenue). Cette option
prévoit une durée maximale de négociation plus longue qu’à l’aval. La
procédure s’articule avec une période initiale de 4 à 6 mois (en cas d’accord
interprofessionnel) pour aboutir à un accord, qui aboutit en cas d’absence
d’accord à une saisine obligatoire du MRCA qui dispose d’un mois, renouvelable
une fois, pour appuyer les parties. Cette durée de négociation peut ainsi de
facto durer jusqu’à 6 ou 8 mois à compter de la date de réception de la
proposition de contrat par l’acheteur, période normalement suffisamment
longue pour permettre aux parties d’aboutir de manière convenable à la
conclusion d’un contrat conforme à l’article L.631-24 du CRPM.
Ø Concernant la sanction du contournement des OP et AOP
-
Option 1 : Pas d’intervention du législateur. Le maintien du droit actuel
exposerait les filières à un risque de déstructuration accrue, comme observé
dans le dossier précité. La jurisprudence actuelle (arrêt de la Cour d'appel de
Caen le 5 décembre 2023 susvisé) ne permet pas de prévenir le délitement des
AOP en cas de conflit commercial. En effet, cette jurisprudence envoie à ce
stade un signal désincitatif à la négociation et à l’instauration d’un réel rapport
de force, en donnant l'impression aux AOP qu'elles ont davantage intérêt à
accepter les demandes abusives de leur acheteur plutôt que de risquer un
conflit juridique avec ce dernier pouvant amener au délitement de leur
structure.
-
Option 2 : Interdiction absolue de tout contact direct. Cette option risquerait
d'être contraire au règlement OCM qui encadre sans interdire les contacts
L’article L.443-8 du code de commerce impose une période de négociation allant le plus souvent du
1er décembre au 1er mars : le fournisseur doit envoyer ses conditions générales de vente au plus tard trois
mois avant le 1er mars, date maximale à laquelle la signature de la convention entre le fournisseur et le
distributeur doit intervenir.
209
385
directs entre les exploitants membres d'une OP et leur acheteur. Elle pourrait
également rigidifier excessivement les relations techniques ou logistiques qui
nécessitent un lien direct.
-
Option 3 : Sanction ciblée du contournement (Retenue). Cette option consiste
à définir précisément l'infraction de contournement (négociation sur les
éléments essentiels du contrat tels que le prix, incitation à la rupture du
mandat) pour la sanctionner administrativement, sans interdire les contacts
opérationnels légitimes.
3.2.
OPTION RETENUE
Ø Concernant les indicateurs
Le 2° du A du II du présent article vise à préciser que les interprofessions doivent
élaborer des indicateurs de référence relatifs aux coûts de production qui doivent être
utilisés par les parties dans les contrats ou accords-cadres. Dans une logique dite «
d’appliquer ou expliquer », s’ils choisissent un autre indicateur, cela doit être justifié.
Une clarification du cadre législatif est également visée par cette disposition. Au lieu
de s’appuyer sur la promulgation de la loi EGAlim 2 pour imposer un délai de quatre
mois aux interprofessions, il est proposé de lier ce délai à la publication de la loi ou à
la reconnaissance de l’organisation interprofessionnelle si celle-ci est reconnue
postérieurement à la publication de la loi : l’interprofession devra alors publier ses
indicateurs de référence dans les quatre mois suivant sa reconnaissance.
Par ailleurs, les I et II. C visent à mettre à jour les renvois aux indicateurs de référence
du L. 631-24 présents dans les articles L. 521-3-2 du CRPM et L. 443-4 du code de
commerce.
Ø Concernant la durée minimale de négociation
Le 1° du A du II du présent article vise à prévoir une durée maximale de quatre mois
pour conclure un contrat. En effet, il est nécessaire d'encadrer la durée de négociation
entre le producteur et le premier acheteur pour conclure un contrat à compter du
point de départ de la négociation entre le producteur agricole et le premier acheteur,
c’est-à-dire la date de réception de la proposition de contrat par l’acheteur.
Il vise également à permettre aux organisations interprofessionnelles d'adapter cette
durée à chaque filière. Pour cela, les interprofessions peuvent augmenter la durée
maximale de négociation, dans la limite de six mois, afin d’adapter les durées aux
spécificités de chaque filière.
386
De plus, il vise à prévoir une saisine obligatoire du médiateur des relations
commerciales (MRCA) en cas d’absence de conclusion du contrat ou d’accord cadre
dans les délais impartis afin de permettre d'aboutir à une conclusion du contrat et si
les parties maintiennent leur volonté de nouer et de poursuivre leur relation
commerciale à l’issue de ces délais. En cas d’échec de la médiation, elles devront saisir
le comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA) et disposeront
de 4 mois après la décision du CRDCA pour conclure le contrat si elles maintiennent
cette volonté. Ainsi, ce mécanisme introduit une modalité spécifique de saisine du
MRCA et du CRDCA, sans remplacer les modalités de saisines existantes prévues aux
articles L.631-27 et L.631-28.
Enfin, le B du II du présent article crée une sanction au 8° de l’article L. 631-25 du CRPM
si les parties décident de poursuivre la négociation ou la renégociation d’un contrat
ou d’un accord-cadre au-delà du délai de 4 mois sans avoir saisi le médiateur des
relations commerciales agricoles ni, le cas échéant, le comité de règlement des
différends commerciaux agricoles, ou au-delà du délai 4 mois à l’issue de la décision
du CRDCA.
Ø Concernant la sanction du contournement des OP et AOP
Le B du II du présent article modifie l'article L.631-25 du CRPM pour ajouter après le
6ème alinéa une liste limitative de huit pratiques interdites qualifiant pour chacune
d’elle le contournement des OP ou AOP. Ces huit pratiques seraient donc désormais
passibles de l'amende administrative prévue par cet article L.631-25. Ces huit
pratiques illicites sont les suivantes :
-
Le fait pour un acheteur, en toute connaissance de cause, d'engager une
négociation commerciale avec un producteur ayant donné mandat exclusif à
une OP, ou avec une OP ayant donné mandat à une AOP ;
-
Le fait pour un acheteur, en toute connaissance de cause, de négocier ou de
conclure un accord-cadre avec une OP qui a donné mandat à une AOP pour
négocier la commercialisation de sa production ;
-
Le fait, pour un acheteur, de refuser de négocier de bonne foi avec une
organisation de producteurs ou une association d’organisations de producteurs
-
Le fait d'inciter un producteur à résilier son adhésion à son OP ;
-
Le fait d’inciter une OP à résilier son adhésion à son AOP ;
-
Le fait, pour un producteur ayant donné un mandat de négociation à une OP
de négocier directement avec un acheteur un contrat de vente en violation des
termes de ce mandat.
387
-
Le fait, pour une OP ayant donné un mandat de négociation à une AOP de
négocier directement avec un acheteur un contrat de vente en violation des
termes de ce mandat.
-
Le fait, pour un acheteur, un producteur ou une organisation de producteurs,
de mettre en œuvre toute autre pratique tendant à contourner cette
organisation de producteurs ou association d’organisations de producteurs,
selon le cas.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Ø Concernant les indicateurs et la durée minimale de négociation
D’une part, les dispositions relatives aux indicateurs de production, dès lors qu’elles
n’imposent pas de recourir aux indicateurs de référence établis par les organisations
interprofessionnelles mais uniquement de justifier, le cas échéant, les raisons pour
lesquelles elles choisissent de ne pas recourir à ces indicateurs, ne porte pas en tant
que telles d’atteinte à la liberté contractuelle des parties.
En tout état de cause, une telle atteinte serait justifiée par la poursuite de l’objectif
d’intérêt général visant à assurer un meilleur équilibre des relations commerciales
entre producteurs de produits agricoles et industriels, et proportionnée à cet objectif,
compte tenu notamment de ce que les parties restent libres de se référer aux
indicateurs de leur choix.
D’autre part, si les dispositions instituant une durée maximale de négociation
restreignent la liberté des parties dans la négociation de leur contrat et portent ainsi
atteinte à leur liberté contractuelle, cette atteinte est justifiée par le même objectif
d’intérêt général visant à assurer un meilleur équilibre des relations commerciales,
dans la mesure où ces dispositions visent à mettre fin aux pratiques dilatoires
consistant pour un acheteur à retarder les négociations afin obtenir la signature d’un
contrat qui lui serait plus favorable, au détriment des intérêts du producteur.
En outre, cette atteinte est proportionnée à l’objectif poursuivi, compte tenu
notamment de la durée de quatre mois retenue, qui est une durée raisonnable pour
négocier les contrats en cause dans des conditions satisfaisantes, de la possibilité
388
d’étendre cette durée par accord interprofessionnel étendu, sans qu’elle ne puisse
excéder six mois.
Enfin, ces dispositions ne pourraient avoir pour effet de forcer les parties à conclure
un contrat ou un accord cadre, dès lors que les saisines obligatoires du médiateur et
du CRDCA ne sont prévues que dans les cas où les parties maintiennent leur volonté
de nouer ou de poursuivre leur relation commerciale, et ces dernières restant par
ailleurs libre de conclure un contrat à l’issue de la décision du CRDCA.
Compte tenu de ce qui précède, les présentes mesures ne sont pas contraires à la
liberté contractuelle.
Ø Concernant la sanction du contournement des OP et AOP
La mesure modifie l'article L.631-25 du CRPM pour ajouter après le 6ème alinéa une liste
limitative de huit pratiques interdites qualifiant pour chacune d’elle le contournement
des OP ou AOP. Ces huit pratiques seraient donc désormais passibles de l'amende
administrative prévue par cet article L.631-25. Ces huit pratiques illicites sont les
suivantes :
-
Le fait pour un acheteur, en toute connaissance de cause, d'engager une
négociation commerciale avec un producteur ayant donné mandat exclusif à
une OP, ou avec une OP ayant donné mandat à une AOP ;
-
Le fait pour un acheteur, en toute connaissance de cause, de négocier ou de
conclure un accord-cadre avec une OP qui a donné mandat à une AOP pour
négocier la commercialisation de sa production ;
-
Le fait, pour un acheteur, de refuser de négocier de bonne foi avec une
organisation de producteurs ou une association d’organisations de producteurs
-
Le fait d'inciter un producteur à résilier son adhésion à son OP ;
-
Le fait d’inciter une OP à résilier son adhésion à son AOP ;
-
Le fait, pour un producteur ayant donné un mandat de négociation à une OP
de négocier directement avec un acheteur un contrat de vente en violation des
termes de ce mandat.
-
Le fait, pour une OP ayant donné un mandat de négociation à une AOP de
négocier directement avec un acheteur un contrat de vente en violation des
termes de ce mandat.
-
Le fait, pour un acheteur, un producteur ou une organisation de producteurs,
de mettre en œuvre toute autre pratique tendant à contourner, selon le cas
cette organisation de producteurs ou association d’organisations de
389
producteurs.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Ø Concernant les indicateurs et la durée minimale de négociation
Si le règlement OCM permet aux États membres de définir des indicateurs de
référence ou de prévoir la possibilité pour des organisations interprofessionnelles
d’établir de tels indicateurs, les parties au contrat restent libres de ne pas s’y référer.
En l’espèce, la présente mesure n’a pas pour effet d’imposer aux parties de faire
référence, dans les contrats ou accords-cadres conclus en application de l’article L.
631-24 du CRPM, aux indicateurs établis par les organisations interprofessionnelles ou,
à défaut, par les instituts techniques agricoles en application du quinzième alinéa du
III du même article, mais les oblige, lorsqu’elles ont recours à d’autres indicateurs, à
expliquer les raisons de ce choix dans le contrat ou l’accord-cadre. Dans cette optique,
cette mesure n’est pas contraire à l’article 168 du règlement OCM, qui pose le principe
de la libre négociation des éléments du contrat.
En outre, les dispositions du règlement OCM ne font pas obstacle à ce que les États
membres encadrent la durée des négociations portant sur les contrats de vente de
produits agricoles ou prévoient la saisine obligatoire d’un médiateur en cas d’échec
des négociations, la possibilité d’instaurer un dispositif de médiation étant d’ailleurs
prévue au 3 de l’article 168 du règlement OCM.
Ø Concernant la sanction du contournement des OP et AOP
La présente mesure est conforme aux objectifs poursuivis par le règlement OCM.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Ø Concernant les indicateurs et la durée minimale de négociation
En consolidant la « marche en avant » du prix via les indicateurs interprofessionnels
de coûts de production et en garantissant le respect de ces coûts, ces mesures
390
devraient permettre de limiter dans une certaine mesure la volatilité des revenus
agricoles.
L’utilisation des indicateurs interprofessionnels permettra de lever certaines tensions
dans les négociations commerciales, y compris aval, puisque la négociation sur la
pertinence des indicateurs aura déjà eu lieu entre les collèges des interprofessions où
chacun des maillons (producteur, transformateur et distributeur) est représenté.
Par ailleurs, la fin des négociations à durée indéterminée neutralisera la capacité des
acheteurs à utiliser le temps comme levier de pression dans la négociation. En
encadrant les délais de négociation ce dispositif incitera également les acteurs à
adopter une approche plus structurée et collaborative.
Ces mesures devraient ainsi renforcer l’utilité et le caractère sécurisant de la
contractualisation, en particulier dans des filières comme la filière bovine, où les
exploitants restent encore trop exposés à la volatilité des prix.
Ø Concernant la sanction du contournement des OP et AOP
Pour les producteurs : En sécurisant les OP, la mesure favorise la concentration de
l'offre face à la concentration de la demande. La mesure renforce leur sécurité
juridique et économique. Elle les protège contre les pressions individuelles et garantit
que la négociation collective, généralement plus favorable, pourra aboutir, ce qui
contribuera aussi à l'amélioration du revenu des agriculteurs, sans qu'il soit possible
de prédire précisément ces effets. Par ailleurs, les producteurs sont souvent peu
aguerris en techniques de négociation. Le fait de mandater cette activité à une OP,
plus compétente en la matière, ne pourra qu’être bénéfique à ces producteurs.
Pour
les
entreprises
aval
(acheteurs)
:
La
mesure
restreint
leur
liberté
d'approvisionnement. Si cela peut rigidifier certaines négociations à court terme, cela
leur offre également sur le long terme une garantie de sécurisation et de massification
des volumes. Elle présente également l’avantage pour les acheteurs d’avoir un
interlocuteur unique lors des négociations et lors des échanges d’informations faisant
suite à ces négociations.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’État, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
391
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les
organisations
interprofessionnelles
pourront
solliciter
des
demandes
d'aménagement de la durée des négociations amont auprès de l'administration par le
biais d'accords interprofessionnels étendus.
Ces nouvelles mesures devraient ainsi réaffirmer le rôle essentiel des organisations
interprofessionnelles dans la dynamique de contractualisation, dans la continuité de
la logique introduite dès la loi EGAlim 1.
Jusqu’à présent, le rôle de ces organisations dans la production d’indicateurs de
référence ou dans l’accompagnement à la rédaction des contrats restait souvent
secondaire. Désormais, elles seront directement incitées par des représentants de
l’amont et de la transformation, qui attendront de leurs instances représentatives
qu’elles fournissent des indicateurs fiables pour nourrir les clauses relatives au prix.
Les interprofessions, en répondant à ces attentes, gagneront en expertise et en
légitimité sur les problématiques rencontrées dans le cadre de la formalisation de la
relation contractuelle.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Il incombera à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF) de vérifier que les indicateurs interprofessionnels
sont utilisés dans les contrats. A défaut, les services devront vérifier l’existence d'une
justification.
Enfin, ces mêmes services devront également vérifier que la durée de la négociation a
été respectée.
Par ailleurs, le nombre de dossiers traités par le MRCA, puis par le CRDCA, pourrait
également augmenter. Néanmoins, à l'instar du cadre existant pour les négociations
aval avec un calendrier de négociation annuelle encadré, il peut être envisagé que la
mesure soit suffisamment incitative pour que l'ensemble des négociations se
déroulent dans le respect du calendrier posé par cette disposition.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
392
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.4.
IMPACTS SUR LA JEUNESSE
Sans objet.
4.4.1. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.5.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.5.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de changement climatique.
4.5.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention
des risques naturels.
4.5.3. Impacts sur la ressource en eau
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de gestion de la ressource en eau.
4.5.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de transition vers l’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des
risques technologiques.
393
4.5.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de lutte contre les pollutions.
4.5.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
4.5.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS MENEES ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire et facultative n'a été identifiée.
Le 7 de l’article 168 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du
Conseil du 17 décembre 2013 relatif à l’organisation commune des marchés, dit
règlement OCM, prévoit que : « Les États membres informent la Commission de la
manière dont ils appliquent toute mesure introduite au titre du présent article. ». En
l’espèce, les dispositions de l’article L. 631-24 du CRPM qui seraient modifiées par le
présent article, mettent en œuvre la possibilité offerte par l’article 168 du règlement
OCM de prévoir que la conclusion de contrats écrits pour toute livraison de produits
agricoles par un producteur à un transformateur ou à un distributeur doit faire l'objet
d'un contrat écrit entre les parties. Dès lors, la Commission européenne devra être
informée des modifications de l’article L. 631-24 du CRPM.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les nouvelles règles prévues par le présent article entreront en vigueur au lendemain
de la publication de la loi au Journal officiel de la République française. Néanmoins, il
394
est prévu deux dispositions transitoires pour préciser leur applicabilité aux contrats
en cours ou aux négociations en cours. Il est ainsi prévu que les nouvelles dispositions
introduites à l’article L. 631-24 s’appliquent aux négociations en cours, étant précisé
que le délai de 4 mois durant lequel les négociations devront désormais être menées :
l, débutera à la date d’entrée en vigueur de la loi. Par ailleurs, pour les contrats en cours
lors de leur entrée en vigueur, il est prévu que ces derniers devront être mis en
conformité lors de leur prochain renouvellement.
5.2.2. Application dans l'espace
Conformément au titre IX du livre VI du CRPM, ces dispositions s’appliqueront de plein
droit dans les départements et régions d'outre-mer de l’article 73 de la Constitution
(Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte), ainsi qu'à Saint-Martin,
Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Barthélemy.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna, ni en
Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie française, ni dans les Terres australes et
antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert pas de texte d’application.
395
Article 20 – Protéger le rôle des organisations de producteurs dans le
cadre des négociations commerciales
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
L’un des principaux rôles des organisations de producteurs (OP) et associations
d’organisations de producteurs (AOP)210 est de permettre à des producteurs de se
regrouper afin de mutualiser leurs moyens afin de rééquilibrer les relations
commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur
filière. En effet, la chaîne agroalimentaire présente un profil en « entonnoir », avec un
grand nombre d’agriculteurs, un plus petit nombre d’acheteurs, et un faible nombre
de distributeurs :
-
Le secteur de la production agricole en France est fortement atomisé. En 2023
en effet, la France hexagonale compte environ 349 600 exploitations
agricoles211, soit environ 140 000 de moins qu’en 2010. Dans le même temps, la
taille des exploitations continue d’augmenter. Le nombre d’élevages se réduit
plus fortement que celui des exploitations à dominante végétale. La valeur de
la production agricole en 2023, hors subventions, est alors estimée à 95,5
milliards d’euros.
-
Le secteur des industries agroalimentaires (IAA) connaît, lui, une concentration
relative. En 2023, 22 917 industries agroalimentaires sont dénombrées en
France. Ce secteur industriel génère 246,3 milliards d’euros de chiffre d’affaires
et 47,3 milliards d’euros de valeur ajoutée212. Au sein de l’Union européenne,
l’agroalimentaire français est le deuxième après l’Allemagne en termes de
chiffre d’affaires.
-
La distribution alimentaire, à l’inverse, est caractérisée par une forte
concentration.
210
Une AOP, composée à minima par deux OP, peut exercer toutes les activités ou fonctions des OP. La
différence entre ces deux structures est que les AOP mutualisent à un niveau supérieur les activités des
OP (par exemple : concentration de l'offre). Les OP sont définies à l'article 152 du R(UE) n°1308/2013 et
les AOP à l'article 156 du même règlement.
211
Source : Agreste Graph’agri 2025
212
Chiffres et indicateurs clés, Panorama des industries agroalimentaires, Edition 2026, Ministère en charge
de l’agriculture.
396
En 2025, les parts de marché des principaux acteurs de la distribution à dominante
alimentaire sont les suivantes213 :
Part de marché (PDM)
Leclerc
24,3%
Carrefour
21,6%
Mousquetaires
17,5%
Coopérative U
12,7%
Auchan
8,7%
Lidl
8%
Casino
3%
Aldi
2,8%
Autres enseignes
1,4%
La structuration de la production sous forme d’OP ou AOP : une concentration de
l’offre pour tenter de rééquilibrer le rapport de force.
Au sein de ce paysage, au 1er janvier 2026, tous secteurs confondus, 599 OP et 36 AOP
sont reconnues par le ministère en charge de l’agriculture. La répartition des OP et
AOP par secteur est la suivante :
Organisations de producteurs par filières (en nombre et en % du total)
Source : ministère de l’agriculture
Dans le contexte d’atomisation des exploitations agricoles face à une concentration
des acheteurs, les OP doivent permettre une meilleure structuration de l’offre agricole
afin d’en assurer la compétitivité par le renforcement de leur pouvoir économique et
de négociation des producteurs vis-à-vis de l'aval. Elles doivent respecter un cadre
précis, garantissant leur caractère démocratique et la maîtrise par les agriculteurs des
décisions prises par l’organisation214. Peuvent également être créées des associations
213
Part de marchés des enseignes.
L’article 153 § 2.c du R(UE) n°1308/2013 prévoit ainsi que les statuts prévoient obligatoirement « les
règles permettant aux producteurs membres d'une organisation de contrôler, de façon démocratique,
leur organisation et les décisions prises par cette dernière, ainsi que ses comptes et budgets ». Par ailleurs,
214
397
d’OP (AOP), à l’initiative des OP qui y adhèrent volontairement. Celles-ci peuvent
exercer toute activité d'une OP et apparaissent également comme un instrument de
rééquilibrage des relations commerciales entre l’aval et l’amont des filières.
Le régime des OP et AOP dans le secteur agricole relève du cadre européen (Règlement
(UE) n° 1308/2013 établissant l’Organisation Commune des Marchés (OCM)) fixant les
objectifs, activités et missions générales des OP et AOP. Elles relèvent d’un secteur
précis qui concerne un ensemble de produits reconnus comme produits agricoles par
l’OCM (R(UE) n°1308/2013 - annexe I).
En France, le droit national décline ce cadre européen via le code rural et de la pêche
maritime (CRPM) (articles L.551-1 et suivants, D.551-1 et suivants) en fixant notamment
les conditions de reconnaissance en fonction des filières. Pour obtenir une
reconnaissance en tant qu’OP ou AOP par le Ministère en charge de l’agriculture, une
organisation (association, coopérative…) doit justifier d’une activité économique
suffisante ainsi que des moyens humains et techniques adaptés pour démontrer sa
capacité à mener les missions qu’elle doit réaliser. Elle doit également avoir une taille
suffisante pour avoir un réel effet structurant pour la filière.
Concrètement, les membres des OP sont tenus de livrer à l’organisation à laquelle ils
adhèrent tout ou partie de leur production. Il convient alors de distinguer :
-
les OP avec transfert de propriété de la marchandise entre les membres et
l'organisation (85 % de ces OP sont des coopératives) ;
-
les OP sans transfert de propriété qui réalisent la commercialisation via un
mandat de commercialisation ou qui mettent en relation producteurs et
acheteurs au sein de commissions de mise en marché (sans en assurer la vente).
Les OP, avec transfert de propriété ou disposant d'un mandat, peuvent ainsi
développer une contractualisation avec les industries de l'aval afin de sécuriser leurs
débouchés et les conditions de vente de leur production et donner plus de visibilité
aux producteurs adhérents. Sur ce point, il convient de rappeler que l’article 152 du
règlement n° 1308/2013 habilite les OP (et leurs associations), par dérogation aux règles
du droit de la concurrence relatives à l’interdiction des ententes (article 101 du traité
sur le fonctionnement de l'Union européenne) et sous certaines conditions
(notamment de seuils en volume – voir section 5 du règlement), à négocier
collectivement des contrats de livraison au nom et pour le compte de leurs membres.
la partie réglementaire du chapitre 1er du titre V du livre V du CRPM précise pour plusieurs secteurs qu’un
membre d'une OP ne peut pas détenir la majorité des droits de votes dans les instances de gouvernance
de l'association et que les membres producteurs doivent détenir une large majorité de ces droits de vote
et, le cas échéant, des parts sociales de la structure.
398
Néanmoins, le pouvoir de négociation des OP et AOP reste fragile, y compris dans la
filière laitière.
Un des piliers des lois EGAlim215 réside dans le fait que la contractualisation écrite à
l’amont repose principalement sur des AOP et des OP plutôt que sur des producteurs
à titre individuel. Ces organisations doivent donc jouer tout leur rôle dans la
négociation et dans la contractualisation.
Toutefois, des tentatives de contournement de ces structures mises en œuvre par
certains acheteurs sont apparues ces dernières années. En particulier, ces acheteurs
peuvent être tentés d’inciter les producteurs à quitter leur OP – ou certaines OP à
quitter leur AOP – pour conclure un contrat directement avec eux, notamment
lorsque la négociation avec l’OP ou l’AOP est difficile.
Plus spécifiquement, le secteur laitier incarne l’un des exemples les plus frappants des
déséquilibres structurels observés dans le schéma général de la chaîne de valeur décrit
précédemment.
En 2020, en France, 50 000 exploitations ayant au moins 10 vaches laitières élèvent un
total de 3,5 millions de vaches216. La France est alors le deuxième producteur européen
de lait de vache derrière l’Allemagne et le sixième producteur mondial. Plus
généralement, en 2022, la production française s’élève à :
-
près de 23,4 milliards de litres de lait de vache ;
-
524 millions de litres de lait de chèvre ;
-
296 millions de litres de lait de brebis217 .
Près de 98% de la collecte de lait de vache est transformée en France. Les principaux
débouchés des produits laitiers transformés en France sont la vente de produits aux
ménages, les exportations (valorisant chacune près de 40 % du lait produit), puis les
industries agroalimentaires et la restauration hors domicile.
Au sein de cette chaîne de valeur, l’aval est constitué schématiquement par :
-
des groupes laitiers privés (Lactalis, Danone, Savencia, Bel, Sill, Saint-Denis-del’Hôtel) ou coopératifs (Sodiaal, Agrial/Eurial, Laïta, Isigny Sainte Mère,
Ermitage, Maîtres Laitiers du Cotentin, Ingrédia). Certains groupes sont des
Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole
et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « EGAlim 1 » et Loi n° 20211357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite « EGAlim 2 »
216
Agreste, les Dossiers n°4, Novembre 2023 : https://agreste.agriculture.gouv.fr/agresteweb/disaron/Dos2304/detail/
217
Agreste Graph’agri 2022, Données 2022 et 2023 : https://agriculture.gouv.fr/infographie-productionet-consommation-de-lait-et-produits-laitiers
215
399
multinationales avec une forte implantation internationale (dans le top 25
mondial) ;
-
une multitude d’entreprises laitières de taille et de position de marché
différentes. En effet, à titre d’illustration, il peut s’agir de petites coopératives
fromagères (par exemple, les fruitières).
Les dix principaux groupes laitiers assurent 80 % de la collecte et de la transformation,
dont 50 % pour les trois premiers collecteurs218.
Au sein de ce paysage, au 1er janvier 2026, 96 OP et 5 AOP sont reconnues par le
Ministère en charge de l’agriculture pour le secteur « lait et produits laitiers ». Il s’agit
principalement d’OP ou AOP sans transfert de propriété, c’est-à-dire, comme vu
précédemment, ne procédant pas directement à la commercialisation de la
production de ses membres, mais agissant en tant que mandataire pour la négociation
de contrats-types de la production de ses adhérents avec un ou plusieurs acheteurs
conformément aux termes de l’article 149 du R(UE) n°1308/2013.
Au sein du CRPM, les articles D.551-31 à D.551-40 sont les dispositions applicables à
l’ensemble des OP et AOP dans le secteur du lait et des produits laitiers.
Le secteur du lait et des produits laitiers regroupe les catégories de produits suivantes :
-
lait de brebis ;
-
lait de brebis issu de l’agriculture biologique ;
-
lait de chèvre ;
-
lait de chèvre issu de l’agriculture biologique ;
-
lait de vache ;
-
lait de vache pour la fabrication d’un produit sous un signe de l’origine et de la
qualité (SIQO) ;
-
produits laitiers (fromages, crème, beurre, yaourts...).
Il est à noter qu’il n’existe, à ce jour, aucune OP ou AOP reconnue pour la catégorie
des produits laitiers.
La réglementation européenne prévoit l'obligation pour les OP que leurs statuts
comportent des dispositions imposant à leurs membres une période minimale
d'adhésion qui ne peut être inférieure à un an (paragraphe 2.e de l'article 153 du
règlement n°1308/2013 (OCM)). Cette obligation permet notamment à l'OP d'offrir des
Ministère en charge de l’agriculture, Panorama des industries
https://agriculture.gouv.fr/le-panorama-des-industries-agroalimentaires
218
agroalimentaires
2024
:
400
garanties quant à l’exécution correcte de ses activités d'un point de vue de la durée
(paragraphe 1.c de l'article 154 de l'OCM). Toutefois, cette obligation n'est pas
applicable au secteur du lait et des produits laitiers conformément au paragraphe 3
de l'article 153 de l'OCM.
Pour pallier cette absence d'obligation au niveau européen sur la durée d'adhésion
des membres pour les OP et AOP laitières, les autorités françaises ont introduit une
exigence similaire dans la réglementation nationale. Ainsi, le paragraphe 2 de l'article
D.551-32 du CRPM prévoit que « [l]es statuts d’une organisation de producteurs (…)
comportent (…) les règles relatives à l’admission de nouveaux membres et notamment,
la période minimale d’adhésion qui ne peut être inférieure à un an ».
Par ailleurs, pour les OP et AOP qui exercent notamment une mission de négociation
des contrats concernant l’offre de lait cru au nom de ses membres, les autorités
françaises avaient décidé en 2018219 de renforcer l’obligation visée ci-dessus en
prévoyant que « la durée minimale d'adhésion des membres producteurs de
l'organisation de producteurs ou de l’association d’organisations de producteurs est
de cinq ans renouvelables » (premier alinéa du paragraphe I de l'article D.551-34 du
CRPM). En effet, la durée minimale d’adhésion a été fixée à cinq ans du fait que le
contrat-cadre négocié au nom des producteurs avec le transformateur dure cinq ans
(article R.631-10 du CRPM). Cette disposition avait pour objet d’offrir une stabilité et
des garanties suffisantes quant à la réalisation correcte de l’action des OP et AOP pour
la négociation de ces contrats au nom des producteurs.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Les OP ou AOP peuvent être constituées sous la forme de sociétés ou d’associations
loi 1901. Ces dernières représentent la principale forme juridique des OP et AOP
laitières en France.
L’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que la loi fixe les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques.
Au nombre de ces libertés publiques figure la liberté d’association, et au nombre des
garanties fondamentales accordées par la loi aux citoyens pour l’exercice de cette
liberté d’association figure l’article 4 de la loi du 1er juillet 1901 selon lequel : « Tout
membre d'une association peut s'en retirer en tout temps, après paiement des
cotisations échues et de l'année courante, nonobstant toute clause contraire ».
Décret n° 2018-313 du 27 avril 2018 relatif aux organisations de producteurs, aux associations
d'organisations de producteurs et aux groupements de producteurs
219
401
Par ailleurs, l’article 34 de la Constitution prévoit également que la loi détermine les
principes fondamentaux « du régime de la propriété, des droits réels et des obligations
civiles et commerciales ». Relèvent à ce titre du domaine de la loi les règles de
constitution des sociétés ainsi que les liens établis entre les parties par le contrat de
société220.
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le droit existant s’inscrit également dans le cadre du règlement OCM.
En présence d'un règlement portant organisation commune des marchés dans un
secteur déterminé, les Etats membres doivent s'abstenir de toute mesure unilatérale
qui relève de la compétence de l’Union. Ce n'est que dans l'hypothèse où ce règlement
ne serait pas exhaustif ou réserverait expressément aux Etats membres la faculté
d'intervenir dans le secteur, que ces derniers seraient compétents pour adopter des
mesures dans les domaines non régis par le règlement ou qui leur seraient réservés.
Même dans cette hypothèse, les Etats membres doivent s'abstenir d'adopter, soit
directement, soit par l'intermédiaire d'un organisme habilité à cet effet, toute mesure
unilatérale qui serait de nature soit à déroger ou à porter atteinte à ce règlement, soit
à faire obstacle au bon fonctionnement de l'organisation commune de marchés que
celui-ci a instituée221.
Il résulte des dispositions combinées de l’article 161, paragraphe 1, sous c), et de
l’article 156, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1308/ 2013 du 17 décembre 2013
portant organisation commune des marchés des produits agricoles (OCM) qui
prévoient que, pour être reconnue comme OP ou AOP dans le secteur du lait et des
produits laitiers, une entité doit offrir « des garanties suffisantes quant à la réalisation
correcte de son action (…) du point de vue de la durée » peuvent être interprétées
comme laissant aux Etats membres une marge d’appréciation permettant d’instituer
une période minimale d’adhésion aux OP et AOP du secteur laitier.
Par ailleurs, il convient de noter que la mesure s’inscrit dans le cadre des discussions
en cours sur la proposition de la Commission européenne du 10 décembre 2024 de
modifier le cadre juridique actuel établi par le règlement (UE) n°1308/2013 portant
organisation commune des marchés (OCM). Les autorités françaises ont ainsi soutenu
un amendement222 porté dans le cadre des travaux du Parlement européen relatif à la
modification de l’article 153 de l’OCM. Cet amendement vise à supprimer le
paragraphe 3 de l’article 153 de l’OCM afin de rendre applicable notamment le
Cons. Const., décision n° 65-35 L du 2 juillet 1965, Nature juridique des articles 1er, 2, 3, 4 et 5 de
l’ordonnance n° 59-247 du 4 février 1959 relative au marché financier – Réglementaire, point 2.
221
CE, 28 octobre 2009, Société coopérative agricole L’Armorique Maraîchère, n° 306708, au Recueil.
222
Voir amendement 70 sur le rapport A10-0161/2025 du 3 octobre 2025.
220
402
paragraphe 2 e) du même article 153 au secteur du lait et des produits laitiers et ainsi
de rendre obligatoire, pour les OP de ce secteur, l’inscription dans leurs statuts d’une
période minimale d’adhésion des membres qui ne peut être inférieure à un an.
Enfin, selon la Cour de justice : « ainsi qu’il ressort du considérant 128 dudit règlement,
ce dernier poursuit l’objectif d’assurer un développement viable de la production et
de garantir ainsi des conditions de vie équitables aux producteurs laitiers, en
conformité avec les objectifs de la politique agricole commune, tels que fixés à l’article
39, paragraphe 1, TFUE. Or, interpréter l’article 148 du règlement no 1308/2013 comme
interdisant aux États membres d’adopter toute mesure visant à lutter contre les
pratiques déloyales dans le secteur du lait et des produits laitiers irait à l’encontre de
cet objectif, comme de celui consistant à assurer le maintien d’une concurrence
effective sur les marchés des produits agricoles, qui fait également partie des objectifs
de la politique agricole commune (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2013,
Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567,
point 37). »223
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
L’un des principaux rôles des OP et AOP est de permettre à des producteurs de se
regrouper dans l’objectif de mutualiser leurs moyens afin de rééquilibrer les relations
commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur
filière. Face à ce renforcement de l’amont, certains industriels essaient d’empêcher
cette structuration et ainsi d’affaiblir le rééquilibrage souhaité des relations
commerciales. Deux exemples de contentieux récents permettent d’illustrer ces
pratiques de certains acheteurs.
Le premier exemple de contentieux a opposé une AOP à un acheteur industriel suite
à la décision du collecteur de lait de dénoncer en mars 2022 l'accord-cadre. Ce
contentieux a mis en lumière un schéma de contournement d'une AOP par un
acheteur. A la suite de négociations non concluantes portant sur l'avenant au contrat-
223
CJUE, 13 novembre 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, Affaire C-2/18.
403
cadre initial, le litige a porté sur la différence entre le prix de base producteur issu de
la formule fixée dans le contrat cadre liant l’AOP à l’industriel et le prix effectivement
payé par ce dernier au producteur.
Dans le cadre de ce contentieux, par jugement rendu en première instance par le
tribunal judicaire de Coutances en 2022224, l’AOP avait obtenu la condamnation de
son acheteur à verser 26 millions d’€ au titre de la différence entre le prix de base
producteur issu de la formule de prix établie au contrat en 2018 et le prix
unilatéralement fixé et payé par ledit acheteur en 2020.
Toutefois, par arrêt en date de 2023, la cour d’appel de Caen225 a infirmé ce jugement,
actant de la rupture des relations commerciales entre les parties.
Le comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA) a également
été saisi, rendant une décision exécutoire pour prolonger, de manière transitoire, les
contrats-cadre afin que les collectes de lait ne s'interrompent pas à la date du terme
des contrats. Enfin, en date du 18 février 2026, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi
formulé par l’AOP, mettant un terme à l’instance.
Dans le même temps, des OP adhérentes de l'AOP ont progressivement démissionné
de l'association du fait du contentieux avec l’acheteur. Il ne reste ainsi, à date, plus
que deux OP membres de l’AOP.
Dans la continuité de son contentieux commercial avec l’AOP, la société a également
demandé au Conseil d’État d’annuler la décision implicite par laquelle le Premier
ministre a refusé d’abroger le premier alinéa du paragraphe 1 de l’article D.551-34 du
CRPM prévoyant que « la durée minimale d'adhésion des membres producteurs de
l'organisation de producteurs ou de l’association d’organisations de producteurs est
de cinq ans renouvelables ».
Le Conseil d’État a fait droit aux conclusions de l’acheteur le 24 juin 2025 (décision
n° 494853). Il a ainsi jugé que le pouvoir réglementaire n'était pas compétent pour
imposer aux membres d'une OP ou d'une AOP reconnues dans le secteur du lait et des
produits laitiers des règles, d’une part, relevant des garanties fondamentales accordées
aux citoyens pour l'exercice de la liberté d'association, laquelle figure au nombre des
libertés publiques visées à l'article 34 de la Constitution, et d’autre part, dérogeant aux
dispositions de l'article 4 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
Dans ce contexte, ayant fortement déstabilisé juridiquement et commercialement les
OP, et particulièrement les AOP laitières, il apparaît nécessaire de légiférer sur les deux
points suivants :
224
225
Tribunal Judiciaire de Coutances, 30 août 2022, n° 21/01372
Cour d'appel de Caen : RG n°23/02031
404
-
Il est important que cette obligation continue d’exister car cette durée est liée
à la durée des contrats négociés avec le ou les acheteurs. Sinon, le risque est
important de voir diminuer le pouvoir de négociation des OP et ainsi la
protection des intérêts notamment financiers des producteurs.
-
Il est nécessaire de recourir à la loi dès lors qu’il appartient au législateur,
comme l’a rappelé le Conseil d’Etat dans sa décision du 24 juin 2025 précitée,
d’établir une telle obligation pour les membres d’associations.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivis est de protéger l'intégrité du mandat de négociation en
garantissant à l’OP ou l’AOP une visibilité sur ses volumes et le maintien dans le temps
d’une taille critique pour la négociation, ainsi qu’en affirmant que tant qu'un
producteur est membre d'une OP (ou une OP membre d'une AOP), l'acheteur ne peut
négocier qu'avec la structure mandatée.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Deux options ont été envisagées compte-tenu du fait que le dispositif des OP et AOP
est règlementé à la fois au niveau européen et au niveau national :
-
Option 1 : Profiter de la proposition de la Commission européenne du
10 décembre 2024 de modifier le cadre juridique actuel établi par le règlement
(UE) n°1308/2013 portant organisation commune des marchés (OCM).
L’objectif serait d’obtenir l’ajout d’un amendement supprimant le paragraphe
3 de l’article 153 de l’OCM afin de rendre applicable notamment le paragraphe
2 e) du même article 153 au secteur du lait et des produits laitiers et ainsi de
rendre obligatoire, pour les OP de ce secteur, l’inscription dans leurs statuts une
période minimale d’adhésion des membres qui ne peut être inférieure à un an.
-
Option 2 : Rétablir au niveau législatif l’obligation qui figure dans la partie
règlementaire du CRPM d’une période minimale d’adhésion de cinq ans pour
les producteurs adhérents d’une OP et pour les OP adhérentes d’une AOP dans
le secteur laitier. Cette différence de traitement se justifie par la différence de
situation intrinsèque du secteur du lait qui se caractérise par un cycle de
production
quotidien
nécessitant
une
contractualisation
pluriannuelle
405
davantage protectrice pour les exploitants.
3.2.
OPTION RETENUE
Dans le cadre des discussions en cours sur la modification de l’OCM, les autorités
françaises ont soutenu un amendement226 porté dans le cadre des travaux du
Parlement européen relatif à la modification de l’article 153 de l’OCM visée ci-dessus
dans l’option 1. La prise en compte de cet amendement dans le texte définitif apparaît
comme acquise à l’issue des trilogues. Les OP du secteur du lait devront donc inscrire
obligatoirement dans leurs statuts une période minimale d’adhésion de leurs membres
qui ne pourra être inférieure à un an.
Cette modification de l’OCM est une première étape importante mais pas suffisante
car elle ne permet pas de répondre totalement aux attentes des professionnels de la
filière laitière. Il est en effet primordial que la durée d’adhésion des membres d’une
OP du secteur du lait soit d’au moins cinq ans car cette durée est liée à la durée des
contrats négociés avec le ou les acheteurs.
C’est pourquoi, la seconde option a été également retenue. La mesure conduit ainsi à
insérer après l'article L.551-3 un article comportant deux alinéas visant à :
-
Instaurer une durée minimale d’adhésion des membres d’une OP ou AOP de
cinq ans renouvelables ;
-
Exclure de cette mesure, les OP ou AOP reconnues pour la catégorie des
produits laitiers et des OP ou AOP qui n’exercent pas notamment des activités
de négociations collectives ;
-
Est toutefois réservée la possibilité, pour un membre, de démissionner d’une
OP ou d’une AOP en cas de manquement grave de celle-ci dans l’exercice de
ses missions, une telle adhésion ne se justifiant alors plus.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
226
Voir amendement 70 sur le rapport A10-0161/2025 du 3 octobre 2025.
406
Il conviendra de procéder à l’abrogation de l’article D.551-34 du CRPM.
Au regard du principe d’égalité, les dispositions projetées ont pour objet d’assurer la
mise en œuvre de l’article 161, paragraphe 1, point c) du règlement (UE) n° 1308/2013
portant organisation commune des marchés (OCM), lequel exige des OP et des AOP
qu’elles offrent des garanties suffisantes quant à la réalisation correcte de leur action
notamment du point de vue de la durée. Celle-ci a été fixée à cinq ans du fait que le
contrat-cadre négocié au nom des producteurs avec le transformateur dure cinq ans
(article R.631-10 du CRPM), pour assurer aux OP laitières une visibilité à long terme sur
les volumes de lait dont elles assurent la commercialisation et ainsi mener leurs
négociations commerciales dans un contexte favorable.
Concernant le principe de liberté d’association, les dispositions en cause ont pour seul
objet d’empêcher le retrait de membres d’OP et d’AOP qui peuvent être constitués
sous la forme d’associations pendant un délai de cinq ans. Toutefois, comme explicité
au sein du 1.2. sur le cadre constitutionnel, la disposition apparaît adaptée au but
poursuivi dès lors qu’elle permet effectivement de maintenir la stabilité du marché du
lait. La disposition en cause a pour objet de stabiliser le marché du lait en maintenant
pour une durée de cinq ans les membres des OP et AOP, durée équivalente à celle des
contrats qu’elles négocient au nom des producteurs. La mesure, bien que
contraignante, ne semble pas hors de proportion avec l’objectif qu’elle poursuit.
S’agissant du principe de liberté contractuelle, les dispositions en causes ont pour
objet de stabiliser le marché du lait en maintenant pour une durée de cinq ans les
membres des OP et AOP, durée équivalente à celle des contrats qu’elles négocient au
nom des producteurs. La mesure n’apparaît donc pas disproportionnée avec l’objectif
qu’elle poursuit.
Ainsi, les potentielles atteintes à ces libertés sont justifiées par la nécessité de
répondre à l’objectif d’intérêt général lié à l’impératif d’ordre public de rééquilibrage
des relations entre producteurs et acheteurs et de stabilisation du marché du lait227.
En outre, la possibilité, pour un membre, de démissionner d’une OP ou d’une AOP en
cas de manquement grave de celle-ci dans l’exercice de ses missions, est de nature à
justifier de la proportionnalité des atteintes potentielles à ces libertés.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Les dispositions présentées s’articulent avec les dispositions combinées de l’article
161, paragraphe 1, sous c), et de l’article 156, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1308/
2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits
227
CE, 26 septembre 2012, n° 347062, aux Tables.
407
agricoles (OCM) qui prévoient que, pour être reconnue comme OP ou AOP dans le
secteur du lait et des produits laitiers, une entité doit offrir « des garanties suffisantes
quant à la réalisation correcte de son action (…) du point de vue de la durée »
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet..
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les membres producteurs des OP et les OP membres d’une AOP dans le secteur du lait
devront respecter une durée minimale d’adhésion de cinq ans. Si une telle période
d’engagement peut apparaître longue pour ces entreprises, dans les faits, et tel
qu’indiqué supra, elle correspond également à la durée du contrat dont elles
bénéficieront avec leur laiterie. Par ailleurs, compte tenu de la structuration
territoriale du marché laitier, marqué dans certaines régions par un nombre limité de
laiteries dans une même zone de chalandise, il est fréquent qu’une exploitation laitière
ne dispose pas de solutions alternatives de livraisons de son lait, limitant de facto sa
capacité à changer régulièrement de débouchés commerciaux pour sa production.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les associations loi 1901 membres d’une AOP dans le secteur du lait devront respecter
une durée minimale d’adhésion de cinq ans. Toutefois, dans les faits, les statuts des
OP sont déjà conformes compte tenu de l’article D.551-34 du CRPM qui était
applicable lors de la reconnaissance initiale de ces OP jusque juin 2025.
Par ailleurs, les deux OP qui ont été reconnues par le Ministère chargé de l’agriculture
depuis l’arrêt du Conseil d’Etat du 24/06/2025 avaient pris la décision d’inscrire dans
408
leurs statuts lors de leur constitution l’obligation d’une durée minimale d’adhésion de
cinq ans.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
L’application de cette mesure devra être vérifiée lors de l’instruction des dossiers de
reconnaissance en tant qu’OP et AOP et du suivi du respect des critères de
reconnaissance tout au long de l’activité des organisations. Dans les faits, jusqu’à la
décision du Conseil d’Etat, l'administration vérifiait déjà si la clause sur la durée
minimale d'adhésion était bien dans les statuts.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique.
409
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention des risques
naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
ressources en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques
technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies de préservation de la biodiversité et la
protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
410
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a
été conduite.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les nouvelles règles prévues par le présent article entreront en vigueur au lendemain
de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Toutefois, la durée minimale d’adhésion de cinq ans aux membres d’une OP ou d’une
AOP dans le secteur du lait ne s’applique pas immédiatement aux adhésions en cours
mais doit laisser aux adhérents le temps nécessaire pour quitter, s’ils le souhaitent,
l’OP ou l’AOP avant qu’elle ne s’applique. Il est ainsi précisé que les nouvelles
dispositions sont applicables aux adhésions dont la demande a été présentée après
l’entrée en vigueur de la présente loi et, au 1er janvier 2027, aux autres adhésions, après
information préalable des membres au plus tard le 1er décembre 2026.
5.2.2. Application dans l’espace
Conformément au titre VII du livre V du CRPM, ces dispositions s’appliqueront de
plein droit dans les départements et régions d'outre-mer de l’article 73 de la
Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).
Elles sont également applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint Martin et
Saint-Pierre et Miquelon dès lors qu'elles n'entrent pas dans les matières relevant de
la compétence de ces collectivités au regard, respectivement, des articles LO 6214-3,
LO 6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales.
Elles ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en
Polynésie française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert pas de texte d’application.
411
Article 21 – Etendre à d’autres filières que la filière bovine le principe du «
tunnel de prix »
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Issue des États généraux de l’alimentation (EGA) de 2017, la loi n° 2018-938 du 30
octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et
alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite « EGAlim ») a
constitué une avancée importante pour une meilleure répartition de la valeur le long
de la chaîne agro-alimentaire. Elle a notamment permis de changer l’état d’esprit des
relations existantes le long de la chaîne alimentaire. Elle a notamment impulsé une
dynamique collective inédite et d’inscrire dans les pratiques de nouveaux modes de
négociation en inversant la construction du prix et en encadrant précisément les
modalités et le contenu de la contractualisation écrite.
La loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des
agriculteurs (dite « EGAlim 2 ») est venue renforcer le dispositif de construction du
prix des produits alimentaires « en marche avant », c’est-à-dire à partir des coûts de
production des agriculteurs. Ces coûts doivent être répercutés tout au long de la
chaîne agro-alimentaire, de l’amont, agricole, à l’aval, de la production jusqu’à la
transformation et la commercialisation de ces produits. Pour cela, la loi intervient
principalement selon deux volets, un volet « amont » et un volet « aval ».
A l’amont agricole, l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime (CRPM)
rend obligatoire, depuis le 1er janvier 2023, la conclusion d'un contrat écrit pour la
vente d'un produit agricole, entre un acheteur (industriels de la transformation agroalimentaire, négociants, metteur en marché, grossistes ou parfois distributeurs) et un
producteur. La conclusion de ce contrat écrit doit être précédée soit d'une
proposition de contrat par un producteur, soit d'une proposition d'accord-cadre par
une organisation de producteurs (OP) ou une association d'organisations de
producteurs (AOP), lorsque le producteur a donné mandat, à une OP reconnue dont il
est membre ou à une association d'organisations de producteurs AOP reconnue à
laquelle appartient l'organisation de producteurs dont il est membre, pour négocier
la commercialisation de ses produits sans qu'il y ait transfert de leur propriété. Cette
proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit constitue le socle unique de la
négociation.
La proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit comporte a minima les sept clauses
suivantes relatives :
412
-
Les prix ou les critères et modalités de détermination du prix, parmi lesquels la
pondération des indicateurs de coûts de production, de marché, et de
quantité/qualité ;
-
La quantité totale, à l'origine et à la qualité des produits concernés qui peuvent
ou doivent être livrés ;
-
Les modalités de collecte ou de livraison des produits ;
-
Les modalités relatives aux procédures et délais de paiement ;
-
La durée du contrat ou de l'accord-cadre, qui ne peut être inférieure à trois ans
;
-
Les règles applicables en cas de force majeure ;
-
Le délai de préavis et à l'indemnité éventuellement applicables dans les
différents cas de résiliation du contrat.
Par ailleurs, afin de mieux prendre en compte les évolutions liées aux coûts de
production et à l’évolution du marché, la loi EGAlim 2 a créé un mécanisme de révision
automatique du prix lorsque le prix est fixe dans le contrat. Cette clause s’appuie sur
les catégories d’indicateurs dont l’usage est également obligatoire pour les modalités
de détermination du prix des contrats conclus selon une formule de prix (coûts de
production, marché, et quantité/qualité228). Dans cette perspective, les organisations
interprofessionnelles doivent élaborer et publier des indicateurs qui servent
d’indicateurs de référence. Toutefois, les parties demeurent libres de définir la
formule de révision du prix et les indicateurs utilisés.
Enfin, l’article 2 de la loi EGAlim 2 prévoit un dispositif expérimental dit de "tunnel de
prix". Il dispose que les parties à un contrat de vente de produits agricoles peuvent
convenir d’une clause qui comprend des bornes maximales et minimales de prix pour
une quantité donnée, bornes de prix qui peuvent être fixes ou déterminées selon des
critères et des modalités qui peuvent varier. L'objectif de ce tunnel de prix est de
limiter les effets liés à la potentielle volatilité des indicateurs utilisés pour la
construction du prix ou sa révision automatique, en garantissant un prix plancher
protecteur pour le producteur tout en offrant un prix plafond sécurisant pour
l'acheteur. Cet article prévoit qu’un décret peut définir, pour un ou plusieurs produits
agricoles, les conditions d’une expérimentation de l’utilisation obligatoire de cette
Conformément au 15e alinéa du III de l’article L.631-24, les modalités de détermination du prix
prennent obligatoirement en compte un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de
production en agriculture et à l'évolution de ces coûts, un ou plusieurs indicateurs relatifs aux prix des
produits agricoles et alimentaires constatés sur le ou les marchés sur lesquels opère l'acheteur et à
l'évolution de ces prix ainsi qu'un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la
qualité, à l'origine et à la traçabilité des produits ou au respect d'un cahier des charges.
228
413
clause. Le décret n°2021-1415 du 29 octobre 2021 a permis de fixer les conditions d’une
telle expérimentation, uniquement pour la filière bovine.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle des limitations liées à
des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il
n'en résulte pas des atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi
(Cons. const. 13 juin 2013, Loi relative à la sécurisation de l’emploi, no 2013-672 DC).
Poursuivent notamment un objectif d’intérêt général les mesures ayant pour objet
l’atténuation du déséquilibre entre les acteurs du secteur agroalimentaire et de la
distribution (Cons. const, 25 octobre 2018, n° 2018 – 771 DC, point 8 sur la loi EGAlim
1) et entre les partenaires commerciaux (Cons. const, 30 novembre 2018, n° 2018-749
QPC, point 11).
A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé, à propos des dispositions
du code de commerce imposant à l’ensemble des contrats conclus entre un exploitant
de commerce de détail et un réseau de distribution commerciale de prévoir une
échéance commune, que la poursuite de l’objectif d’intérêt général consistant à
« assurer un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre l'exploitant d'un
commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié » pouvait justifier une
atteinte à la liberté contractuelle des parties (Cons. const., 5 août 2015, Loi pour la
croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, n° 2015-715 DC).
En outre, le Conseil constitutionnel a admis « qu’aucun principe ou règle de valeur
constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le
cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction »,
ce n’est qu’à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée (soit)
exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de
sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés
constitutionnellement garantis » (CC, n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, paragr. 6).
L'article 37-1 de la Constitution dispose que : « La loi et le règlement peuvent
comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère
expérimental. »
Si, sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution, le Parlement peut autoriser,
dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations
dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d’égalité devant la loi, il doit
en définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas
414
méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle (CC, n° 2004-503 DC du
12 août 2004, paragr. 9).
La loi ou le règlement qui décide du principe de l’expérimentation doit expressément
en prévoir la durée. Par suite, lorsque le législateur décide une expérimentation, il ne
peut déléguer au pouvoir réglementaire le soin d’en fixer le terme (CC, no 2009-584
DC du 16 juillet 2009, paragr. 39).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le cadre juridique européen en matière de contractualisation agricole repose
principalement sur le règlement (UE) n°1308/2013 portant organisation commune des
marchés ("règlement OCM"). Ses articles 148 et 168 autorisent les États membres à
rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et premiers
acheteurs, respectivement dans le secteur du lait (article 148) et dans l’ensemble des
autres secteurs agricoles (article 168). Ces contrats doivent être établis avant la
livraison et comporter les clauses minimales relatives à la quantité, à la durée, au prix
ou à ses modalités de détermination, ainsi qu’aux conditions de collecte ou de
livraison.
Le 6 de l’article 168 du règlement OCM, précise que « Tous les éléments des contrats
de livraison des produits agricoles conclus par des producteurs, des collecteurs, des
transformateurs ou des distributeurs, y compris les éléments visés au paragraphe 4, point
c), sont librement négociés entre les parties ».
Le i) du c) du 4 précise que les États membres peuvent établir des indicateurs de prix
conformément à des critères objectifs fondés sur des études relatives à la production
et à la chaîne d'approvisionnement alimentaire et que les parties aux contrats sont
libres de se référer à ces indicateurs ou à tout autre indicateur qu'elles jugent
pertinent.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
415
Le cadre juridique introduit par EGAlim 2, conçu pour renforcer la transparence et
l’équité dans les relations commerciales entre producteurs et transformateurs, se
voulait particulièrement ambitieux. Pourtant, son application se heurte à des
obstacles structurels qui en limitent l’efficacité. Plusieurs facteurs expliquent ce
décalage entre les intentions et les résultats observés.
Certaines filières, telles que la filière laitière et la filière viticole, ont marqué leur intérêt
pour appliquer dans leurs contrats des clauses de « tunnel de prix », telles
qu’expérimentées dans le cadre de l’article 2 de loi EGAlim 2. Cependant, le dispositif
mis en place par la loi EGAlim 2 ne permet plus, opérationnellement, d'intégrer de
nouveaux produits dans son champ d'application. La loi Egalim 2 se contente de fixer
la durée de l’expérimentation et renvoie à un décret les conditions de cette
expérimentation pour les filières qui en feraient la demande ; l’expérimentation lancée
sur cette base s'arrête au 31 décembre 2026. Or, cette limitation pose une difficulté
pratique : si d’autres filières veulent rejoindre le dispositif, leur intégration ne peut se
faire que pour la durée restante, sans possibilité de bénéficier de la totalité du cadre
temporel initialement prévu. Il est donc nécessaire de légiférer, pour permettre le
prolongement de cette expérimentation et permettre ainsi à d'autres filières de
bénéficier de bénéficier du dispositif dans le cadre du décret n°2021-1415 du 29
octobre 2021.
D’autre part, un texte est nécessaire pour rendre ce dispositif plus attractif en
priorisant le recours aux indicateurs interprofessionnels de coûts de production pour
établir un plancher de référence dans la construction du prix.
Enfin, l’article 2 de la loi EGAlim 2 ne mentionne pas les accords-cadres. Or, cette
disposition devrait aussi s’appliquer aux accords-cadres que les OP ou AOP négocient
avec les acheteurs étant donné qu’ils sont ensuite déclinés dans les contrats
individuels qui doivent contenir la clause de tunnel de prix.
Cette disposition, en ce qu’elle encadre les négociations contractuelles entre les
producteurs et de leurs acheteurs, a trait aux principes fondamentaux des obligations
civiles et commerciales et relève à ce titre de la compétence du législateur en
application de l’article 34 de la Constitution.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Les objectifs poursuivis par le présent article s'articulent autour de deux axes
fondamentaux :
4. Sécuriser économiquement la production agricole en garantissant que la
formation du prix repose sur des indicateurs interprofessionnels de coûts de
production, y compris à titre expérimental dans le cadre d'un tunnel de prix
416
applicable pour toute la durée du contrat ;
5. Confirmer
la
responsabilisation
donnée
par
le
cadre
EGAlim
aux
interprofessions, en les incitant à élaborer les indicateurs interprofessionnels et
en leur donnant la possibilité d'adapter la durée maximale des négociations.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET DISPOSITIF RETENU
3.1.
-
OPTIONS ENVISAGEES
Option 1 : Statu quo (droit constant). Le maintien du droit actuel n’a pas été
considéré comme permettant la réalisation de nouvelles expérimentations
dans d’autres secteurs que le secteur bovin. En effet, si, sur le fondement de
l’article 37-1 de la Constitution, le Parlement peut autoriser, dans la perspective
de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un
objet et une durée limités, au principe d’égalité devant la loi, il doit en définir
de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas méconnaître
les autres exigences de valeur constitutionnelle (Cons. const. n° 2004-503 DC
du 12 août 2004 §9). Ainsi, la loi qui décide du principe de l’expérimentation
doit expressément en prévoir la durée et, lorsque le législateur décide une
expérimentation, il ne peut déléguer au pouvoir réglementaire le soin d’en fixer
le terme (Cons. const., n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, §39). Il résulte de ce
qui précède que l'article 2 de la loi Egalim 2 a uniquement renvoyé au pouvoir
réglementaire le soin de fixer par décret le point de départ d'une
expérimentation unique, d'une durée de cinq ans. Cet article ne permet donc
pas au pouvoir réglementaire, sans limite de temps, de prévoir plusieurs
expérimentations successives dont la durée serait, pour chacune d'entre elles,
de cinq ans. Par conséquent, une disposition législative est apparue nécessaire
pour prévoir une nouvelle expérimentation d'un modèle obligatoire de la clause
de "tunnel de prix" prévue au I de l'article 2 de la loi Egalim 2.
-
Option 2 : Créer un nouveau cadre d’expérimentation qui s’appuie sur celle
préexistante à l’article 2 de la loi EGAlim 2 (retenue). Dès lors que
l’expérimentation prévue par l’article 2 doit arriver à son terme, il a été choisi
de prévoir un nouveau cadre expérimental dans un article du présent projet de
loi, sans modifier in extenso cet article. En cohérence avec ce qui est prévu au I
de l’article 19, ce nouveau cadre expérimental est également l’occasion
d’inciter les organisations interprofessionnelles à élaborer des indicateurs de
référence relatifs aux coûts de production, sans imposer stricto sensu leur
417
utilisation dans les clauses de tunnel de prix conformément à la liberté de
négociation des clauses du contrat prévue par l’article 168 du règlement OCM.
3.2.
OPTION RETENUE
L’article 21 vise à permettre la mise en œuvre de nouvelles expérimentations sur le
tunnel de prix, y compris plusieurs simultanément, au sein de différentes filières, sur
demande des organisations interprofessionnelles. De plus, l’article 21 ajoute la
mention des accords-cadres qui était manquante dans la précédente rédaction du
texte. Il vise également à permettre à l’expérimentation en cours sur la filière bovine
d’être prolongée, en précisant que la période de cinq ans peut être renouvelée, et, par
conséquent, à d’autre filières de pouvoir faire la demande d’inclusion dans cette
expérimentation. Par ailleurs, il vise à prévoir que la borne minimale ne devrait pas être
inférieure à l’indicateur de référence relatif aux coûts de production élaboré par les
organisations interprofessionnelles, sauf si les parties décident de choisir un autre
indicateur en explicitant dans le contrat les raisons de ce choix.
Les nouvelles expérimentations prises en application de cet article devront être
justifiées par la nécessité d’assurer la viabilité économique de la production et des
conditions de vie équitables pour les producteurs, en ligne avec les objectifs du
règlement OCM concernant l’encadrement des relations contractuelles, tels que
précisés par la Cour de Justice de l’Union Européenne (arrêt du 13 novembre 2019,
affaire C-2/18).
Cette disposition prévoit également une amende administrative pour un producteur,
une organisation de producteurs, une association d'organisations de producteurs ou
un acheteur de produits agricoles, en cas d'absence de cette clause dans un contrat
écrit ou un accord-cadre dont l'utilisation a été rendue obligatoire par décret. Pour
cela, il est nécessaire d'habiliter les agents du ministre de l'économie à rechercher et
à constater les manquements aux dispositions du présent article. Enfin, il vise à
préciser les dispositions relatives à la remise d’un rapport du Gouvernement au
Parlement : le rapport ne doit intervenir qu’à la fin de la ou des expérimentations prises
en application de cet article.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
418
Le I de l’article 2 de la loi n˅2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la
rémunération des agriculteurs est modifiée afin de prolonger l’expérimentation
existante dans la filière bovine et de l’élargir à d’autres filières.
Les dispositions envisagées portent une atteinte mesurée à la liberté contractuelle.
Si elles tendent à privilégier l’utilisation des indicateurs interprofessionnels de coûts
de production dans la formalisation du prix, elles permettent aux parties de ne pas s’y
référer en justifiant ce choix dans le contrat.
Dans ce contexte, les atteintes ainsi identifiées apparaissent justifiées par l’objectif
d’intérêt général tendant à assurer un meilleur équilibre des relations commerciales
entre producteurs agricoles et industriels et ne semblent pas disproportionnées par
rapport à l’objectif poursuivi. Ces mesures peuvent donc être regardées comme
n’étant pas contraires à la liberté contractuelle.
La présente mesure prévoit une nouvelle expérimentation de l'utilisation obligatoire,
dans certaines filières, d'un modèle de rédaction de la clause dite de "tunnel de prix"
définie au I de l'article 2 de la loi Egalim 2 du 18 octobre 2021. Elle précise que cette
expérimentation vise à évaluer les effets de l'utilisation d'une telle clause sur
l'évolution du prix de vente des produits concernés et sur la concurrence.
Conformément à la jurisprudence constitutionnelle, elle fixe le terme de cette
expérimentation au 1er janvier 2037, tout en permettant au pouvoir réglementaire de
faire débuter l'expérimentation à des dates différentes pour les différentes filières
concernées, afin de s'adapter au mieux à leurs spécificités.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Il résulte des dispositions présentées au paragraphe 1.3 que, si le règlement OCM
permet aux États membres de définir des indicateurs de référence ou de prévoir la
possibilité pour des organisations interprofessionnelles d’établir de tels indicateurs,
les parties au contrat restent libres de ne pas s’y référer. En l’espèce, cette mesure doit
être regardée comme ayant pour effet, lorsque les parties décident de fixer des bornes
minimales et maximales entre lesquelles le prix est fixé et la clause de révision du prix,
de leur imposer de justifier le choix d’une borne minimale ne reposant pas sur les
indicateurs de référence établis par les organisations interprofessionnelles ou, à
défaut, par les instituts techniques agricoles, en application du quinzième alinéa du III
de l’article L. 631-24 du CRPM, et non de leur imposer le recours à ces indicateurs. Dans
cette optique, cette mesure peut être regardée comme compatible avec le règlement
OCM. La justification de ces nouvelles expérimentations au regard de " la nécessité
d’assurer un développement viable de la production et de garantir ainsi des conditions
de vie équitables aux producteurs " permettra de garantir leur conformité avec les
419
exigences posées la CJUE concernant la capacité des Etats-membres d’encadrer le
processus de libre négociation des prix.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
En consolidant la « marche en avant » du prix via les indicateurs interprofessionnels
de coûts de production et en garantissant le respect de ces coûts, ces mesures
devraient permettre de limiter dans une certaine mesure la volatilité des revenus
agricoles. En particulier, pour les filières qui demanderont à bénéficier des clauses de
tunnel de prix, la sécurisation des prix obtenus pour la vente de leur production
garantira aux exploitants une meilleure visibilité financière, également cruciale pour la
réalisation sereine d’investissements.
L’utilisation des indicateurs interprofessionnels permettra de lever certaines tensions
dans les négociations commerciales, y compris aval, puisque la négociation sur la
pertinence des indicateurs aura déjà eu lieu entre les collèges des interprofessions où
chacun des maillons (producteur, transformateur et distributeur) est représenté.
Ces mesures devraient ainsi renforcer l’utilité et le caractère sécurisant de la
contractualisation, en particulier dans des filières comme la filière bovine, où les
exploitants restent encore trop exposés à la volatilité des prix.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet
4.2.4. Impacts sur le budget de l’État, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Les
organisations
interprofessionnelles
pourront
être consultées
concernant
l’utilisation obligatoire d'un modèle de clause de tunnel de prix pour un ou plusieurs
produits agricoles afin de le préciser par voie réglementaire. Enfin, ces organisations
420
vont être incitées par leurs membres à produire les indicateurs de référence afin de
pouvoir les inclure dans les contrats ou accords-cadres ou les aider à rédiger la clause
du tunnel de prix.
Ces nouvelles mesures devraient ainsi réaffirmer le rôle essentiel des organisations
interprofessionnelles dans la dynamique de contractualisation, dans la continuité de
la logique introduite dès la loi EGAlim 1.
Jusqu’à présent, leur rôle dans la production d’indicateurs de référence ou dans
l’accompagnement à la rédaction des contrats restait souvent secondaire. Désormais,
la pression viendra directement des représentants de l’amont et de la transformation,
qui attendront de leurs instances représentatives qu’elles fournissent des indicateurs
fiables pour nourrir les clauses relatives au prix.
Les interprofessions, en répondant à ces attentes, gagneront en expertise et en
légitimité sur les problématiques rencontrées dans le cadre de la formalisation de la
relation contractuelle.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Si un tunnel de prix est obligatoire par décret dans certaines filières, les services de
contrôle de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes, dans le cadre de leur programmation annuelle de contrôle,
devront vérifier la présence de cette clause dans les contrats. Il sera également
nécessaire de vérifier que ce sont les indicateurs interprofessionnels qui sont utilisés
dans les contrats. A défaut, les services devront vérifier qu'une justification est
présente.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet
421
4.4.
IMPACTS SUR LA JEUNESSE
Sans objet
4.4.1. Autres impacts sur la société et les particuliers
Sans objet
4.5.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.5.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre le changement climatique.
4.5.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention
des risques technologiques.
4.5.3. Impacts sur la ressource en eau
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion
de la ressource en eau.
4.5.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
transition vers l’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des
risques technologiques.
4.5.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de lutte contre les pollutions.
4.5.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
422
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
4.5.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux objectifs de stratégies environnementales en matière
de gestion des ressources.
5. 5. CONSULTATIONS MENEES ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire ou facultative n'a été identifiée.
Le 7 de l’article 168 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du
Conseil du 17 décembre 2013 relatif à l’organisation commune des marchés, dit
règlement OCM, prévoit que : « Les États membres informent la Commission de la
manière dont ils appliquent toute mesure introduite au titre du présent article. ». En
l’espèce, les dispositions de l’article L. 631-24 du CRPM qui seraient modifiées par le
présent article, mettent en œuvre la possibilité offerte par l’article 168 du règlement
OCM de prévoir que la conclusion de contrats écrits pour toute livraison de produits
agricoles par un producteur à un transformateur ou à un distributeur doit faire l'objet
d'un contrat écrit entre les parties. Dès lors, la Commission européenne devra être
informée des modifications de l’article L. 631-24 du CRPM.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal
officiel de la République française.
Il n’est pas prévu de mesures transitoires pour la disposition relative au tunnel de prix,
dès lors que la disposition ne prévoit pas en tant que telle l’obligation d’introduire une
telle clause, mais renvoie à cette fin au pouvoir réglementaire, qui devra quant à lui
prévoir ses modalités d’application dans le temps.
Il convient de préciser que l'expérimentation en cours dans le secteur bovin prendra
fin le 31 décembre 2026 suivant les modalités prévues à l'article 2 de la loi EGAlim 2
dans sa version antérieure au présent projet de loi. Par conséquent, les contrats
423
souscrits dans le respect de cette expérimentation ne devront pas être mis en
conformité avec les dispositions prévues par l’article 21. Ils ne devront ainsi pas
obligatoirement d’utiliser l’indicateur de référence coût de production comme borne
minimale du tunnel de prix ou justifier de son non-recours le cas échéant.
5.2.2. Application dans l'espace
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer de l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La
Réunion et Mayotte), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et SaintBarthélemy.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna, ni en
Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie française, ni dans les Terres australes et
antarctiques françaises (TAAF).
5.2.3. Textes d’application
Les conditions d'une expérimentation de l’utilisation obligatoire d'un modèle de
rédaction de la clause de tunnel de prix pour un ou plusieurs produits agricoles sont
précisées
par
voie
réglementaire,
après
consultation
des
organisations
interprofessionnelles compétentes.
424
Article 22– Revalorisation des parts sociales d’épargne des associés
coopérateurs
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
Ø Le modèle coopératif agricole est solide mais a besoin d’investir pour
faire face aux enjeux de souveraineté alimentaire, de transition
environnementale et d’adaptation aux marchés
Détenues par des agriculteurs qui s’associent pour mettre en commun leurs moyens
de production, de transformation et de commercialisation, les coopératives agricoles
concentrent plus d’un quart du chiffre d’affaires (125 milliards d’euros) du secteur
agroalimentaire229. Les coopératives agricoles ne se limitent pas à la transformation et
à la commercialisation : elles accompagnent l’ensemble de la chaîne de valeur
agricole, de la production jusqu’au marché230.Il existe six types de statuts de
coopératives :
-
les coopératives de collecte-vente : les adhérents signent un engagement
d’apport, total ou partiel, de leur production à la coopérative ;
-
les coopératives d’exploitation en commun ;
-
les coopératives à sections, divisées en zones géographiques ;
-
les coopératives céréalières ;
-
les
coopératives
d’approvisionnement,
qui
fournissent
des
produits
phytosanitaires, des aliments pour animaux, etc.;
-
les coopératives de services: mise à disposition de matériel, transport,
insemination animale.
En raison de leur modèle économique spécifique, combinant services aux agriculteurs
et
activités
commerciales,
les
coopératives
affichent
structurellement
une
profitabilité faible. Elles sont historiquement considérées comme la prolongation des
exploitations agricoles et leur activité n’a pas pour objectif la recherche d’un profit
maximal. En effet, en fin de campagne annuelle, l’assemblée générale des
229
Ce chiffre comprend les activités de transformation agro-alimentaire (hors artisanat commercial) et le
commerce de gros alimentaire
230
cf. chiffres Agreste – étude Primeur n°7 décembre 2025
425
coopérateurs vote une répartition du résultat selon deux objectifs, proposés par le
conseil d’administration :
-
la rétribution des agriculteurs coopérateurs pour la fourniture de leur
production agricole (sous la forme de complément de prix, de ristourne ou de
rémunération du capital social).
-
la mise en réserve d’une partie de ce résultat pour conforter les fonds propres
de la coopérative.
Ces décisions d’affectation du résultat recherchent un équilibre constant entre la
valorisation du travail des associés et la pérennité de la société via les réserves.
Les fonds propres des coopératives sont constitués de ces réserves, mais également
des parts sociales des associés. Leur remboursement est encadré et les statuts peuvent
prévoir une durée minimale de détention, assurant ainsi la stabilité de ce capital.
La capacité des coopératives à réaliser des investissements (par exemple, le
remplacement d’une arracheuse de pommes de terre ou d’un semoir à maïs),
nécessaires à l’adaptation de leur outil de production dans un contexte de transition
notamment environnementale, est limitée. En effet, les coopératives ne peuvent pas
ouvrir librement leur capital à des tiers avec la même souplesse que les sociétés
commerciales. Il en résulte une relative difficulté à constituer des fonds propres et,
par conséquent, la nécessité de s’endetter pour financer les investissements. Or, les
fonds propres représentent la capacité d’une société à absorber les pertes. S’ils ne
sont pas suffisamment élevés, le risque de défaut de remboursement est élevé. Les
banques sont donc plus réticentes à prêter des sommes importantes à des sociétés ne
disposant que d’un faible capital, d’autant plus que les coopératives agricoles peuvent
être perçues comme particulièrement exposées aux risques du fait de leur
dépendance aux aléas climatiques. A ce titre, les banques examinent le ratio dette
financière / fonds propres (dit ratio d’endettement) des sociétés souhaitant souscrire
un emprunt. Un ratio trop élevé sera considéré comme risqué. Or, en 2023, le ratio
d’endettement des coopératives agricoles atteignait 61 %, contre 37 % pour les
entreprises « non coopératives »231.
Cette difficulté à investir a été mise en avant par les parlementaires ayant travaillé sur
le rapport d’information sur le secteur coopératif agricole remis à l’Assemblée
nationale en février 2022232, lesquels ont souligné le besoin crucial de renforcer les
(cf. chiffres Agreste – étude Primeur décembre 2025)
Rapport d’information par la commission des affaires économiques sur le secteur coopératif dans le
domaine agricole du 16 février 2022
231
232
426
fonds propres des coopératives agricoles afin de soutenir leur adaptation aux enjeux
de souveraineté alimentaire et de transition écologique.
Ø Les parts sociales d’épargne, un levier de développement des fonds
propres
Comme indiqué à l’article R. 523-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), le
capital social des coopératives agricoles est constitué par :
-
des parts sociales détenues par les associés-coopérateurs dans le cadre de leur
engagement d’activité, dites parts sociales d’activité (PSA) ;
-
des parts sociales détenues par les associés non coopérateurs (PSANC), lorsque
les statuts autorisent leur admission ;
-
des parts sociales à avantages particuliers (PSAP), émises par les sociétés qui
ont levé l’option statutaire correspondante, qui sont destinées à la fois aux
associés coopérateurs et aux associés non coopérateurs,233 ;
-
des parts sociales d’épargne (PSE), attribuées exclusivement aux associés
coopérateurs, proportionnellement à leur activité avec la coopérative ou
l’union.
Ces deux dernières catégories de parts sociales ont été introduites par la loi n°2006-11
du 5 janvier 2006 d’orientation agricole. Contrairement à une souscription classique,
l’attribution de PSE découle d’une décision collective d’affectation du résultat, prise
en assemblée générale ordinaire. Une fraction des excédents, après affectations
obligatoires (réserves obligatoires, intérêts aux parts, etc.), peut ainsi être transformée
en capital social sous forme de parts sociales d’épargne.
Un des leviers mis en avant par les représentants du secteur pour accroître les fonds
propres de ces structures serait ainsi de renforcer l’attractivité de ces PSE détenues
par les associés-coopérateurs et d’assouplir les modalités d’affectation des résultats
vers celles-ci.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Les PSAP sont des options statutaires que les coopératives peuvent lever ou non. Elles ne peuvent être
souscrites que par les associés (qu’ils soient coopérateurs ou non). Les avantages particuliers qu’elles
peuvent conférer doivent être prévus dans les statuts : service prioritaire de l’intérêt aux parts sociales,
et/ou rémunéré à un taux plus intéressant, ou encore remboursement anticipé des PSAP sur demande de
l’associé.
233
427
Conformément à l’article 34 de la Constitution, il revient au législateur de déterminer
« les principes fondamentaux [...] des obligations civiles et commerciales », et par voie
de conséquence d’établir les règles de constitution des sociétés, les liens établis entre
les parties par le contrat de société, ainsi que les rapports susceptibles d'être noués
par les sociétés avec les tiers (Décision n° 65-35 L du 2 juillet 1965).
Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de
l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des
limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à
la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif
poursuivi (Décision n° 2010-55 QPC, 18 octobre 2010).
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le droit des coopératives agricoles ne fait pas l’objet de règlements ou directives
européennes.
La Cour de justice de l’Union européenne a consacré la liberté d'exercer une activité
économique ou commerciale (voir les arrêts du 14 mai 1974, aff. 4/73, Nold, rec. 1974,
p. 491, point 14 ; et du 27 septembre 1979, aff. 230/78, SpA Eridania et autres, rec.
1979, p. 2749, points 20 et 31) et la liberté contractuelle (voir les arrêts Sukkerfabriken
Nykoebing, aff. 151/78, rec. 1979, p. 1, point 19 ; 5 octobre 1999, Espagne c.
Commission, C-240/97, rec. 1999, p. I-6571, point 99 des motifs). En outre, aux termes
de l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : « La
liberté d'entreprise est reconnue conformément au droit de l'Union et aux législations
et pratiques nationales. ».
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Les règles concernant le statut des coopératives agricoles et plus particulièrement leur
capital social et l’affectation de leur résultat sont définies par la loi n° 47-1775 du 10
septembre 1947 portant statut de la coopération ainsi que par le titre II du livre V du
CRPM.
428
Ainsi, l’article R.523-1 décline la composition du capital social des coopératives
agricoles en parts sociales d’activité détenues par les associés coopérateurs (PSA), en
parts sociales détenues par les associés non coopérateurs (PSANC), en parts sociales
d’épargne (PSE) détenues par les associés coopérateurs et enfin en parts à avantages
particuliers (PAP) détenues par les associés.
Chacune de ces catégories ayant des modalités de constitution et de rémunération
différentes, il est nécessaire d’éviter tout risque de confusion entre elles. C’est
pourquoi la mesure proposée comporte deux précisions rédactionnelles (référence
aux PSA à l’article L.522-4 et aux PSE à l’article L.524-2-1 en lieu et place de la simple
référence aux « parts sociales ») et l’ajout de la définition des PSA à l’article L.521-3.
L’article L.524-2-1 du CRPM vient pour sa part fixer l’ordre successif d’affectation de
résultat que doit proposer le conseil d’administration lors de l’assemblée générale
ordinaire chargée de statuer sur les comptes de l’exercice. Vient en premier lieu la
rémunération des PSAP, puis l’intérêt servi aux parts sociales (PSA et PSE), la
distribution des dividendes, la répartition des ristournes entre les associés
coopérateurs puis seulement la répartition de ristournes sous forme d’attribution de
parts sociales entre les associés coopérateurs et enfin la constitution de provisions et
la dotation de réserves facultatives.
En cas de résultat positif de la coopérative, l’assemblée générale peut ainsi décider de
transformer le versement des ristournes en une attribution de parts sociales dites
d’épargne (PSE). Il s’agit donc d’une rémunération complémentaire réservée aux
associés coopérateurs qui permet de renforcer les fonds propres de la structure – en
permettant aux coopérateurs de réinvestir les profits distribués dans le capital de la
coopérative.
Le fait d’utiliser une partie du résultat de la coopérative pour rémunérer des PSE
permet à la fois aux associés de se constituer une épargne différée, qu’ils pourront
retirer s’ils décident de quitter la structure, tout en renforçant les fonds propres de la
coopérative. Cette décision d’affectation permet de concilier ces deux intérêts, à la
différence d’une décision visant à verser directement des résultats en réserve, cellesci étant inaccessibles aux associés coopérateurs.
La rémunération des intérêts liés à ces parts est cependant encadrée par un certain
nombre de règles.
Les coopératives ne peuvent décider d’augmenter les intérêts versés aux parts sociales
– PSA comme PSE - au-delà d’un plafond fixé par l’article 14 de la loi n°47-1775
susmentionnée, soit le taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées
(TMO), augmenté de deux points.
429
Aujourd'hui, il existe deux exceptions prévoyant un plafond correspondant à un taux
égal au TMO augmenté de quatre points. Elles concernent :
-
la rémunération des PSAP (article 11 de la loi n°47-1775 et article L.523-5-1 du
CRPM) ;
-
la rémunération des PSANC (article L.522-4 du CRPM).
De la même manière, la mesure proposée visant à valoriser la rémunération des PSE
pour conforter les fonds propres des coopératives afin qu’elles puissent renforcer leur
capacité d’investissement, nécessite une disposition législative modifiant le CRPM.
Cette dernière permettra d'augmenter la rémunération des PSE afin de la rendre
supérieure à celle des PSA, à l'instar de ce qui existe pour les PSAP et les PSANC.
Par ailleurs, afin d’accroître l’attractivité de ce dispositif et de faciliter la
transformation des ristournes en PSE, il est également proposé de supprimer la
référence au seuil de « 10% des excédents annuels disponibles à l’issue des
distributions précédentes » figurant au point e) de l’article L. 524-2-1 du CRPM. Cette
contrainte complexifie inutilement l’émission de parts sociales, puisque si l’assemblée
générale d’une coopérative souhaite mettre en place une distribution des ristournes
sous forme d’attribution de parts sociales, elle ne peut le faire si la somme en question
représente moins de 10 % des excédents annuels disponibles après affectation du
résultat sur les précédents postes prioritaires (cf. article L.524-2-1 du CRPM), ce qui
peut décourager l’assemblée à réaliser cette action. Il apparaît donc nécessaire de
supprimer ce seuil afin de permettre une distribution libre des ristournes sous forme
d’attribution de parts sociales, quel que soit le pourcentage d’excédent annuel
disponible qu’elle représente.
Cette mesure, nécessitant ici encore une modification législative, apporte à la fois une
simplification et un levier d’attractivité renforcé pour le dynamisme du secteur
coopératif agricole.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Cette mesure vise à renforcer les fonds propres des coopératives agricoles pour
assurer leur bonne capacité d’investissement et leur adaptation aux enjeux de demain.
En pratique, cela revient à :
1. Mieux rémunérer le capital investi dans les coopératives par les associés
coopérateurs, par une hausse des intérêts servis aux parts sociales d’épargne,
afin de rendre plus attractif le fait de détenir des parts de coopératives.
2. Simplifier la possibilité de distribuer des ristournes sous forme d’attribution de
parts sociales d'épargne, pour favoriser l’augmentation des fonds propres des
430
coopératives.
3. Clarifier les articles du CRPM concernant la définition et l’identification des
différentes parts sociales des coopératives agricoles.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Les conséquences financières subies par les exploitations du fait du changement
climatique (destruction des récoltes, pertes de rendement) et la nécessité
d’économiser l’énergie du fait de la hausse des coûts notamment du gazole non routier
(GNR) exigent qu’elles adaptent leurs pratiques et renouvellent leurs équipements.
Ainsi, des travaux d’isolation des bâtiments dont les coopératives sont propriétaires
permettront d’éviter une déperdition de chaleur et représentera une économie non
négligeable pour les exploitations qui verront, à moyen terme, leur compétitivité
renforcée à l’issue de cet investissement.
Or, une coopérative, si elle parvient à être compétitive, compte tenu de son ancrage
dans les territoires, contribuera de fait à la souveraineté alimentaire.
Pour réaliser ces investissements, les coopératives peuvent mobiliser leurs fonds
propres d’une part, et d’autre part réaliser des emprunts auprès des acteurs bancaires.
Or, comme indiqué précédemment, ces prêts seront accordés avec d’autant plus de
facilité si la structure peut démontrer sa solidité financière.
Augmenter la rémunération des PSE donne l’occasion à ces structures de conforter
l’épargne des associés coopérateurs, tout en majorant le capital de la société, ce qui
lui permet soit de réaliser directement un investissement, soit de prétendre à un
emprunt bancaire.
La mesure proposée a donc été identifiée comme un levier permettant de servir
l’objectif d’appui à la compétitivité des coopératives agricoles tout en leur laissant une
pleine autonomie de décision et d’action (via leurs statuts et le vote de la répartition
du résultat en assemblée générale).
Une autre option, complémentaire, a été mise en avant par le rapport précité de la
mission parlementaire sur les coopératives agricoles rendu le 16 février 2022 sous la
présidence de Stéphane Travert et Fabien Di Filippo : le recours à des financements
extérieurs (titres participatifs) éligibles à une garantie d’État et à des exonérations
d’impôts. Cette option, qui pourrait être plus attractive pour les coopératives que la
revalorisation des PSE, s’avère plus difficilement conciliable avec les contraintes
431
budgétaires actuelles de l’Etat et nécessiterait par ailleurs d’être adoptée dans le cadre
d’une loi de finances.
3.2.
OPTION RETENUE
L'article 14 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération
prévoit que la rémunération des intérêts liés aux parts sociales des associés
coopérateurs est limitée à un taux au plus égal à la moyenne, sur les trois dernières
années civiles, du taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées
(TMO), majorée de deux points.
i) Pour ce qui concerne les parts sociales d’épargne (PSE) prévues à l’article L. 523-4-1
du CRPM, il est proposé de majorer ce plafond de deux points supplémentaires, à
l’instar de ce qui est prévu pour les parts sociales à avantages particuliers (PSAP) et les
parts sociales des associés non coopérateurs (PSANC). Celles-ci bénéficient déjà d’un
« déplafonnement » de rémunération, prévus respectivement aux articles L. 523-5-1 et
L. 522-4 du CRPM, à savoir le plafond « normal » (moyenne du taux moyen de
rendement des obligations des trois dernières années + 2 points) augmenté de deux
points.
C’est donc dans cette catégorie de parts sociales, bénéficiant d’une rémunération
maximale, que seraient ajoutées les PSE. Cela permettrait :
-
aux agriculteurs de se constituer une épargne plus importante dans la
coopérative.
-
aux coopératives de conforter leurs fonds propres.
ii) Il est également proposé de supprimer la limitation constituée par le fait que toute
décision de répartition des ristournes sous forme d’attributions de parts sociales entre
les associés coopérateurs ne peut se faire que si cette répartition concerne au moins
10% des excédents annuels disponibles après affectation du résultat sur les précédents
postes prioritaires (cf. point 2.1).
iii) Enfin, il est prévu de compléter deux articles du code dans lesquels il est question
de parts sociales et d’introduire dans un troisième article la définition des parts
sociales d’activité. Chacune des catégories de parts sociales ayant des modalités de
constitution et de rémunération différentes, il est nécessaire d’éviter tout risque de
confusion entre elles à la lecture de la réglementation. Ce besoin se trouve renforcé
avec la mesure législative proposée dans la mesure où la rémunération des intérêts
des parts sociales d’épargne deviendrait supérieure à celle des parts sociales
d’activité. Il apparaît ainsi nécessaire d’une part de préciser à quel type de part sociale
font référence respectivement les articles L.522-4 (PSA) et L524-2-1 (PSE) et, d’autre
432
part, de définir ce que sont les parts sociales d’activité, dont la souscription est
obligatoire et inhérente au modèle coopératif. Ces précisions assurent ainsi la clarté
et l’intelligibilité de la mesure proposée. Cela permettra par ailleurs d'éviter toute
difficulté postérieure en cas de modification des statuts types des sociétés
coopératives faisant référence à ces différentes notions.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article modifie les articles L. 521-3, L. 522-4, L. 523-4-1 et L. 524-2-1 du code
rural et de la pêche maritime.
Comme le permet le cadre constitutionnel, cette mesure vient compléter l’ordre
normatif interne relatif aux règles applicables aux coopératives agricoles.
Le législateur a la possibilité d’encadrer par des textes législatifs la liberté
d'entreprendre, et par là d’apporter des aménagements mesurés au droit coopératif
allant dans le sens du développement et de l’attractivité du modèle.
Ce modèle coopératif est régi par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la
coopération, laquelle prévoit dans son article 2 que « les coopératives sont régies par
la présente loi sous réserve des lois particulières à chaque catégorie d'entre elles. ». Ainsi,
le code rural et de la pêche maritime apporte un certain nombre de dispositions
complémentaires à cette loi. Il peut être noté que la mesure proposée avait déjà été
votée par le législateur par le passé, mais avait été censurée à deux reprises par le
Conseil Constitutionnel en tant que cavalier législatif. Ainsi, cette mesure avait été
introduite dans l’article 198 du projet de loi de finances pour 2024, et avait été écartée
comme cavalier législatif lors de son examen par le Conseil Constitutionnel (Décision
n° 2023-862 DC du 28 décembre 2023). Plus récemment, le Gouvernement avait
également tenté d’introduire cette disposition à l’article 30 de la loi d'orientation pour
la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, mais
cette disposition avait été censurée par le Conseil Constitutionnel (Décision n° 2025876 DC du 20 mars 2025) car ne présentant pas de lien avec les objectifs initiaux du
projet de loi.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
433
Cette mesure est sans effet sur le droit européen qui ne prévoit pas de réglementation
ayant trait au droit coopératif.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
L’objectif poursuivi à terme par cette mesure est de renforcer les fonds propres des
coopératives agricoles pour leur permettre d’investir davantage et de gagner en
compétitivité.
En effet, d’après les récentes analyses réalisées sur le secteur
coopératif agricole, la compétitivité de ce secteur est affaiblie depuis plusieurs années
par différentes crises de production et la concurrence internationale exacerbée 234.
Ces études démontrent un besoin de renforcement durable des fonds propres des
coopératives afin de développer des projets rentables de développement ou de
modernisation de leurs équipements. A terme il en résultera une résilience plus forte
aux crises et une meilleure solidité financière.
L’impact réel de la mesure dépendra des résultats effectifs de chaque coopérative
agricole et des choix faits en assemblée générale sur la répartition de ces résultats.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les entreprises concernées sont les coopératives agricoles et unions de coopératives
agricoles. Celles-ci sont au nombre de 1 749 en 2024235. En fonction de leur taille et de
leur secteur d’activité, leur chiffre d’affaires est variable. Les secteurs viticoles et
laitiers concentrent le nombre le plus important de sociétés coopératives
(respectivement 457 pour la filière viticole et 219 pour la filière laitière). Cependant,
la part la plus importante du chiffre d’affaires revient aux coopératives
d’approvisionnement en céréales (38 millions d’euros), suivi par les coopératives
polyvalentes (26 millions d’euros).
L’augmentation de la rémunération des parts sociales d’épargne détenues par les
associés coopérateurs devrait permettre de renforcer leur attractivité. Il est attendu
un taux plus important de souscription de ces parts sociales au sein des coopératives.
Cela représente pour ces sociétés coopératives un outil de renforcement de leur
capital permettant potentiellement d’accroître leur capacité d’investissement et leur
Cf Observatoire économique et financier du Haut conseil à la coopération agricole – édition 2025
(données 2024)
235
Cf ce même observatoire économique et financier
234
434
recours à l’emprunt. In fine, une meilleure solidité financière et une compétitivité
renforcée peut être espérée.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Cette mesure vise à mieux rémunérer les parts sociales d’épargne que les associés
coopérateurs peuvent souscrire au sein de leur coopérative agricole. Au moment du
retrait de ces parts sociales par leur propriétaire, celle-ci lui procureront un capital.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Sans objet.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
435
Sans objet.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
De façon indirecte, cette nouvelle mesure destinée à renforcer les fonds propres des
sociétés coopératives peut favoriser le financement de projets visant à moderniser les
infrastructures pour les adapter au changement climatique (achat de matériel moins
consommateur d’énergie). In fine cela pourrait aboutir au développement de
pratiques plus respectueuses de l’environnement.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Comme indiqué dans le précédent paragraphe, à terme, si la hausse de la valorisation
des PSE génère un renforcement des fonds propres des coopératives, les
encourageant ainsi à investir, cela pourrait notamment favoriser des travaux de
rénovation énergétique ou l’acquisition de matériels d’agroéquipement contribuant à
la transition écologique.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
Comme
indiqué
dans
les
précédents
paragraphes,
les
investissements
potentiellement encouragés par cette mesure pourront être destinés à des projets
visant à économiser l’eau (développement de système d’irrigation optimisant cette
ressource)
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Comme
indiqué
dans
les
précédents
paragraphes,
les
investissements
potentiellement encouragés par cette mesure pourront être destinés à des projets
visant à une meilleure gestion des déchets (achat d’un méthaniseur)
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Comme
indiqué
dans
les
précédents
paragraphes,
les
investissements
potentiellement encouragés par cette mesure pourront être destinés à des projets
visant à réduire la pollution agricole (achat de matériel concourant à la réduction de
l’utilisation de produits phytosanitaires).
436
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La présent article ne nuit pas aux stratégies en matière de préservation de la
biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présent article ne nuit pas aux stratégies en matière de préservation des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Le présent article ne nécessite aucune consultation obligatoire.
En revanche, certaines consultatives facultatives ont été envisagées :
-
Consultation du Haut Conseil de la coopération agricole (HCCA) : le Comité
Directeur du HCCA sera informé lors de sa prochaine réunion le 28 avril 2026.
Il peut être souligné que la Coopération Agricole (LCA) sollicite depuis plusieurs
années cette modification législative et a déjà fait part de sa position
notamment auprès du HCCA, instance au sein de laquelle elle est représentée.
-
Consultation du Conseil Supérieur de la Coopération (CSC) : l’article 5-1 de la
loi de 1947 prévoit que « Le Conseil supérieur de la coopération peut être saisi
pour avis, par le ministre chargé du secteur coopératif, de tout projet de texte
législatif ou réglementaire relatif au fonctionnement des coopératives ou de leurs
unions et fédérations, ainsi que de tout projet de règlement ou de directive
communautaire ayant le même objet avant son examen par le Conseil de l'Union
européenne. ». Un point d’information pourrait être réalisé lors d’une prochaine
réunion du bureau du CSC ou d’une session plénière du Conseil.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les nouvelles règles prévues par le présent article entreront en vigueur au lendemain
de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
437
Ces dispositions s’appliqueront de plein droit dans les départements et régions
d'outre-mer (article 73 de la Constitution), ainsi qu'à Saint-Martin, Saint-Pierre-etMiquelon et Saint-Barthélemy.
Elles ne s’appliqueront ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie
française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).236
5.2.3. Textes d’application
Les coopératives agricoles pourront, si elles le jugent nécessaire, prévoir des
conditions d’affectation du résultat sous forme d’attribution de PSE dans leurs statuts.
236
Articles L. 571-1 à L. 575-1 du code rural et de la pêche maritime.
438
TITRE V – LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS
Article 23 – Demande reconventionnelle de dommages et intérêts en cas
de recours abusif
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1.
CADRE GENERAL
La demande reconventionnelle de dommages et intérêts pour recours abusif existe en
droit civil sur le fondement des articles 64 du code de procédure civil (possibilité de
former des conclusions reconventionnelles) et de l’article 1240 du code civil
(obligation de réparation des faits fautifs).
En droit administratif, le développement de ces demandes est récent.
En droit de l’urbanisme, la demande reconventionnelle de dommages et intérêts pour
recours abusif permet par exemple au bénéficiaire d’un permis (de construire, de
démolir ou d’aménager) qui fait l’objet d’un recours de demander au juge administratif
saisi de ce recours de condamner le requérant à lui allouer des dommages et intérêts,
à deux conditions :
-
Le recours formé contre le permis est mis en œuvre dans des conditions qui
traduisent un comportement abusif de la part du requérant ;
-
Ce comportement abusif cause un préjudice au bénéficiaire de l’acte.
Cette procédure a été introduite à l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme par
l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme,
modifié par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement,
de l'aménagement et du numérique, en vue de prévenir les contestations abusives. A
titre d’exemple, le juge administratif a condamné l’auteur d’un recours contre un
permis de construire au motif qu’il visait uniquement à faire obstacle au projet,
causant au titulaire du permis un préjudice moral lié au retard du chantier évalué à
2 000 euros237.
Ce dispositif a également été introduit à l’article L. 181-17 du code de l’environnement,
sur le même modèle, pour les recours formés à l’encontre des autorisations
237
Tribunal administratif de Montreuil, 14 novembre 2024, n° 2304169.
439
environnementales, par amendements à la loi n°2023-973 du lundi 23 octobre 2023
relative à l’industrie verte. Ce dispositif doit permettre de prévenir le ralentissement
ou l’empêchement de projets bénéfiques pour les territoires des recours traduisant un
comportement abusif de la part du requérant. La durée des contentieux est en effet
un critère déterminant pour les choix de pays d’implantation de projets d’industrie
verte et rend nécessaire l’adoption de mesures permettant de rendre plus prévisible
l’évolution des contentieux et d’en réduire partiellement la durée.
La demande reconventionnelle en dommages et intérêts formée par le défendeur est
à distinguer de l’amende pour recours abusif, prévue par l’article R. 741-12 du code de
justice administrative, relevant des pouvoirs propres du juge administratif et dont le
montant est limité à 10 000 euros.
1.2.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Le droit à un recours juridictionnel effectif est fondé sur l'article 16 de la Déclaration
des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Dans sa note du 16 octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux
applicables à certaines décisions en matière en environnementale, validée en
Assemblée générale, le Conseil d’Etat a rappelé que « l’exercice abusif du droit au
recours, au-delà des difficultés qu’il crée pour les juridictions, est susceptible
d’occasionner des préjudices plus ou moins importants pour les porteurs de projet,
notamment pour ceux qui subiraient les actions répétées d’un requérant qui entend
utiliser le prétoire comme moyen d’entrave à un projet qu’il combat. (…) Le Conseil d’Etat
estime qu’il serait possible de reproduire le dispositif [en matière de permis de
construire] pour les projets qualifiés de stratégiques, lesquels sont susceptibles de
soulever les mêmes problèmes que les projets d’urbanisme visés par ces dispositions. Il
appartiendra au pétitionnaire de démontrer le préjudice subi, puis au juge d’apprécier la
réalité et la consistance de celui-ci, ainsi naturellement que le caractère réellement
abusif du recours. »
1.3.
CADRE CONVENTIONNEL
Le droit à un procès équitable est consacré par l'article 6-1 de la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ce
droit s’applique aux litiges relatifs aux droits et obligations de caractère civil reconnus
par la législation nationale, que la cour européenne définit de façon extensive.
S’agissant des dispositions instituant une amende pour sanctionner les auteurs de
requêtes abusives, le Conseil d’Etat a jugé qu’elles ne restreignent pas le droit reconnu
440
à toute personne de soumettre sa cause à une juridiction, ne méconnaissant donc pas
les dispositions de l'article 6-1238. La cour européenne des droits de l’homme a jugé que
« l’article 6 n’interdit pas aux Etats contractants d’édicter les réglementations régissant
l’accès des justiciables à une juridiction, pourvu que ces réglementations aient pour but
d’assurer une bonne administration de la justice ; tel est sans nul doute l’objet des
réglementations relatives à la saisine d’une juridiction de recours et, notamment, celles
dont le but est de se prémunir contre des plaideurs téméraires »239, rappelant que les
amendes pour procédure abusive ne sont pas par principe incompatibles avec l’article
6-1 de la Convention.
1.4.
COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1.
NECESSITE DE LEGIFERER
Un recours peut être exercé dans des conditions qui traduisent un comportement
abusif et causer des préjudices au bénéficier de l’acte, en particulier contribuer à
freiner la réalisation de certains projets.
Si la voie des conclusions reconventionnelles en dommages et intérêts pour procédure
abusive est ouverte en plein contentieux240, elle ne l’est pas pour le contentieux de
l'excès de pouvoir241, hormis pour l’exception introduite par l’article L. 600-7 du code
de l’urbanisme en matière de contentieux contre les permis de construire, de démolir
ou d’aménager242.
L'amende pour recours abusif, dont le montant ne peut excéder 10 000 euros, ne
répond pas à la même logique. Il s’agit d’un pouvoir propre du juge, que celui-ci met
en œuvre en dehors de toutes conclusions des parties. Lorsqu’elle est prononcée,
CE 5 juillet 1986, Casanovas, no 50095, aux Tables.
CEDH 6 décembre 2005, Maillard c/ France, no 35009/12.
240
CE, Assemblée, 10 juin 1994, n° 141633, Commune de Cabourg, au Recueil ; CE, Section, 6 juin 2008, n°
283141, Conseil départemental de l’ordre des chirurgiens‐dentistes, au Recueil ; CE, 22 février 2012, n°
333713, Mme Saint‐Sever, au Recueil
241
CE, 24 novembre 1967, Noble, n° 66271, au Recueil
242
Le recours de plein contentieux se distingue du recours en excès de pouvoir, également appelé recours
en annulation, en ce que le juge administratif dispose non seulement du pouvoir d’annuler la décision
administrative qui lui est déférée, mais également de celui de la modifier ou la réformer ou encore du
pouvoir de prononcer une condamnation pécuniaire.
238
239
441
l’amende n’est pas reversée aux parties dans la mesure où sa visée n’est pas la
réparation d’un dommage mais de sanctionner un recours abusif.
Le bénéficiaire de l’acte attaqué peut en théorie se tourner vers le juge judiciaire pour
obtenir la condamnation du requérant pour recours abusif mais cette voie n’a pas
prouvé son efficacité, en particulier parce qu’elle implique pour le bénéficiaire de
l’acte d’engager une nouvelle procédure contentieuse devant un juge différent, ce qui
peut être dissuasif et le conduire à abandonner son projet.
2.2.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le dispositif envisagé vise un effet dissuasif sur les requérants tentés d’utiliser le
recours contentieux comme manœuvre dilatoire contre certains projets mais
permettra aussi de réparer le préjudice causé au bénéficiaire de l’acte par un tel
comportement.
Le champ d’application de la mesure proposée recouperait les actes de l’autorité
administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la
mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en
matière d’énergies décarbonées, d’infrastructures de transport, d’agriculture,
d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement, dont le contentieux est régi par des
dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil
d’Etat.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1.
OPTIONS ENVISAGEES
Le dispositif proposé suit la recommandation du Conseil d’Etat dans sa note du 16
octobre 2025 relative à la simplification des régimes contentieux applicables à
certaines décisions en matière en environnementale (voir ci-dessus). Compte tenu du
développement des recours contre certains projets intervenant en matière d’énergies
décarbonées, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et
d’aménagement, alors même qu’un certain nombre de ceux-ci doivent être accélérés
pour permettre d’atteindre des objectifs d’intérêt général avérés, et des préjudices
pouvant résulter du caractère abusif de certains de ces recours, le constat d’une
lacune dans le droit existant a été fait.
Afin de limiter toutefois l’atteinte portée au droit au recours, il n’a pas été proposé
une disposition générale couvrant tout le champ du contentieux de l’excès de pouvoir,
pour lequel une telle disposition n’apparaît pas nécessaire.
442
3.2.
OPTION RETENUE
L’objectif poursuivi est de permettre au bénéficiaire d’un acte de l’autorité
administrative qui conditionne, même pour partie, la construction, la réalisation, la
mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en
matière d’énergies décarbonées, d’infrastructures de transport, d’agriculture,
d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement et régi par des dispositions spéciales en
fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’Etat de demander au juge
administratif saisi du recours de condamner l'auteur de ce recours à lui allouer des
dommages et intérêts :
-
lorsque le requérant exerce son recours dans des conditions qui traduisent un
comportement abusif ;
-
lorsque la nature abusive du recours cause un préjudice au bénéficiaire de
l’acte.
Les conditions et délais du recours sont définis par décret en Conseil d’Etat.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1.
IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
Le présent article crée l’article L. 77-16-1 du code de justice administrative, au sein d’un
nouveau chapitre XVI sur le contentieux de certains projets en matière
environnementale.
Le dispositif n’est pas de nature à créer un impact sur le droit au recours effectif dans
la mesure où, d’une part, il ne prive aucunement du droit de former un recours
juridictionnel et, d’autre part, cette disposition vise à prévenir l’utilisation abusive du
droit au recours, par le prononcé par le juge administratif d’une condamnation en lien
avec les préjudices subis du fait de cette utilisation abusive.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen
Le dispositif n’est pas de nature à créer un impact sur le droit au recours effectif dans
la mesure où, d’une part, il ne prive aucunement du droit de former un recours
juridictionnel et, d’autre part, cette disposition vise à prévenir l’utilisation abusive du
443
droit au recours, par le prononcé par le juge administratif d’une condamnation en lien
avec les préjudices subis du fait de cette utilisation abusive.
4.2.
IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Le dispositif a un effet dissuasif qui permettra de limiter les recours exercés de façon
abusive dans lesquels les porteurs des projets bénéficiaires des actes pourraient être
impliqués. Il leur permettra aussi d’obtenir réparation lorsque le recours leur aura
causé un préjudice.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5.
Impacts sur les particuliers et les associations
Le présent article aura un impact sur les requérants, particuliers ou associations, dans
la mesure où la demande reconventionnelle en dommages et intérêts est susceptible
d’être dirigée contre eux.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Ainsi que le relève le Conseil d’Etat dans sa note du 16 octobre 2025, l’exercice abusif
du droit au recours crée des difficultés pour les juridictions.
444
La disposition prévue aura donc un effet positif sur la diminution des recours abusifs
grâce à son effet dissuasif. En cas de demande reconventionnelle indemnitaire,
l’augmentation de la charge pour les juridictions sera limitée dans la mesure où le juge
pourra statuer sur l’ensemble des demandes dans la même instance.
4.3.
IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
La présente disposition s’inscrit dans le cadre d’une responsabilisation des différents
acteurs et la lutte contre l’abus dans l’utilisation de procédures juridictionnelles.
4.4.
IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de stratégie
de lutte contre le changement climatique.
4.4.2. Impacts
sur
l’adaptation
au
changement
climatique,
l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière
d’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des
risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
445
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion
de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie
circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte
contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de
préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et
sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion
des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1.
CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel,
consulté le 1er avril 2026 a rendu un avis défavorable. Cette consultation est obligatoire
sur le fondement de l’article L. 232-3 du code de justice administrative.
5.2.
MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition prévue entrera en vigueur le lendemain de la promulgation de la
présente loi au Journal officiel de la République française.
446
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article est applicable sur le territoire hexagonal ainsi que dans les
collectivités régies par l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique,
La Réunion et à Mayotte), ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-etMiquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, qui relèvent du
principe d’identité législative, sans adaptation particulière.
Ces dispositions sont également applicables de plein droit en Polynésie française et
en Nouvelle-Calédonie, en application, respectivement, du 6° de l'article 7 de la loi
organique n°2004-192 du 27 février 2004 et du 6° de l'article 6-2 de la loi organique
n°99-209 du 19 mars 1999, ainsi qu’à Wallis-et-Futuna, s’agissant d’une matière entrant
dans le champ des « lois de souveraineté ».
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat définit les seuils et critères en fonction des projets dont
le contentieux est régi par des dispositions spéciales, et qui peuvent donc bénéficier
de ce dispositif.
447
Ce site utilise des cookies pour la mesure d'audience et l'affichage de publicités via
Google AdSense.
Politique de confidentialité